新形勢下城鎮(zhèn)土地儲備轉(zhuǎn)型路徑研究

李雪梅

土地儲備能夠為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供必要的土地資源保障，也是政府籌集城市建設(shè)資金的重要途徑，能夠在一定程度上推動城市化發(fā)展進(jìn)程。土地儲備指的是地方政府為了對土地市場進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)土地資源的合理利用依法對土地進(jìn)行前期開發(fā)、儲備以供后續(xù)使用的措施，能夠在一定程度上發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，在增加政府收入，籌措城市建設(shè)資金、提高土地利用率等方面產(chǎn)生的意義重大。

1、新形勢下城鎮(zhèn)土地儲備面臨的困境

（1）土地儲備與土地實際需求的錯配問題

首先，解釋規(guī)模錯配這一現(xiàn)象。為了實現(xiàn)土地收益的最大化，傾向于將土地市場始終維持在供給偏緊的狀態(tài)，使得土地價格一路飆升，給房地產(chǎn)的調(diào)控帶來了困擾。其次，土地用途錯配。城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展離不開交通、教育、商務(wù)、醫(yī)療等條件的支持，也就是要體現(xiàn)城市用地的多樣化，但因為政府過于依賴土地財政，往往就會過于重視能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的土地供應(yīng)項目，如一些經(jīng)營性用地，而公益性用地就會被忽略，從而導(dǎo)致商用性用地泛濫，造成土地資源浪費(fèi)。最后，空間上的分配存在問題。試想一下，像是人口流入的一二線城市對于土地的需求肯定是迫切的，而流出人口較多的三、四線城市，人們在住房等方面并不是多么熱衷，這就出現(xiàn)了人口流入過大的城市住房或是用地等不能滿足實際需求，以至于不能再繼續(xù)承載過多的人口，導(dǎo)致土地供給不足，而凈人口流出較大的城市用地過剩，反而過度依賴財政支持，這和市場的需求不符，由此，便出現(xiàn)了土地利用不當(dāng)，也很難發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（2）土地儲備相關(guān)法律制度不健全

目前，我國實行的關(guān)于土地儲備管理的相關(guān)法律主要是“管理辦法”等，內(nèi)容也多是總結(jié)以往的關(guān)于土地儲備的經(jīng)驗，然后上升到政策層面，使其具有強(qiáng)制性。土地儲備作為一項系統(tǒng)工程，現(xiàn)階段，我國開展土地儲備工作中所參考和依據(jù)的各項規(guī)范性文件和地方法規(guī)存在差異，有時會產(chǎn)生會與其他部門或是行業(yè)的規(guī)定產(chǎn)何時能沖突，導(dǎo)致土地儲備工作難以展開。要知道，制定這些土地儲備條例就是要強(qiáng)化政府對土地的管理，實現(xiàn)土地市場運(yùn)作的規(guī)范化，可參與土地儲備的主體是政府，這就有可能會與政府的角色產(chǎn)生沖突。此外，土地抵押融資也存在法律問題，現(xiàn)施行的土地儲備制度缺乏法律層面上的制約因素。

（3）管理體系存在問題

我國各地方政府擁有的土地儲備模式都沒有統(tǒng)一的規(guī)定，大多數(shù)是依據(jù)自身的模式賦予土地儲備機(jī)構(gòu)一定的職能，但是由于對經(jīng)濟(jì)利益的盲目追求和各地市之間的攀比就容易導(dǎo)致對土地儲備機(jī)構(gòu)的職能的定位偏離正軌，逐漸使土地儲備成為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)利益的一種途徑，最終導(dǎo)致對土地的管理效果并不如預(yù)期的那樣。目前，我國擁有兩千多家的土地儲備機(jī)構(gòu)，數(shù)量比較多，競爭壓力比較大，使得我國一級壟斷的情況有所減輕，從很大程度上喚醒了一部分市場的活力，在保持土地市場的供需平衡上也發(fā)揮出了一定的積極作用，但是相對的，土地儲備機(jī)構(gòu)如此龐大，難免不會造成市場混亂的局面，也就出現(xiàn)了灰色交易和隱形土地市場，這已經(jīng)是心知肚明的事情了。

2、城鎮(zhèn)土地儲備轉(zhuǎn)型面臨的宏觀環(huán)境

土地儲備這一行為與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著密切的聯(lián)系，因此，土地供應(yīng)規(guī)模、土地收儲、對空間的安排等都需要與社會發(fā)展在土地資源方面的實際需求相適應(yīng)。自2010年我國經(jīng)濟(jì)開始成中高速趨勢發(fā)展以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，發(fā)展方式也有了新的變化，即從原來的粗放增長逐漸向集約增長轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化速度雖然有所減慢，但仍然還有很大的發(fā)展空間，過度依賴土地資源用于城市化建設(shè)的方式已經(jīng)不可取了，而提高土地的利用率，對徒弟市場進(jìn)行調(diào)控成為當(dāng)前實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)型面臨的必然選擇。

3、新形勢下城鎮(zhèn)土地儲備轉(zhuǎn)型路徑分析

（1）實現(xiàn)土地儲備投融資渠道的多樣化

現(xiàn)階段，土地儲備模式籌集資金發(fā)展進(jìn)程遇到了挫折，當(dāng)前的制度轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的資金支撐，只有這樣才能為轉(zhuǎn)型獲得更加穩(wěn)定的資金助力，才能有效避免金融風(fēng)險產(chǎn)生的問題。那么就要做到具體問題具體分析，如發(fā)行土地債券，建立土地基金適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，條件相對成熟的地區(qū)來解決融資困難問題。因此，若想較好地實現(xiàn)土地儲備的轉(zhuǎn)型，就需要根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢斦杖胄问讲扇♂槍π缘卮胧偻ㄟ^建立健全相關(guān)的配套制度，如土地出讓金、稅收制度等，再對傳統(tǒng)的融資模式進(jìn)行相應(yīng)的更新和轉(zhuǎn)變。

（2）完善與土地儲備相關(guān)的法律法規(guī)

“土地儲備管理辦法”的出臺標(biāo)志著我國的土地儲備制度具備了合法化，但存在的漏洞也是很明顯的，因為一些實際問題并沒有靠“土地儲備管理辦法”的出臺得到解決。在新形勢下，土地儲備的轉(zhuǎn)型依然需要以法律為依托，需要更多法律的支持。只有建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)并在其幫助下建立相應(yīng)的分級管理體系，才能有效地規(guī)范土地儲備制度。只有把完整的法律法規(guī)和相應(yīng)的規(guī)章制度確立下來，才能為參與土地儲備轉(zhuǎn)型的各利益方提供法律約束，從而確保土地轉(zhuǎn)型能夠在更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境下繼續(xù)開展。

（3）強(qiáng)調(diào)社會各界的積極參與

土地儲備工作的開展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，號召公眾參與土地儲備的轉(zhuǎn)型，可以提高工作的公信力，借助信息披露實現(xiàn)公示透明化，土地利益相關(guān)者都有權(quán)利知曉工作進(jìn)度，也有權(quán)力參與進(jìn)來。這不僅能夠為土地儲備的資金籌集提供更多的渠道和方式，也能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本作用的最大化。政府、企業(yè)等各方合理地調(diào)動社會資金，提高土地儲備效果。一方面是為了緩解政府的融資壓力，另一方面，是為了實現(xiàn)對土地儲備轉(zhuǎn)型監(jiān)督和管理的規(guī)范化，結(jié)束政府專斷的局面，也能夠引入公眾的參與，最大程度地發(fā)揮土地儲備的優(yōu)勢。

新形勢下，若想沒有后顧之憂地實現(xiàn)土地儲備的轉(zhuǎn)型工作，就必須要解決當(dāng)前存在的若干問題，在配備了能夠確切實施的相關(guān)法律法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，落實好拓寬相應(yīng)的投融資渠道，擴(kuò)大、發(fā)揮市場作用之后，再去促進(jìn)土地儲備的轉(zhuǎn)型，當(dāng)然，也要帶動社會各界人士的積極參與，從而給土地儲備的轉(zhuǎn)型提高可操作的環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)土地儲備轉(zhuǎn)型工作的順利進(jìn)行。

（作者單位：122000遼寧省朝陽市土地儲備中心）