基于“放管服”背景下的高校內部治理體系變革分析

羅建國 王婷 趙韻秋

[摘 要] 基于“放管服”背景，將對發(fā)達國家高校內部治理體系變革的分析與國內的研究現狀相結合，對高校內部治理體系變革問題進行深入探究。從理論原則、體制機制、影響因素等方面著手，采用數據包絡分析方法，以高校投入產出為基礎建立和形成指標評價體系模型，同時采用定性與定量評價相結合的方法，對某校的投入產出數據進行帶入計算和統計回歸分析，得出各個院系治理效率的排名。以計算結果為支撐，為不同高校進行內部治理體系變革提供參考和借鑒，以期為相關領域的研究提供一些新的研究啟示與幫助。

[關鍵詞] 高校內部治理;指標體系;效率評價

隨著我國高校院系規(guī)模和學科建設水平的不斷提高，高校內部治理體系的問題也不斷凸顯，因此，高校內部治理模式的變革顯得越來越重要。基于“放管服”不斷深化的背景，探討全面改革高校內部治理體系模式，提高高校整體治理效率，為人才培養(yǎng)打下堅實的基礎，以期達到高校發(fā)展規(guī)劃的總體目標。發(fā)達國家高校治理體系比較完善，比如美國高校各個職能部門各司其職，相互制衡，其內部治理體系的核心理念按照“教授治校”“外行治校”和“共同治理”進行演變，治理體系結構通常由學術和行政兩部分構成。日本大學的基本特點是嚴格按照法律法規(guī)進行內部治理，其內部治理體系的各個部門之間分工明確，并且權力相互制衡，民主管理，與時俱進，并能確保適宜當下。

通過國內外研究現狀的對比可以發(fā)現，發(fā)達國家高等院校迅速崛起的主要原因是建立了一個相對科學、合理和高效的內部治理體系。我國高校內部治理體系主要存在以下問題：①內部管理體系不完善，行政權過度干預學術，院系權責界限不明;②缺乏民主參與和監(jiān)督機制，學生代表和教職工沒有合理的途徑參與管理;③缺乏社會參與制度和相應的體系，社會對高校的監(jiān)督、評估及反饋機制未能建立。本文針對以上問題，基于“放管服”的背景，引入定性與定量相結合的方法，采用DEA建模公式，對高校內部治理體系進行全面和客觀的分析評價。

一、“放管服”給高校帶來的機遇與挑戰(zhàn)

2017年3月31日，教育部等五部門聯合發(fā)布了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱意見），其中的簡政、放權和服務等關鍵理念與政府職能的轉變有關。“放管服”新政策不僅為高校減輕了負擔，也有助于高校更好地發(fā)揮其職能。但政府的放權也給高校內部治理帶來了更大挑戰(zhàn)，如專業(yè)設置、人才培養(yǎng)、薪酬分配及經費籌措等是改革必須考慮的問題。“放管服”為高校內部治理提供了政策支持和新的發(fā)展空間，將在招生、教學、科研和社會服務等方面產生積極影響。和以往改革相比，這是政府對大學辦學自主權的徹底下放。

“放管服”新政有助于高校內部管理重心降低，不僅可以充分發(fā)揮教授在學科發(fā)展、人才培養(yǎng)以及科研方面的主導作用，還可以賦予教授們更多的管理和決策權，加強院系師資隊伍建設，增強管理力度，使高校各項活動規(guī)范有序進行。“放管服”新政有助于高校發(fā)展從擴張型走向質量型。在高校治理上，高校可以擁有更多的話語權和自主權，可以根據社會需求設置專業(yè)、引進教師、制定人才培養(yǎng)方案，進而形成特色專業(yè);高校可以根據自身發(fā)展規(guī)律，形成良好的機制和決策，進而打造出具有特色和活力的高校，增強高校競爭力。“放管服”新政下高校治理體系改革是一項綜合性工作，需要高校各個職能部門互相合作、密切配合，既要明確改革短期目標，也要做好長期改革的準備，從而使改革取得預期成果。

二、高校內部治理體系變革思路

（一）治理體系變革指導思想、原則分析

高校內部治理體系變革需要在指導思想層面進行深度變革，否則就會因為缺乏指導思想而使改革失去其本質意義。高校內部治理體系變革的過程中，必須樹立正確的治理理念，使高校內部各個職能部門安定有序地工作，從而推動高校發(fā)展。為了使行政權力與學術權力分離，實現各個職能部門的有效協調合作，高校內部治理體系建立要遵循以下原則：①系統性與全面性原則。評價指標的選擇必須能夠全面、系統地反映高校內部治理體系的效率，否則所得出的結論就難以具有全面性和指導性。②科學性與合理性原則。評價指標以及評價方法的選擇必須具有科學性和合理性，否則就失去了研究的本質意義。評價指標的選擇必須符合高校內部治理體系的客觀規(guī)律，必須能體現出高校內部的特點及其最核心和最關鍵的方面。③可比性原則。評價指標的選擇只有在一定時期內保持穩(wěn)定，才能確保所選取的指標體系數據的統一性和可比性，從而確保不同高校內部治理效率的可比性。④可操作性原則。在選取評價指標時，要充分考慮評價指標數據的可獲取性和可操作性。⑤定性與定量相結合原則。定性和定量相結合的方法，可以直觀有效地提出針對性措施。

（二）治理體系變革體制與機制分析

體制和機制是改革的重點，制度建設和機制創(chuàng)新是關鍵，是建立高校內部治理體系的重要保障。高校內部的制度規(guī)范是由大學章程、行政辦公制度、人事制度等構成的，這些內部治理制度涵蓋了學校管理的諸多方面，同時也包括各個職能部門所涉及的主體對象。為了保證制度實施的有效性，應將黨委書記、校長、行政主管等囊括在內，使各個職能部門的主體對象能夠清楚地認識到自身所涉及的利益。只有各個職能部門的相關主體對象參與到制度的實施過程中，才可以保證高校相關制度的有效實施。此外，建立和形成相對獨立的監(jiān)督制度，負責對學術和行政制度的監(jiān)督和制約，也是制度有效運行的保證。

1.制度建設是關鍵，合理運用制度明確黨委領導下的各個職能部門之間的關系。一是加強頂層設計，進一步明確黨委在相關制度中的集中統一領導，確保黨委在大學內部治理體系中把握大局、協調各職能部門之間的關系，進而發(fā)揮各個職能部門的作用。二是理順各個職能部門之間的關系，完善黨委領導下的各個職能部門的權責界限，增強操作性與約束性。三是要進一步完善縱向治理制度，理順學校部門的權利關系和治理規(guī)則，確保各個職能部門合法行使權力。

2.進行機制創(chuàng)新，用制度推動形成黨委領導下的多元共治格局。一是建立責任機制，主要是責任考核機制和責任追究機制。二是建立協調機制，主要是對各職能部門間的利益關系、目標責任、信息共享機制進行協調，并建立政治、行政、學術、民主參與權利的協調機制，同時也要建立學校、學部、院系三個層級之間的治理協調機制。三是構建整合機制，主要包括整合機制、治理整合機制水平以及整合機制效果。

（三）治理體系效果評價分析

評價方法分為定性評價方法和定量評價方法。本文的創(chuàng)新之處在于，不僅綜合采用了定性與定量的評價方法，而且在“放管服”前提條件下，以治理體系的運行效率作為評價的核心。和以往學者的研究相比，此研究把高校整個治理體系作為研究對象，得出的結論往往綜合性比較高，可以直觀明了地看出高校整個內部體系的治理情況，從而促進校、院、系三者之間內部治理體系的全面實施與總體目標的實現。本研究評價指標分為一級指標、二級指標和三級指標，一級指標是學科建設、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)、科研工作等內容;二級指標是比較細化的任務和目標，完善學校事業(yè)分項規(guī)劃，主要包括學科建設、專業(yè)建設、師資建設、人才培養(yǎng)、實驗室建設、基地建設、科技創(chuàng)新、校園建設、后勤保障、國際交流、黨建和產業(yè)發(fā)展相關規(guī)劃等內容;三是各院系的子規(guī)劃，各個院系圍繞學校總體規(guī)劃和總體目標所制定的學科建設、專業(yè)建設、科學研究、師資隊伍和人才培養(yǎng)等諸多方面的具體規(guī)劃。三級指標的具體細化與高校內部治理體系的效率息息相關。

1.定性評價。高校發(fā)展規(guī)劃的制定，通常是由院系及其各職能部門共同協作，聘請優(yōu)秀的校外專家，根據專家對本校的實地考察制定具體的發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃實施一段時間就可進行打分做出定性評價，從中發(fā)現問題并提出改正措施。為了保證評估的準確性，應該將已經完成的評估、正在進行的評估以及未進行的評估等進行分類統計，以便更好地檢查發(fā)展規(guī)劃實現的具體情況，從而進行更加高效的判斷與評價。

2.定量評價。本研究主要用數據包絡分析方法和層次分析法進行分析評價。數據包絡分析方法（Data Enve lopment Analysis，DEA）是運籌學、管理科學與數理經濟學交叉研究的一個新領域，它是根據多項投入和多項產出的決策單元間的相對有效性進行的一種數量分析方法[8]。由于我國高校規(guī)模不同，高校對評價對象的投入存在一定的差異性，從而影響高校指標體系的產出值，因此本文采用DEA模型中的常用模型C2GS2，綜合得出評價對象的相對治理效率，可以公平合理地對高校內部治理體系效率進行評價。建模的原理及步驟是：第一，該模型主要依賴于多項投入和多項產出的決策單元間的比值;第二，可以直觀明了地比較各大高校內部運行效率的有效性;第三，對第i所大學內部治理體系進行有效性評價（i≥1）。按照上述原理，內部治理體系運行效率的評價公式如下：

三、高校內部治理體系變革保障機制

（一）外部保障因素分析

1.政府的法律法規(guī)保障。法律法規(guī)使得高校各個職能部門之間的活動能夠有法可依，有政策可循。高等院校的辦學情況各不相同，因此需要遵照法律法規(guī)的有關規(guī)定，制定和實施一系列與其辦學情況相適應的相關規(guī)定，確保高等院校內部治理體系的每項活動可以依規(guī)正常運行，保證高等院校的相對獨立性。根據《教育法》《高等教育法》的有關規(guī)定，學校有進行自我管理、教育教學、招生、管理學生、管理教師、管理設施、拒絕非法干涉等權力，這是國家法律賦予高校的辦學自主權。

2.政府的資金支持。首先，政府支持高校建設必須尊重大學和學科的發(fā)展規(guī)律，建立有序競爭的生態(tài)系統。其次，資金資助是建設一流高等院校的必要條件，地方政府要幫助大學擴大資金來源并拓展機構發(fā)展途徑，根據不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平增加對高等院校建設的資金和資源的支持力度。

（二）內部保障因素分析

1.決策體制。科學的決策體系不僅決定了高校內部治理體系的運行效率，還是高校組織機構框架的重要組成部分。為了防止行政權力和學術權力嚴重失衡現象的出現，行政方面應該實行差額選舉和黨委任命相結合的方式，這樣既保證了下屬意見表達，也賦予了治理層行政權力;學術方面應該實行教授委員會共同商議決策，決策過程應廣泛采納校外知名專家和教授委員會的意見，正確行使職權和決策程序，有效保證高校治理的民主性和科學性。

2.執(zhí)行體制。校長作為高校治理的重大執(zhí)行者，不僅要確保行政方面和學術方面的平衡性與一致性，還要保障高校治理體系正常運營。高校是由若干個復雜的執(zhí)行機制構成的系統，若要保證各個機制有序運行，就要明確各個職能機構的職責權限，使其相互協調，有效實現學術層面和行政層面的相互支撐。隨著管理體制改革的深化和高校風格的轉變，使得各個職能部門和下屬學院以及系部的關系更加合理化，強化了高校與其平行組織的交流，為其高效有序發(fā)展引領了新的方向。

3.監(jiān)督體制。民主參與和民主監(jiān)督不僅是高校治理工作的有效保障，也是對行政權力和學術權力的監(jiān)督，防止一方權力過大，導致二者之間的權力失衡。治理體系的實際運行過程中，常常存在體制信息的缺失和監(jiān)督對象不統一等問題，這些現象表明了無監(jiān)督和無效監(jiān)督的普遍存在。因此，如何實現監(jiān)督的有效性，將真正的權力關進系統是高校監(jiān)督體系建設的關鍵。

4.激勵約束機制。為了保證治理體系順利實現改革的目標，高校應該充分利用激勵機制來調動各個職能部門的積極性，達到國際一流大學的治理水準，提高高等教育的現代化水平。激勵約束機制是對決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制的有效推動，它們相輔相成，共同協調。

四、結束語

對高校內部治理體系模式改革能夠滿足社會對多元化人才的需求，不斷完善內部體系的組織結構，不斷提升教學質量。本文著眼于DEA，將某校的投入產出數據帶入建模公式，準確計算出其治理效率的高低，主要結論如下：①利用DEA對高校院系內部治理投入產出效率進行分析是一種高效、便捷、可行的分析方法，所得出的結論真實可靠，具有一定的推廣應用價值。不同的高校應根據自己的實際情況，首先選擇各自的一級指標、二級指標和三級指標;其次要結合不同高校各級指標的權重系數;最后利用DEA方法可對其治理效率進行有效的評價。②本文利用所建立的評價體系，對某校10個院系的投入產出數據進行實證分析，從所得數據可以看出，該高校治理效率為0.837，以S為標桿，縱觀這10個院系的DEA有效性，可以針對性的調整投入規(guī)模，從而提高該校的治理效率。總體而言，本論文研究成果基本達到預期研究目標，并得出一些具有理論與實踐意義的結論。但由于研究問題涉及對象的復雜性，研究過程中存在許多不足和缺憾，有待未來的研究對其進行完善與深化。

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