生態環境治理亟需打出聯合執法重拳

王喜軍

生態環境治理聯合執法是一種多部門協同的環境行政治理機制，能夠解決傳統生態環境治理行政執法碎片化、片面化缺陷，全面提升環境治理效率。我國生態環境行政治理一直處于低水平層次，環境治理方式簡單粗暴，行政執法人員素質不高，難以實現聯動執法。長期的生態治理實踐證明，以單一部門為主體的執法模式難以根治生態污染，聯合執法已經成為生態環境治理的必由之路。

聯合執法是生態環境治理的客觀需求

從環境執法的客體角度來看，生態環境存在難以有效分割的基本特征，必須對其實施聯合執法。在傳統生態環境執法模式當中，生態污染問題會被人為地分割成為不同的區域，分割的標準往往是生態資源的內部特征或區域分布。例如，我國現行的《環境保護法》將生態污染問題劃分為大氣污染、水體污染、金屬污染等幾個不同類別，同時明確了不同污染問題的具體治理部門。此外，生態環境治理職能劃分也遵循屬地原則，跨區域執法難以有效實現。由此可見，傳統環境執法模式存在片面化、碎片化特征，難以根治生態污染。聯合執法打造了一個超越地理區域劃分、生態污染形態的生態治理模式，更符合生態污染治理的客觀規律。

從環境執法的內容角度來看，環境執法所涉及的內容繁雜，必須建立在聯合執法的基礎上才能打造規范化的生態執法模式。在我國現行生態環境執法體系，按照執法機構的具體職能可以將生態環境執法的具體內容分為環境污染舉報與信訪信息受理、污染現場調查取證、污染治理、行政處罰等多項內容，而生態污染環境執法單單依賴于環保部門根本難以有效實現。

從環境執法的治理程序來看，不同執法內容之間存在著普遍的銜接性。聯合執法模式要求各職能部門必須重塑執法流程，并明確各自的執法權責，避免責任推諉與執法博弈，全面提升生態環境執法有效性。

從環境執法的主體角度來看，環保部門在行政執法中的地位有待提高，治理效率還不理想，必須引導其他主體參與到生態環境執法進程中。行政執法是我國環境執法的主要方式，但我國現行環境行政管理機關在執法權限、執法資源配置與執法地位等方面都存在著一定的不足，且缺乏充足的司法支撐，這就導致環境行政執法過程在社會資源調配、關系協調等多方面的效率難以得到進一步提升，同時差異化執法、人情式執法等不規范現象也較為突出。聯合執法能夠集合多方面力量協調生態環境執法所涉及到的法定權利與義務以及各種錯綜復雜的社會關系，從而鞏固生態環境行政執法主體的地位。

完善生態環境治理聯合執法的配套法律法規

明確生態環境治理聯合執法的合法性。實際上，我國現行法律體系只在一些與生態環境相關的單行性法律法規和地方行政規章中認可生態環保聯合執法的合理性，但這些法律法規的法律層級相對較低，難以有效促進聯合執法的普遍性推廣，同時也將聯合執法置于“部分合法”的尷尬境遇。為此，必須對《環境保護法》等高層級的環境保護專項法律法規進行修訂，對聯合執法作出詳細規定，從宏觀層面促進聯合執法在生態環境治理中的有效落實。一方面，可以通過立法修訂、補充具體實施細則等方法對《環境保護法》的第10條進行修訂，確保與生態環境治理相關的行政主體依法享有聯合執法權，同時還要對第20條進行修訂，明確聯合執法的具體疆界，避免聯合執法成為治理職能推諉的避風港。另一方面，則要以國家立法計劃與人大修訂為契機，在生態環境治理相關的單行法中增加與聯合執法相關的內容，從而使聯合執法能夠適用于不同環保領域。

正確處理司法機關在生態環境治理聯合執法中的具體地位。根據我國《憲法》《國務院組織法》等法律法規的具體規定，在我國行政執法權力歸屬于行政機關主體，除此以外的其他一切機關不能依法享有執法權，只有依法享有行政管理權力的單位與機構才能在法律規定的范圍之內實施行政執法行為。由此可見，司法機關并不在行政執法范圍之列，沒有參與生態環境聯合執法的權利，否則必然導致司法公正性原則遭到破壞。然而，缺乏了司法的有效支撐，環境行政執法在公信力、專業性等方面都有所欠缺，執法軟弱性問題將再次凸顯出來。因此，應實現生態環境執法與司法之間的有效銜接，在具體法律法規中明確法院、檢察院不具備環境行政執法主體權力，嚴禁司法機關介入行政單位環境執法監督等行為;同時，將司法機關與行政執法機關之間在信息共享、證據搜集等方面的合作行為排除在聯合執法之外，避免對聯合執法造成誤導。

建立健全生態環境治理聯合執法機制，打造“大環保”的聯合治理格局

建立政府為主導、環保部門為主體、多部門協同參與的多層次聯合執法機制。生態環境治理聯合執法涉及到的主體眾多，社會關系錯綜復雜，必須打造鐵板一塊的聯合執法機制，走規范化、標準化聯合執法之路。要堅持統一領導的基本原則，避免環境行政資源的浪費，確保生態環境治理的統一性與權威性。建立貫穿多個行政層級的聯合執法機制，滿足跨區域聯合執法需求，如建立中央政府不同部門、中央政府與地方政府、地方政府之間、地方政府不同職能部門之間的聯合執法模式，當環境污染超越了本層級的執法權限之后則應在上一層級政府的領導下實施聯合執法。在這種多層次的執法模式下制定權責清單，確保執法規范程度與效率，聯合執法的效益將得以全面釋放。

建立一個務實合作的聯合執法平臺，提升聯合執法效能。以信息化技術為手段，建設以生態環境治理為主題、滿足各執法主體執法需求的信息化資源共享平臺，允許各執法主體通過電子政務方式展開執法工作，實現真正的聯動執法。引導各主體將具體執法過程同步到平臺，在提升執法結果可靠性的同時確保執法程序合理合法，提升聯合執法服務滿意度。

建立生態污染事件聯合調查與治理工作組，將生態污染負面效應控制在最低范圍之內。對于已經發生的污染事件應全面追蹤污染源，找到具體責任人，并要求其立即實施生態補償、直接參與到生態治理中。工作組還應重點關注區域內可能產生嚴重環境污染問題的企業與單位，做好環境污染治理防控工作。

做好聯合執法考核與監督工作，提升生態環境治理執行力

優化生態環境聯合執法考核機制設計，規范聯合執法實施路徑。以績效考核重構為契機，激發各行政職能部門在聯合執法中的主動性，推動聯合執法在生態環境治理中的持續開展。一方面，要制定生態環境執法目標責任考核體系，將各地區、各部門在聯合執法中所承擔的具體職能及其發揮情況納入地區與部門年度績效考核中，同時提升其在整體考核體系中的權重，確保各部門能夠按時提供保質保量的行政執法服務。另一方面，要實現績效考核與激勵機制的有效對接，激發行政機關參與聯合執法的熱情。

嚴格落實生態環境聯合執法監督，確保聯合執法得以有效落實。要對生態環境治理聯合執法實施全方位的監督，維護生態環境的和諧穩定。各級地方政府要主動承擔起生態環境治理行政監督的重要職能，建立多元化聯合執法監督機制，通過抽查、暗訪等多種渠道深入聯合執法一線，實現對生態環境治理行政聯合執法的系統監管。應加大社會宣傳力度，提升社會公眾認知水平，號召廣大人民群眾積極參與生態環境治理聯合執法監管。

【注：本文系2019年度山西省哲學社會科學規劃課題“山西省生態保護紅線制度法治化路徑研究”（項目編號：2019B279）階段性成果 】

【參考文獻】

①保海旭、包國憲：《我國政府環境治理價值選擇研究》，《上海行政學院學報》，2019年第3期。

責編/張忠華? ? 美編/楊玲玲