當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中法律體系建設(shè)存在問題及建議

戴克禹　何劍芳　文衍榮　蔣生發(fā)　唐康元　蔣和順

在適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的進程中，土地集中是關(guān)鍵，需要通過土地流轉(zhuǎn)，這是一場土地經(jīng)營制度改革，與其它新在發(fā)展過程中會遇到不少問題。如何切實有效解決問題，對于全面建成小康社會和振興鄉(xiāng)村有著重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。分析了灌陽縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)現(xiàn)狀，存在問題并提出了相對應(yīng)的建議。

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，廣大農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，工商資本進入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展壯大，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）明顯加快，適度規(guī)模經(jīng)營興起，夯實了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是歷史的必然。在適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的進程中，土地集中是關(guān)鍵，需要通過土地流轉(zhuǎn)，在發(fā)展過程中會遇到不少問題。如何切實有效解決問題，對于全面建成小康社會和振興鄉(xiāng)村有著重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

1、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，灌陽縣對土地流轉(zhuǎn)工作非常重視，在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循自愿、有償平等友好協(xié)商、依法的原則，通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等多種方式進行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)主體主要是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計：截止2019年3月底，全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積78540畝，占全縣二輪承包耕地23萬畝的34%。其中：水田53186畝，旱地17434畝，其它7920畝。涉及農(nóng)戶31960戶。流轉(zhuǎn)土地用于種植水果、糧食、蔬菜、藥材和其它經(jīng)濟作物。通過土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了土地資源配置，提高了勞動生產(chǎn)率，促進了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，適度規(guī)模經(jīng)濟基本形成。

2、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（1）土地流轉(zhuǎn)過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象，矛盾糾紛多。在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在土地確權(quán)不到位、流轉(zhuǎn)無合同、合同不完備、缺乏利益協(xié)調(diào)機制等不規(guī)范行為。主要表現(xiàn)在，一是流轉(zhuǎn)沒有簽訂合同。農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)土地的較多，組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的較少，一般沒有簽訂正式合同，只是口頭協(xié)議，主要原因是農(nóng)戶為圖方便，認為土地是自己的，在當?shù)卮蠹叶紩缘茫瑳]有人強占強要，簽不簽合同不會有問題。但是，遇特殊情況，如外出多年沒回家，時間久了，等回來要收回時，極少數(shù)就不退回給承包方，于是產(chǎn)生糾紛;二是土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。有的農(nóng)民簽訂了正式土地流轉(zhuǎn)合同，但不按統(tǒng)一的范本辦，比較隨意，對流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)時間設(shè)置不合理，低價長期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)年限超過土地剩余承包經(jīng)營年限等問題仍然存在，易發(fā)生流轉(zhuǎn)合同違約糾紛。

（2）政府服務(wù)能力薄弱，土地流轉(zhuǎn)信息溝通不暢。農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)肩負著土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和具體業(yè)務(wù)管理與指導的重任，但指導服務(wù)能力非常有限，土地流轉(zhuǎn)的信息也不暢。主要原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，撤銷了農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)，取消了農(nóng)經(jīng)干部崗位，出現(xiàn)無機構(gòu)、無人員、無經(jīng)費情況。信息不通，供需雙方信息溝通不順暢嚴重制約了土地正常流轉(zhuǎn)。

（3）流轉(zhuǎn)土地非糧化、非農(nóng)化明顯。從全縣土地流轉(zhuǎn)用途來看，絕大部分用于發(fā)展水果、經(jīng)濟作物和特色作物;種植糧食，受產(chǎn)量和價格的限制，雖國家有銷售補助政策，還是利潤不多，老板在利益的趨動，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后非糧化情況。從調(diào)查灌陽縣200多家大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)的情況看，只有20%左右從事糧食種植。

（4）掠奪性利用土地，導致土壤污染。一些老板為追求眼前利益，搶時間、趕季節(jié)、重外觀，過量施肥、盲目施肥、濫施肥，大部分化肥流失進而造成環(huán)境污染，藥濫用比較普遍，部分老板過度依賴農(nóng)藥化肥導致土壤污染。

（5）金融支持滯后，投入資金不足。全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，但是還未全面實施，金融部門對土地經(jīng)營權(quán)預期收益放貸顧慮重重，按照特權(quán)法的規(guī)定，可以作為貸款抵押，但金融部門以各種理由不與貸款。

3、土地流轉(zhuǎn)政策建議

（1）大力宣傳土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策。目前，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)和制度比較完善，中央和地方相繼頒布和出臺了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《桂林市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理實施細則》。這為土地流轉(zhuǎn)方式方法、維護雙方當事的權(quán)益及糾紛解決提供了保障。但是，隨著時間和環(huán)境的變，應(yīng)當及時調(diào)整、細化和明了，適用性和可操作性更強，同時要通過各種渠道和平臺進行大力宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。

（2）建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，定編、定崗、定人，落實工作經(jīng)費，加強對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理工作，營造良好的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策環(huán)境，依法支持、引導、規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。并對面積大的土地流轉(zhuǎn)進行登記備案。

（3）建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加快培育市場化流轉(zhuǎn)機制。要盡快建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，設(shè)立土地交易平臺。成立縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，強化農(nóng)村土地臺帳和檔案管理工作，建立全縣土地流轉(zhuǎn)市場，收集發(fā)布供求信息，組織協(xié)調(diào)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的大宗土地流轉(zhuǎn)工作。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負責本區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)政策落實、供求信息收集上報，以及合同簽訂、鑒證、登記變更備案，組織開展土地流轉(zhuǎn)交易等工作。

（4）搞好土地確權(quán)工作，充分運用土地確權(quán)成果。目前農(nóng)村土地確權(quán)工作已進入驗收階段，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要搞好收尾工作，通過土地桷權(quán)信息平臺系統(tǒng)，充分運用好大數(shù)據(jù)，及時有效地為土地流轉(zhuǎn)工服務(wù)。

（5）積極引導流轉(zhuǎn)土地非糧化，加強耕地保護。在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)兼顧糧食安全，解決好耕地非糧化問題，要大力發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)項目上給予傾斜，鼓勵和引導經(jīng)營大戶、合作社種糧，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。不得以土地流轉(zhuǎn)名義將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。

（作者單位：1.541600廣西灌陽縣新街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站;2.541600廣西灌陽縣文市鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站;3.541600廣西灌陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）