突發公共衛生事件的立法問題研究

包玉秋

[摘? 要]從1989年到2012年，我國制定了10部應對突發公共衛生事件的法律、法規和規章，在突發公共衛生事件的預警與應急管理中，發揮了重要的作用。但是，新冠肺炎疫情作為突發公共衛生事件，暴露出《突發事件應對法》與《傳染病防治法》等立法問題。從立法價值取向角度，分析存在問題的原因，進而提出解決立法問題的對策。此外，全國人大常委會應當適時修訂《突發事件應對法》，從立法目的、立法原則、疫情發布機制以及應急機制等方面，為應對突發公共衛生事件提供行之有效的法律指引。

[關鍵詞]突發公共衛生事件;立法問題;法律修訂

[中圖分類號]D902? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）08-0025-06

從1989年到2012年，我國制定的關于突發公共衛生事件及相關應急機制的法律、法規和規章共10部，按照制定時間順序，分別是：1989年的《傳染病防治法》（2004年和2013年兩次修訂）、1991年的《傳染病防治法實施辦法》、2003年的《突發公共衛生事件應急條例》、2003年的《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》（2006年修訂）和《衛生部關于法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案（試行）》（2006年修訂后取消“試行”）、2005年的《國家突發公共事件總體應急預案》、2006年的《國家突發公共衛生事件應急預案》和《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》、2007年的《突發事件應對法》、2012年的《突發事件公共衛生風險評估管理辦法》。在這10部法律、法規和規章之中，以2003年“非典”疫情劃界，2003年“非典”疫情之前的有2部，2003年“非典”疫情之中的有3部，2003年“非典”疫情之后的有5部。由此，我國初步形成了以《憲法》為核心，以《傳染病防治法》和《突發事件應對法》為“兩翼”，以相關行政法規和規章為配套的突發公共衛生事件預警與應急管理的法律體系。

通過立法，確立了一系列應對突發公共衛生事件的法律機制：一是預警機制。《傳染病防治法》第十九條的“國家建立傳染病預警制度”;《突發事件應對法》專章設置預警機制，第四十二條的“國家建立健全突發事件預警制度”。二是信息公布制度。《傳染病防治法》第三十八條的“國家建立傳染病疫情信息公布制度”;《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條的“國家建立突發事件的信息發布制度”。三是監測機制、應急管理法律機制和風險評估機制。《傳染病防治法》第十七條的“國家建立傳染病監測制度”;《突發事件應對法》第五條的“國家建立重大突發事件風險評估體系”。四是保障機制和法律責任。《傳染病防治法》設置保障措施專章，第六十條明確地方政府的經費保障義務;《突發事件應對法》第六十三條針對“未按規定及時發布突發事件警報、采取預警期的措施，導致損害發生的”規定了相應的行政責任。但是，在立法目的、立法原則以及相關體制機制方面，仍然存在立法不一致之處。應分析其原因，提出解決問題的對策，發揮立法的引領作用，為應對突發公共衛生事件提供切實可行的法律指引。

一、突發公共衛生事件立法中存在的問題

（一）關于信息發布的主體

關于突發公共衛生事件信息發布的主體：一是《突發事件應對法》與《傳染病防治法》作為全國人大常委會制定的同位法，存在不協調問題;二是《突發事件應對法》與《突發公共衛生事件應急條例》之間，上位法與下位法之間存在不一致問題。

在突發公共衛生事件中，疫情信息發布的主體是政府還是其職能部門？如果是后者，是中央政府職能部門還是地方政府職能部門？《傳染病防治法》將突發公共衛生事件的信息發布權，賦予衛生行政部門。而《突發事件應對法》將突發公共衛生事件的信息發布權，賦予人民政府。《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《衛生部關于法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》都將疫情信息的發布權賦予政府的職能部門，也就是說，國家級和省級的衛生行政部門有權發布疫情信息。《傳染病防治法》第三十八條第三款規定，疫情信息發布的主體有兩類：一是國務院衛生行政部門;二是經過授權的省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門。《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條和《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》第三十二條，都作出了以上的規定，仍然將國務院衛生行政部門和經過授權的省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門。值得一提的是，2006年，國家通過衛生部門的規章，一次性將疫情信息發布權授予省、自治區、直轄市衛生行政部門。《衛生部關于法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案（試行）》制定于2003年，當時的名稱中有“試行”二字，2006年修訂時取消了“試行”。衛生部在修訂通知中強調：“按照《傳染病防治法》第三十八條第三款和《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條第二款的規定，從本方案公布之日起，衛生部授權各省、自治區、直轄市衛生行政部門在本行政區域內發生傳染病暴發、流行以及發生其他突發公共衛生事件時，及時、準確地發布轄區內的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息。”也就是說，到2006年，按照我國法律的規定，疫情信息發布主體就是國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門。

疫情信息發布主體在立法層面解決之后，將重點關注到預警機制中的預案問題。在國家層面，我國先后制定了《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》《突發事件公共衛生風險評估管理辦法》等，以及各個專項預案和部門應急預案，各省市也分別制定了省級預案和市級預案，包括自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等多方面、多層次的全國應急管理體系初步形成。

但是，2007年，關于疫情信息發布的主體，在立法上發生了重大變化。《突發事件應對法》將疫情信息的發布權賦予縣級以上人民政府。（《突發事件應對法》第四十三條規定：“縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報……”）從立法背景看，2003年“非典”疫情之后，直至2007年，經過四年的時間，《突發事件應對法》出臺并生效，該法將突發公共衛生事件作為突發事件之一，是我國第一部應對自然災害、事故災難、公共衛生事件等各類突發事件的綜合性法律。該法規定了突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等，標志著我國突發事件應對的法治化和制度化，有利于提高應對突發事件的能力，有利于及時有效控制、減輕和消除突發事件引起的危害，保護國家安全、社會安全、環境安全以及公民生命健康和財產安全。

（二）關于立法目的和立法原則

《突發事件應對法》的立法目的，是基于突發公共衛生事件，保護人民生命財產安全和公共安全。如《突發事件應對法》第一條規定：“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，制定本法。”《傳染病防治法》著眼于保障人體健康和公共衛生。如《傳染病防治法》第一條規定：“為了預防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障人體健康和公共衛生，制定本法。”可見，《突發事件應對法》的立法，缺少對公眾“健康權”的規定。

《突發事件應對法》的立法原則，強調“統一領導”，“綜合協調”政府各職能部門，以形成“應急管理”體制;《傳染病防治法》強調“依靠科學”和“依靠群眾”。可見，《突發事件應對法》的立法原則，在突發公共衛生事件中，缺少“依靠科學”和“依靠群眾”的規定，而事實上，本法第五十五條，已經體現出“依靠群眾”的原則，強調基層群眾性自治組織有義務組織群眾開展自救和互救。

（三）關于征用主體和征用對象

《突發事件應對法》在征用主體和征用對象方面，存在以下問題：一是征用主體。針對突發公共衛生事件，《突發事件應對法》第十二條將“有關人民政府及其部門”作為征用主體，但是，第五十二條的征用主體卻只有“政府”;《傳染病防治法》的征用主體，只有各級人民政府。二是征用對象。《突發事件應對法》第十二條規定的征用對象為“財產”，第五十二條則將征用對象擴大為“設備、設施、場地、交通工具和其他物資”，依然存在前后不一致的問題。

二、突發公共衛生事件立法中存在問題的原因

立法存在不一致之處的原因是多方面的，有立法理念、立法技術、立法體制等內部原因，也有經濟、政治、文化和社會發展等外部原因。從根本上說，立法的價值取向決定著立法的方向和內容。《突發事件應對法》與《傳染病防治法》存在不一致之處，從價值取向看，是公平價值取向與效率價值取向在立法上的表現。

價值是一個關系的概念，“是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”[1]406，“就是客體的存在、屬性和變化對于主體人的意義”[2]6。法的價值是法作為客體對于主體人的意義，法的公平、正義、秩序、效率等價值，具有多元性和多層次性的特征，反映了社會成員相互之間的一種特定關系。法的價值取向引領法律的形成，并貫穿于立法、執法、司法、守法和法律監督各個環節的始終。特定歷史時期的不同價值需求，反映在立法之中，要按照一定的價值標準賦予權利和設定義務，即規定可以做什么、必須做什么以及禁止做什么的三種行為模式，表示肯定和保護的行為以及否定和限制的行為，以建立和維護一定的社會關系和社會秩序，而法律的實施過程，既是法的價值取向的展開過程，也是法的價值取向的實現過程。

在立法領域，在賦予權利和設定義務時，要遵循法的公平價值取向，公平賦予權利和公平設定義務，促進權利義務的規定更加有效率;在執法領域，通過嚴格公正的執法，實現行政效率的提升;在司法領域，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平和正義，節約司法資源和司法成本，提高司法的公信力;在守法領域，通過宣傳和教育，實現公民對法律的信仰。

《傳染病防治法》以公平為價值取向。對于公共衛生事件的發布及處置，強調其專業性和科學性，突出為政府的科學決策提供專業性的方案。一是在相關的立法原則中，強調“分類管理、依靠科學”;二是在責任主體上，強調衛生行政部門作為主管部門的法律職責，衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，而政府的職責則是領導;三是在相關的法律制度設計中，建立傳染病疫情信息公布制度。依據《傳染病防治法》，針對2003年“非典”疫情中出現的信息渠道不暢通、信息統計不準確、反應不快和應急準備不足等問題，國務院在短時間內出臺《突發公共衛生事件應急條例》，以效率為價值取向，突出政府責任，將行之有效的應對突發公共衛生事件的措施上升到立法層面，建立“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的突發事件應急處理機制。在《突發公共衛生事件應急條例》的基礎上，全國人大常委會制定《突發事件應對法》，依然以效率為價值取向。應對突發事件時，強調動員力和執行力，應形成統一、協調而靈敏的應對體制，快速而高效地解決突發公共衛生事件。一是在責任主體方面，強調各級人民政府的法律職責，由政府來解決突發的公共衛生事件，可以充分調動各方力量和各種資源;二是在體制機制方面，如應急管理體制、風險評估機制、預警機制和社會動員機制等，強調“統一領導、綜合協調”。《突發事件應對法》第四條規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”第五條規定：“國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響。”第六條規定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。”

三、突發公共衛生事件立法問題的解決路徑

（一）解決規則

法律的本質特征之一是有效性，“法律效力是法律在屬時、屬地、屬人、屬事四維空間中所具有的作用力”[3]190，法律效力是有層次的，呈現出“金字塔”式法律體系，根據調整對象、制定程序和依據以及制定機關地位和立法權性質的不同，法律形成了不同的效力等級和效力關系。在一國法律規范中，有高位階規范與低位階規范之分，低位階規范依照高位階規范成立并由高位階規范引出其法律效力。根據法的效力理論，下位法不得與上位法的規定相抵觸，同位法之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。據此，《立法法》第八十七條、第八十八條、第八十九條和第九十一條，規定了憲法、法律、行政法規、地方性法規和規章之間的效力等級關系，以及同位法之間的效力關系。當法的效力出現不一致、不能確定如何適用時，《立法法》規定了三種法的效力的裁決程序：一是特別法優于一般法;二是新法優于舊法;三是訴諸全國人大常委會裁決。

“特別法優于一般法”“新法優于舊法”實施的基礎和條件：一是兩法須為同位法;二是兩法須由同一機關制定。“特別法優于一般法”，是指同一機關制定的各種規范性法律文件，優先適用特別規定而不是一般規定。這是因為，一般規定是對普遍的、通常的問題進行規定，而特別規定是對具體的、特定的問題進行規定，有明確的針對性，所以當它們處于同一效力等級時，應當優先適用特別法。“新法優于舊法”，是指同一機關制定的各種規范性法律文件，優先適用新的規定而不是舊的規定。這是因為，當同一機關就同一問題進行了新的規定，也就意味著對舊的規定進行了修改或補充，當然應當適用新法。《突發事件應對法》與《傳染病防治法》，都是全國人大常委會依照法律職權和程序制定的，是同位法。《突發事件應對法》的調整對象是突發事件，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等;《傳染病防治法》的調整對象屬于公共衛生事件，是突發事件之一。因而，《傳染病防治法》是特別法，《突發事件應對法》是一般法，針對突發公共衛生事件，根據“特別法優于一般法”原則，《傳染病防治法》應當優先適用。根據“新法優于舊法”原則，《突發事件應對法》生效于2007年，《傳染病防治法》生效于1989年，因而《突發事件應對法》應當優先適用。

這樣，“特別法優于一般法”與“新法優于舊法”在適用過程中發生矛盾，出現《立法法》第九十四條第一款規定的情形，即法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用，就需要法律的制定機關根據具體情況作出適用的裁決，必要時需要修訂法律。從立法的角度講，在理想的立法狀態中，特別法與一般法、新法與舊法的規定不應當有不一致之處。因為這種不一致，應當消除在立法過程中，即在制定特別法時，應當考慮與一般法保持一致，反之亦是如此。在制定新法時，應當注意與原有的法律保持一致，必要時要對舊法進行修改、補充或廢止。

（二）《突發事件應對法》的修訂內容

法律以社會經濟為現實基礎，以政治文化為制度依托，以公平正義為價值載體。全國人大常委會修訂《突發事件應對法》，應當綜合考量各種因素，以公平為其價值取向，完善配套法律法規，實現應對突發公共衛生事件的法律規范體系的協調和統一。

1.將預警發布權賦予專業職能部門。在突發公共衛生事件中，強調專業性和科學性，應將預警發布權賦予衛生行政部門，強化衛生行政部門作為專業職能部門的作用，賦予衛生行政部門最多的職能、最重的任務和最大的責任，突出衛生行政部門在維護公共衛生安全中的核心作用。因為，公共衛生安全是國家安全的重要組成部分，重大突發公共衛生事件破壞公共衛生安全，危害公眾生命和健康，直接或間接影響國家的政治、經濟和社會發展。針對突發公共衛生事件，衛生行政部門在防控預案、醫院防控、流行病學調查、有效診療方案以及科學救治措施等方面，能夠提出專業性、科學性和權威性的建議，在應對突發公共衛生事件中發揮著不可替代的重要作用。

以公平為價值取向，修訂《突發事件應對法》。要強化公共衛生部門和疾病預防控制機構的專業建議職能。在具體的法律制度設計中，應當完善公共衛生指揮體系和公共衛生專業機構體系。保障公共衛生信息和疾病監測報告系統自上而下、自下而上有效運行，使預警機制、應急預案和應急物資調配等應急反應系統有序運轉。不斷完善分級分類承擔醫療救治體系，強化責任追究機制和糾錯容錯機制。通過以上措施，把突發公共衛生事件對于公眾生命和健康的危害風險和對于社會的損害降到最低。

在《突發事件應對法》的修訂過程中，也不應忽視效率價值。在突發重大公共衛生事件中，要快速反應、快速判斷、快速處置，果斷科學合理地決策，做到這些，要依靠政府的力量。因為，只有政府能夠集中優勢力量和資源，在財政、資源和社會力量動員等方面快速反應，在政策上和經濟上提供強有力的支持，保障衛生行政部門的預防、預警啟動、疫情信息發布、醫療資源和社會力量動員等專業性的建議落到實處，有效控制和消除公共衛生事件的危害，保障人民的生命健康和安全，維護社會的安定。

2.修改立法目的和立法原則。修改《突發事件應對法》的立法目的，將該法第一條“一增一刪”，增加“健康權”的保護內容，刪除“減少”突發事件發生中的“減少”。在關注“生命權”的同時，增加“健康權”，其原因在于兩者同樣重要。刪除“減少”，則是基于《突發事件應對法》第三條關于“突發事件”的解釋，作為“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害”的事件，突發事件不以人的主觀意志為轉移，非人為可以控制，具有客觀性和突發性，因而，使用“減少”是不準確的。

修改《突發事件應對法》的立法原則，在該法第四條中增加“依靠科學”和“依靠群眾”兩項原則。“依靠科學”，強調專業性，突出專業機構、專業人員和專業措施，在應對突發公共衛生事件中，能夠起到事半功倍的作用。“依靠群眾”，強調群眾的智慧和群眾的力量，這既是國家治理能力和治理體系現代化的現實要求，也是黨的群眾路線在立法中的必然體現，以此形成自上而下與自下而上的合力，共同應對突發公共衛生事件。

3.明確征用主體和征用對象。征用，是在緊急情況下，對私有財產強制使用并給予補償。在緊急情況結束后，把被征用的私有財產返還給被征用人。對此，《民法典》第二百四十五條有專門規定：“因搶險救災、疫情防控等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用組織、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。組織、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”可見，征用包含以下要素：一是征用的前提是“緊急需要”，且基于公共利益的需要;二是征用需有法定權限，且按照法定程序辦理;三是被征用的不動產或動產使用后，應當及時返還，對于減損部分，應當依法給予補償，而且，補償要及時，不能因補償延誤給被征用人造成損失。

修訂《突發事件應對法》：一是限制征用主體，刪除第十二條關于政府“部門”作為征用主體的規定，將突發公共衛生事件中的征用主體限于各級政府;二是明確征用對象，將第十二條關于“財產”的規定，擴大到“設備、設施、場地、交通工具和其他物資”等不動產和動產。這樣，既可以避免與本法第五十二條相矛盾，也有利于保障個人和組織的合法權益，更是符合憲法關于保障公民私有財產的理念和精神。

參考文獻：

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[2]李德順.價值論：一種主體性的研究（第3版）[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[3]張根大.法律效力論[M].北京：法律出版社，1999.

責任編輯? 宋桂祝