監(jiān)察新體制的運行程序及其成果思考

陳孜劼 魏金晨 李嵐馨 張晶

摘 要：雖然現(xiàn)存監(jiān)察制度在監(jiān)察范圍、管轄、懲罰機制、從寬建議制度方面有明顯的創(chuàng)新，但在實際運行中不能完全適應(yīng)我國社會主義社會的發(fā)展需要，在立案標準、啟動程序、證據(jù)調(diào)集、律師介入、人權(quán)保障等方面的模糊與矛盾之處有必要提出新的解決方案。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;證據(jù)合法;權(quán)利救濟

一、我國監(jiān)察新體制的確立和推行成效

（一）監(jiān)察體制的確立

2016年10月27日，十八屆六中全會公報中首次公布了監(jiān)察機關(guān)與政府、司法機關(guān)的的并列地位;2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在這些地區(qū)首先實行監(jiān)察改革新方案并由各級?。ㄊ校┤嗣翊泶髸闪⒏骷壉O(jiān)察委員會，原本隸屬于檢察機關(guān)的反貪等部門轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下稱《監(jiān)察法》），這標志著新的監(jiān)察體制確立。

從法律地位來看，新設(shè)立的監(jiān)察委員會改變了“一府兩院”的傳統(tǒng)格局，它是一種新型的國家機關(guān)，屬于一種政治機關(guān)。依照《國家監(jiān)察法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定獨立行使監(jiān)察職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，以實現(xiàn)其獨立性、高效性、權(quán)威性。

（二）監(jiān)察體制改革以來取得的成效

2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會正式揭牌。至此，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會全部組建產(chǎn)生，標志著國家監(jiān)察體制改革由試點邁入全面深化新階段。

一年來，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會完成組建和人員轉(zhuǎn)隸，共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬個、轉(zhuǎn)隸干部4.5萬人;

一年來，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案63.8萬件，處分62.1萬人，均創(chuàng)紀律檢查機關(guān)恢復(fù)重建40年來的最高值;

一年來，中央紀委國家監(jiān)委調(diào)整派駐機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一設(shè)立46家派駐紀檢監(jiān)察組監(jiān)督中央一級黨和國家機關(guān)129家單位。各地全面推動實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，切實加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。

二、監(jiān)察機關(guān)運行的程序

2017年，中國共產(chǎn)黨十九大進一步明確提出“深化標本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明”，“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，標志著中國進入腐敗治理的新時期。但在現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，一味地墨守成規(guī)將會難以適應(yīng)層出不窮的新形式的反腐敗問題，反腐敗斗爭阻力重重。因此，要改變反腐范圍窄、力度輕、效果弱、難以根治的現(xiàn)狀，從制度理論上分析必不可少。監(jiān)察機關(guān)運行程序必須經(jīng)過以下四個階段：

（一）依職權(quán)或者以接受報案的形式受理案件。監(jiān)察機關(guān)雖然可以依職權(quán)展開調(diào)查、審理、處置，但是存在于其監(jiān)察對象的各種弊病往往呈現(xiàn)出隱蔽性、多樣性等特點，所以監(jiān)察機關(guān)依然需要通過報案或舉報發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的腐敗問題。

（二）對于事實不清、涉及范圍廣泛的問題先行偵查、研究。監(jiān)察機關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的問題線索首先進行調(diào)查核實并提出初步的監(jiān)察建議，在涉及違法和嚴重的職務(wù)犯罪時通報相關(guān)組織并向社會公布。

（三）對事實清楚違法或犯罪案件的處理。調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施。

（四）對涉案財務(wù)、移交案件的處理根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠;對涉嫌犯罪取得的財物，應(yīng)當隨案移送人民檢察院。對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施。人民檢察院經(jīng)審查，認為犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當追究刑事責任的，應(yīng)當作出起訴決定。在調(diào)查取證后，對于違法犯罪人員確要承擔法律責任的，由檢察院提起公訴，由法院進行審判。

三、監(jiān)察的內(nèi)容

（一）監(jiān)察范圍的變化

監(jiān)察范圍的變化主要體現(xiàn)在監(jiān)察職能擴張與監(jiān)察對象的范圍擴大兩個方面。

監(jiān)察職能擴張體現(xiàn)在保留原有行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗部門職能的情況下，整合和承接檢察院反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，構(gòu)建獨立和集中行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的反腐敗國家機構(gòu)。

對象范圍的擴大體現(xiàn)在原職務(wù)犯罪查處對象是國家工作人員或國家機關(guān)工作人員，其范圍相對較窄。而監(jiān)察法調(diào)整的主體范圍相對更加寬泛，即對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

（二）管轄規(guī)定改變

改革前，刑訴法對職務(wù)犯罪偵查是實行地域管轄+級別管轄的原則?，F(xiàn)行監(jiān)察法是“按照管理權(quán)限管轄”。另外，如果當事人既涉嫌職務(wù)犯罪又涉嫌非職務(wù)犯罪，改革前是從罪就主罪的原則。而監(jiān)察法實施后，“被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。”

（三）監(jiān)察懲罰機制改革

現(xiàn)有的監(jiān)察體制在懲罰措施方面主要是“以罰代防”，反腐的重點在于事后處罰，對違規(guī)違紀的國家工作人員采取嚴厲地刑罰措施，缺少的是事先預(yù)防，難以從源頭上制止腐敗的產(chǎn)生，這樣的做法很難挽回已經(jīng)產(chǎn)生的損失和惡劣的社會影響，收效較差。因此需要嚴密的制度體系。一是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。二是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。

（四）增設(shè)新權(quán)力---從寬建議權(quán)

監(jiān)察委員會有從寬建議權(quán)，這是以前偵查機關(guān)不具有的權(quán)力。從寬建議不是無限制的寬宥，而是需要一定的約束：一是本級監(jiān)察機關(guān)集體研究;二是上級監(jiān)察機關(guān)批準。

根據(jù)監(jiān)察法第三十一條、第三十二條的規(guī)定，從寬條件比自首、立功認定標準要低，但前提必須是調(diào)查機關(guān)認可，實踐中會出現(xiàn)因職務(wù)違法到案的被調(diào)查人喪失了“自動投案”認定自首的機會，或者僅僅揭發(fā)他人違法，都給予了考慮。在今后實踐中，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出從寬建議的，是否還可以依據(jù)刑法認定自首、立功等法定情節(jié)或退贓等酌定情節(jié)并在量刑中考慮的，還需進一步摸索。

四、調(diào)查問卷結(jié)果分析與思考

（一）實施調(diào)查問卷的原因和主要調(diào)查問卷的目的

目前，監(jiān)察法在學(xué)理上和制度設(shè)計上創(chuàng)新和突破;然而，是否與社會相契合，只有人民擁有最大的發(fā)言權(quán)，監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果如何，是課題組本次調(diào)查問卷的主要目的。

課題組借助問卷星等專業(yè)平臺進行了相關(guān)的問卷調(diào)研，希望籍此了解社會大眾對該法律制度的知悉程度，對其機構(gòu)設(shè)置、職責范圍的認知及實施成效進行評估，較為全面地評價監(jiān)察法對當下社會生活的影響。

（二）調(diào)查問卷反饋

監(jiān)察制度的實施是關(guān)乎國計民生的大事，為了使新生的監(jiān)察制度與傳統(tǒng)的行政制度、司法制度更好地融合，避免出現(xiàn)不同制度在管轄和執(zhí)行方面的重復(fù)、矛盾甚至是沖突，文章進行了調(diào)研。

問卷主要目的調(diào)查國家機關(guān)工作人員和事業(yè)單位工作人員，因為此兩類人員監(jiān)察制度直接監(jiān)督的對象之一，設(shè)立監(jiān)察制度的目的正是為了防止他們權(quán)力過大而給予必要的限制，所以他們對于監(jiān)察體制改革的體會是最直接的，也最具有代表性。這種反向評價的方式使監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的聯(lián)系更加密切，更能體現(xiàn)監(jiān)察的效果如何。

據(jù)調(diào)查，有56.14%的人是通過多媒體形式得知監(jiān)察新體制，說明監(jiān)察法、監(jiān)察制度的改革引發(fā)了全社會廣泛的關(guān)注，并通過新聞、媒體的傳播深入人心，具有廣泛的社會基礎(chǔ)。7.02%的人主動研究了解，說明大多數(shù)人們對于監(jiān)察制度的新嘗試還抱有觀望的態(tài)度，認為事不關(guān)己，從而阻礙他們進行深入研究。

在填寫調(diào)查問卷的人中只有5%的人能夠正確的判斷監(jiān)察委員會的性質(zhì)。說明傳統(tǒng)的國家機關(guān)體制觀念根深蒂固，新產(chǎn)生的監(jiān)察委員會在整合行政機關(guān)和司法機關(guān)職能的同時并沒有明確的展示出自己獨有的特色，容易使群眾產(chǎn)生混淆。對此，如何正確把握監(jiān)察委員會的地位和職責，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效發(fā)揮監(jiān)察職能不越權(quán)、不濫用權(quán)力，值得深入思考。

關(guān)于法律成效問題，我們發(fā)現(xiàn)，大部分的人對于監(jiān)察法的實施和成效表示了支持，然而，針對律師介入這方面而言，在監(jiān)察過程中，律師不能介入，被審查人員的權(quán)利得不到保障，監(jiān)察人員的行為難以受到監(jiān)督，因此，如何保障被審查人員的權(quán)利，如何監(jiān)督監(jiān)察人員的行為，對于監(jiān)督和救濟如何解決，存在問題。

五、對現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的思考

根據(jù)前文分析，調(diào)查問卷顯示，課題組進行了思考。

（一）定罪標準、權(quán)力分配、案件啟動等程序性問題有待進一步完善

《監(jiān)察法》對于罪名的解釋、犯罪標準、犯罪程度等沒有實際的定論。例如：重大職務(wù)犯罪，達到什么樣標準和證明程度才可被收監(jiān)關(guān)押等等。

《監(jiān)察法》43條指出監(jiān)察需要多方調(diào)動人員、其他機構(gòu)上，在對于觸犯職務(wù)犯罪和其他罪的案件，以監(jiān)察委員會為主調(diào)查可能與刑法維護的法益不同，并且監(jiān)察委員會的監(jiān)察職權(quán)、人員和技術(shù)有限，可能很難實現(xiàn)刑法上對偵查的預(yù)期目標。加上各個機構(gòu)之間運行程序和方式的不同，如何在實踐中發(fā)揮各個機構(gòu)的作用存在問題。

根據(jù)《監(jiān)察法》18條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)依法向所有有關(guān)單位和個人了解情況、調(diào)查收集證據(jù)。這條規(guī)定雖然是概括性規(guī)定，但其中也反映出監(jiān)察機關(guān)啟動調(diào)查程序缺少必要的監(jiān)管。監(jiān)察機關(guān)固然是人大之下監(jiān)察其他國家機關(guān)的政治機關(guān)，但是監(jiān)察機關(guān)也是由獨立個體組成，難以避免監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部滋生濫用職權(quán)、貪贓枉法的不法分子或者雖一心為公卻苦無證據(jù)，不惜以陷害等非法手段定罪的人。這些人有可能僅憑主觀想象，而不調(diào)查案件本身的因果關(guān)系而任意啟動監(jiān)察程序。這種行為無疑是對人權(quán)的輕視，也很有可能會造成冤假錯案和難以預(yù)料的后果。

《監(jiān)察法》依然存在“發(fā)現(xiàn)性的監(jiān)督”。“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”無法深入權(quán)力生成、運行的內(nèi)部過程，難以敏銳捕捉到變幻萬千的腐敗問題，通常腐敗發(fā)生之后的補救功能。若在監(jiān)督制度構(gòu)建上仍停留于傳統(tǒng)的消極監(jiān)督觀念，缺乏有效的前置性預(yù)防制度，將導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督職能出現(xiàn)被虛化的風(fēng)險，重蹈行政監(jiān)察的覆轍。“預(yù)防性監(jiān)督”的弱勢地位依然明顯?！侗O(jiān)察法》塑造了一個強大的腐敗調(diào)查機制，監(jiān)察機關(guān)“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”的能力得到極大提升，但同時也更容易擠壓“預(yù)防性監(jiān)督”的運行空間，導(dǎo)致預(yù)防能力的降低

（二）證據(jù)合法性以及申請調(diào)集證據(jù)權(quán)

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)有自己的一套規(guī)則，而不以《刑事訴訟法》及其司法解釋為依據(jù)，也就是說以非法方法收集證據(jù)情形中的“非法方法”指的是違反《監(jiān)察法》的方法。這樣就會產(chǎn)生一個矛盾，作為擁有刑事監(jiān)察職能的反腐敗機構(gòu)在證據(jù)收集、審查起訴以及審判階段都可以不遵守《刑事訴訟法》的證據(jù)排除規(guī)定的制約。這樣的反腐敗調(diào)查實際上就是于法無據(jù)。既然調(diào)查、偵查沒有合法性依據(jù)，那么由此產(chǎn)生的證據(jù)的正當性自然存疑。為了保證司法體系的統(tǒng)一性，《監(jiān)察法》應(yīng)該以列舉的方式表明監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)方面“非法證據(jù)”的特殊情形，除此之外的一般情形參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，以期兩部法律在同一問題的處理上相協(xié)調(diào)。

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有義務(wù)全面收集證據(jù)，但監(jiān)察機關(guān)是否需要向司法機關(guān)全面移送其已收集的證據(jù)，《監(jiān)察法》等相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定。這就意味著如果監(jiān)察機關(guān)因為故意或者過失未能將完整的證據(jù)提交給法庭，是否可以由行使辯護權(quán)的律師向監(jiān)察機關(guān)、法院或者檢察院申請調(diào)集證據(jù)，以及如果允許調(diào)集證據(jù)，調(diào)集的程序與期限應(yīng)該如何規(guī)定。

（三）律師介入和救濟

當監(jiān)察委員會對被調(diào)查人采取留置以及其他調(diào)查措施時，涉及到公民多項重大的憲法權(quán)利問題，尤其是人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和隱私權(quán)。被調(diào)查人一般缺乏相應(yīng)的法律知識，被留置后處于無援的狀態(tài)，因而允許被調(diào)查人在被留置后聘請律師，以確保他具備必要的防御能力。這是程序公正和人權(quán)保障的基本要求。若現(xiàn)階段允許聘請律師有一定難度，在留置室等監(jiān)察委員會的辦案場所派駐值班律師，為被調(diào)查人提供必要的法律咨詢。公民在被限制人身自由以后，有權(quán)聘請律師提供法律幫助，這是人權(quán)保障的國際通例。

制定《監(jiān)察法》規(guī)定被留置人享有聘請律師的權(quán)利，或者享有向律師咨詢的權(quán)利，不僅是保障人權(quán)的需要，而且也是《監(jiān)察法》符合國際共同價值的要求。誠然，調(diào)查期間允許律師介入可能對調(diào)查造成一定程度的干擾，但是可以切實保障被調(diào)查人人權(quán)，有效提升辦案質(zhì)量，尤其是使得調(diào)查結(jié)果更為準確，防止出現(xiàn)事實認定偏差乃至錯誤，因而律師介入總體而言“利大于弊”。

救濟問題——保障公民的合法權(quán)利，一直都是法律的核心。不僅涉及對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)進行整改，很大程度上涉及到對當事人的工作名譽、職務(wù)和財產(chǎn)等作出處置。一方面，監(jiān)察建議如何實施，以及以誰的名義進行、以誰來對此進行負責等等問題;另一方面，如何對受到權(quán)利損害的人進行救濟，救濟渠道是否暢通的問題。

針對救濟問題的兩個方面：

（1）誰對此負責。被監(jiān)察的單位根據(jù)監(jiān)察建議進行自行處置，但有關(guān)于自行處置的程度的多少，責任的劃分如何，沒有具體措施之下，責任分配只能共同承擔

（2）如何救濟和渠道暢通的問題。如果發(fā)生錯誤的監(jiān)察建議和受到權(quán)利的損害的人該如何進行救濟，救濟渠道如何保證暢通，監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督如何在公眾面前發(fā)揮效力。

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基金項目：文章為武漢工程大學(xué)“大學(xué)生校長基金”項目，項目名稱：監(jiān)察新體制的運行程序及其成果思考的研究成果，項目編號：2018109。

作者簡介：陳孜劼（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學(xué);李嵐馨（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學(xué);魏金晨（1998- ），男，漢族，湖北黃岡人，研究方向：法學(xué);張晶（1999- ），女，漢族，湖北荊州人，研究方向：法學(xué)。

指導(dǎo)老師：錢澄。