鄉村振興戰略背景下河南基層治理轉型研究

焦石文 段鵬超

【摘要】在國家治理體系中，基層治理相對滯后，在黨中央提出并實施鄉村振興戰略后，這一問題日益凸顯。河南作為一個農業大省和人口大省，基層治理任務更為艱巨。河南省廣大鄉村的基本情況是地域面積大、農業人口多、區域發展不平衡。鄉村治理面臨的主要問題是發展內生動力相對不足、城鄉融合中的不均衡不平衡依然存在、公共服務及社會保障還不夠完善等。構建鄉村治理新體系，要加強基層黨組織建設，發揮黨建引領作用;加強法治建設，把法治思維貫徹到鄉村治理中;整合多種社會資源，實現多元主體共同參與的治理格局;加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化改革進程，打造共建共治共享治理體系。

【關鍵詞】鄉村振興;河南省;基層治理;治理體系

黨的十八屆三中全會以來，社會治理成為學界研究的熱點問題。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會治理在國家發展中的戰略地位更加凸顯。黨中央出臺《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，更是將實現國家治理體系和治理能力現代化提到前所未有的高度。在國家治理體系中，基層治理相對滯后，在鄉村振興戰略提出并實施后，這一問題更加凸顯。按照中央補短板、強弱項的要求，加強基層治理建設將成為今后很長一段時期的重點任務。河南作為一個農業大省和人口大省，基層治理任務更為艱巨，實現基層治理現代化需要付出更多努力。

一、河南省鄉村發展的基礎與現狀

（一）農業生產能力與農產品加工能力優勢明顯，但經營方式與整體質量相對較弱

中原地區地勢平坦，灌溉方便，在傳統農業社會時期始終占據核心地位。隨著現代農業科技的發展，河南作為國家糧食主產區，連續多年產量位居全國前列，以全國1/16的土地生產了1/10的糧食。此外，油量、肉類、水果、蛋奶等產量也遙遙領先。農產品深加工方面，河南省有馳名全國乃至世界的火腿腸、水餃、湯圓、方便面等大型企業，糧食與肉類加工能力在全國排在首位。但另一方面，河南農業生產和農產品加工的不足和短板也很明顯。如農業經營方式仍顯落后，小而散的經營方式始終未根本扭轉，組織化程度相對較低等。農產品深加工精加工方面，雖然已經進入全國第一序列，與中西部地區相比優勢明顯，但產業鏈不完善、精深加工能力不足等情況依然是很大的制約因素。

（二）農村改革穩步推進，土地流轉試點范圍不斷擴大，但改革尚未取得大的突破

作為農業大省，河南農村改革推進速度和力度也比較大。2019年，河南省被中央農辦、農業農村部批準為全國12個農村集體產權制度改革整省試點之一，要求到2020年10月底完成試點任務。得益于省內前幾批試點單位如濟源市、長垣市、欒川縣等的探索經驗，目前河南各地農村土地、宅基地及集體用地確權頒證穩步推進，金融改革推行也比較順利。此外，一些創新性舉措也收到了不錯反響，如蘭考、盧氏等地試行的普惠金融與金融扶貧模式在全國產生一定影響。但是，由于農村區域面積大、農業人口多，河南農村改革雖取得一定成績，但還遠未達到預期。與發達省份及其他農業大省相比，河南省在農村改革的一些關鍵環節還未取得突破，改革的力度和深度還需加強。

（三）農民收入增速較快，城鄉差距不斷縮小，但持續增收動力有待提升

近年來，隨著經濟社會的快速發展，城鄉融合程度越來越深，城鄉收入差距在不斷縮小。此外，中央對農村的政策傾斜與扶植力度越來越大，各項惠農政策也在加快落實，農民增收渠道不斷拓寬。全國各地農村的社會保障制度、養老保險與基本醫療保險制度逐步健全，大大提升了農村居民的幸福感和獲得感。尤其是隨著脫貧攻堅進入收官階段，貧困地區與貧困人群收入同比增速更大。但是，由于戶均土地遠低于全國平均水平，河南省農村家庭收入中農業收入占比不到30%。因此，農村居民收入受外部經濟影響較大，近幾年增收的壓力非常突出，甚至出現過低于GDP增速的情況，持續增收動力不足問題日益凸顯。鄉村振興是全面的振興，提升河南省農村的可持續發展能力將是基層治理的重點。

二、當前河南鄉村治理面臨的主要問題

（一）發展內生動力相對不足

鄉村的根本性發展，僅靠外部動力是不夠的。在國家層面，近年來的支持政策均得到落實，為鄉村實現跨越發展奠定了堅實基礎。但從經濟發展規律來說，發展的內生動力所起的作用更為根本。近些年鄉村發展的實踐表明，盡管政府的投入力度在加大，但其內生動力卻相對不足，這種情況在貧困地區更為突出。習近平總書記指出：“沒有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意‘飛，也不能從根本上解決問題。”目前鄉村發展內生動力不足主要表現在資本、產業和人才三個方面。資本方面，受政策影響，城市資本向鄉村轉移涉及的程序較為復雜，而自有資本回流到鄉村的占比較小。產業方面，進步雖然比較明顯，但整體質量仍有待提高，主要還是以中低端加工為主，結構性矛盾比較突出。人才方面，有生力量流出多而流入少，這是當前鄉村發展的最大短板。

（二）城鄉融合中的不均衡不平衡依然存在

在改革開放第一階段，城市發展需要大量的資源和勞動力，居民和鄉村力量向城市的大規模轉移成為必然。在這一過程中，城鄉交融的不均衡不平衡越來越明顯。近年來，政策的轉變使這一狀況不斷緩解，但整體趨勢仍未根本改變。這其中，鄉村“空心化”是最突出的表現。對鄉村“空心化”現象，學界有一定爭議。有學者認為情況相當嚴重，甚至可能威脅到政策的有效實施;還有學者指出這僅是城鎮化進程中的正常現象，隨著政策的實施會逐步緩解，沒有必要太過夸張。就河南情況來看，在不同地區及同一地區的不同地方，鄉村“空心化”現象的情況也不一樣，距離城鎮越遠的地區越嚴重。城鄉流動的不均衡不平衡是一個大問題，關乎鄉村振興戰略的目標能否如期實現，必須對此進行理性思考和有效應對。

（三）公共服務及社會保障還不夠完善

在近年來的鄉村治理實踐中，各級政府對基礎設施的投入和扶持力度是空前的，河南也連續多年加大對鄉村道路、農田水利設施和村容村貌等的建設投入。再加上各單位的對口幫扶，為鄉村基礎設施實現根本改變打下了良好基礎。但城鄉差距不是短時間形成的，鄉村的發展落后表現在多個方面，短期內很難實現全面改觀。在文化教育方面，國家普及九年義務教育多年后，許多鄉村中小學校規模越來越小甚至消失，這主要是由于年輕人的大量外流造成的。醫療衛生方面，在政府持續加大投入背景下，這方面的變化是最大的，但基層醫療人才的短缺還是目前面臨的現實問題。社會保障方面，最突出的就是養老問題，這一問題在城市尚未解決，在鄉村則更為明顯。

三、構建鄉村治理新體系的思路與對策

（一）加強基層黨組織建設，發揮黨建引領作用

鄉村振興的基礎是有效治理，而鄉村治理涉及經濟、政治、文化、社會、生態等諸多領域。治理的基礎是構建合理有效的治理組織結構，因此鄉村治理轉型首先要加強基層黨組織建設，以黨建引領鄉村治理工作，落實中央“黨管農村工作”的方針。通過構建合理高效的組織架構，讓黨的主張轉化為鄉村群眾的自覺行動，從而明確各類治理主體責任，不斷提升鄉村治理的整體性和協調性。

（二）加強法治建設，把法治思維貫徹到鄉村治理中

以法治建設為基礎，推動法治、自治與德治的結合。法治建設是以法治思維培養為依托，提升鄉村治理能力水平，將權利和權力的思想通過多種途徑滲透到鄉村治理的具體運行中。通過制度構建、制度運行來依法保障權利，依法行使權力，依法監督和制約公權力，把法治思想和法治思維作為辦事情想問題的重要方法，從源頭上構建和諧的鄉村秩序。以貫徹落實《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》為契機，規范村級組織工作事務，實行村級組織工作事務清單制，為村級組織減負，推進鄉村治理現代化。

（三）整合多種社會資源，實現多元主體共同參與的治理格局

農村工作涉及到各方治理主體，不同治理主體之間存在不同的利益訴求，不同的利益之間需要協調。因此整合各方資源，構建多元主體共同參與的治理格局就極為關鍵。其一，可以調動廣大農民的積極性，讓農民成為鄉村治理的參與者。只有讓農民成為鄉村振興及其治理的受益者、建設者和治理者，才能增強他們的獲得感、幸福感和安全感，鄉村振興及其治理現代化才能長期可持續、行穩致遠。其二，要處理好市場資源配置作用和政府引導作用的關系，保障市場主體表達合理訴求的權利，充分協調利益之間可能存在的沖突。其三，有效發揮現代信息技術在鄉村治理中的作用。信息技術所帶來的溝通高效、信息公開也有利于鄉村治理中的信息傳遞、交流及監督等作用的實現。

（四）加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化改革進程，打造共建共治共享治理體系

鄉村治理轉型是從宏觀上實現國家發展目標，打造共建共治共享治理體系的鄉村模式。鄉村治理轉型是新時代中國特色社會主義發展過程中的必然現象，黨的領導和堅強有力的組織保障是治理的組織基礎，法治建設可構建起穩定的制度保障和高效的治理方式，各方參與的多元治理格局可以保障治理中的問題得到更好的解決，鄉村自治的基礎和傳統的德治方式可促進制度實施與民俗間的有機融合。這些就是鄉村治理共建共治共享格局所涵蓋的不同方面。

參考文獻：

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[3]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

【本文系河南省科技智庫調研課題“鄉村振興戰略背景下河南鄉村治理轉型研究”（HNKJZK-2019-52B）、新鄉市軟科學研究計劃項目“鄉村振興戰略背景下基層治理轉型研究”的階段性成果】

（作者單位：新鄉醫學院）