健全轉(zhuǎn)變兵團(tuán)“政”的職能推進(jìn)兵團(tuán)深化改革

摘 要：兵團(tuán)自承接2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)以來(lái)面臨依法行政能力不足等問(wèn)題，新形勢(shì)下做好承接和轉(zhuǎn)變行政職能行政執(zhí)法權(quán)的工作需從樹立依法行政理念，深化兵團(tuán)機(jī)構(gòu)和職能的配置，優(yōu)化完善行政決策程序，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范管理內(nèi)部事務(wù)加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，推進(jìn)放管服改革等方面做好此項(xiàng)工作。

關(guān)鍵詞：“政”的職能;兵團(tuán)改革;依法行政

中央針對(duì)兵團(tuán)體制“五個(gè)不適應(yīng)”的問(wèn)題，開(kāi)出了解決問(wèn)題的良方——深化兵團(tuán)改革。這是黨中央為兵團(tuán)重新煥發(fā)生機(jī)活力，更好履行維穩(wěn)戍邊歷史使命的重大制度安排。深化兵團(tuán)改革就是要不斷豐富和完善“黨政軍企”合一的特殊體制內(nèi)涵，使兵團(tuán)既能夠發(fā)揮出更加強(qiáng)大的組織力、戰(zhàn)斗力，又能夠發(fā)揮出更加強(qiáng)大的市場(chǎng)市場(chǎng)活力，發(fā)展動(dòng)力，從而推進(jìn)兵團(tuán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。深化兵團(tuán)改革，健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能是重要基礎(chǔ)，是處理好兵團(tuán)特殊體制與市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系、兵團(tuán)與自治區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、兵團(tuán)特殊體制的歷史沿革

兵團(tuán)1954年成立以后實(shí)行“軍政合一”的管理體制。1975年中央決定撤銷兵團(tuán)，由農(nóng)墾管理系統(tǒng)接管，此時(shí)實(shí)行“企政合一”的管理體制。1981重新恢復(fù)兵團(tuán)，確立兵團(tuán)為“黨政軍結(jié)合”的管理體制， 此時(shí)的團(tuán)場(chǎng)，逐漸有了“企”的屬性。1990年兵團(tuán)實(shí)行計(jì)劃單列。 兵團(tuán)的機(jī)構(gòu)編制（主要兵、師兩級(jí)）納入國(guó)家統(tǒng)一管理系統(tǒng)并接受國(guó)務(wù)院、新疆維吾爾自治區(qū)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1997年黨中央正式提出兵團(tuán)是“黨政軍企合一”的特殊組織，并提出兵團(tuán)要自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，從這以后兵團(tuán)逐步逐步的擁有了一些行政職權(quán)。2004年，中央編委將兵團(tuán)的事業(yè)單位納入國(guó)家事業(yè)單位管理系統(tǒng)。由此，形成了兵團(tuán)行政管理的基本格局。對(duì)于兵團(tuán)來(lái)講由于政府職能的授權(quán)不健全不完善，黨政軍企合一的特殊體制下有著特殊的運(yùn)行機(jī)制，但是這種特殊的運(yùn)行機(jī)制帶來(lái)很多的弊端。迎來(lái)里程碑式的變化是新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議審議批準(zhǔn)了《自治區(qū)人民政府授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的決定（草案）》，由自治區(qū)人民政府將2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團(tuán)，兵團(tuán)自2018年2月1日起在所轄區(qū)域依法行使這2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。這解決了兵團(tuán)歷次職能轉(zhuǎn)變中都沒(méi)有解決的行政主體不明確、授權(quán)內(nèi)容不完整的問(wèn)題，這對(duì)于兵團(tuán)體制機(jī)制重塑是關(guān)鍵一招。

二、兵團(tuán)健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能過(guò)程的主要問(wèn)題

過(guò)去兵團(tuán)特殊的管理模式，整個(gè)運(yùn)作更多的是建立在“企”的屬性的基礎(chǔ)上，政的職能不健全不完善管理不規(guī)范，政的意識(shí)是淡薄的，政的行為是不規(guī)范的。最大的問(wèn)題就是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政資、政企、政社、政事的分開(kāi)，行政力量與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系厘不清楚，公共服務(wù)總體水平偏低，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制不相適應(yīng)，弊端越來(lái)越突出，阻礙了兵團(tuán)的發(fā)展壯大和作用的發(fā)揮，改革勢(shì)在必行。自2018年自治區(qū)政府授權(quán)兵團(tuán)后，兵團(tuán)擁有了比較完善的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，但自承接行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的一年多來(lái)，在實(shí)際中仍然存在很多的問(wèn)題。

（一）依法行政的思維及依法行政的能力不足

自治區(qū)人民政府將2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團(tuán)，同時(shí)也要求兵團(tuán)在所轄區(qū)域行使這些職權(quán)必須要依法行使。由于兵團(tuán)過(guò)去行政職能不健全、管理不規(guī)范，因此依法行政的基礎(chǔ)比較薄弱。對(duì)于公務(wù)人員來(lái)說(shuō)依法行政的意識(shí)短時(shí)間內(nèi)還沒(méi)有完全的轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，依法行政的能力也還不夠。

（二）體制機(jī)制不暢的問(wèn)題

首先是師市合一運(yùn)行體制下管理體系不完善。“師市合一”管理體制是為兵團(tuán)特殊體制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出的有益探索，這種模式解決了兵團(tuán)城市建設(shè)發(fā)展的法律主體地位問(wèn)題，也是兵團(tuán)體制改革未來(lái)的方向。但對(duì)于兵團(tuán)管轄的九個(gè)市來(lái)講，兵團(tuán)機(jī)關(guān)本身不是一級(jí)完整意義上的政府，雖然目前已經(jīng)授予兵團(tuán)機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，這有助于緩解上下銜接的問(wèn)題，但是這個(gè)問(wèn)題仍然存在。此外還有兵團(tuán)如何將權(quán)力往下延申到師級(jí)機(jī)關(guān)，師級(jí)機(jī)關(guān)又如何延申到團(tuán)場(chǎng)的這樣一個(gè)上下銜接的問(wèn)題。由于兵團(tuán)體制的傳統(tǒng)，“師市合一”管理體制下還存在師強(qiáng)市弱的問(wèn)題，造成實(shí)際管理過(guò)程中的權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。

其次，兵團(tuán)目前還缺乏人大、政協(xié)等監(jiān)督議事機(jī)構(gòu)，自治區(qū)人民政府授予兵團(tuán)2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，這解決了兵團(tuán)過(guò)去行政職能不健全不完善的問(wèn)題，但是目前人大、政協(xié)這些監(jiān)督議事機(jī)構(gòu)并沒(méi)有完全建立起來(lái)，這就使得兵團(tuán)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，二是使得兵團(tuán)不得不繼續(xù)延續(xù)過(guò)去黨內(nèi)決策與民主決策合二為一的決策機(jī)制，由于這些機(jī)構(gòu)的缺失，就缺乏一種把黨委的決策變成人民意志、政府決策的法治程序。

（三）履行行政職能的主客觀能力不足

首先是機(jī)構(gòu)不健全，編制人員不足的問(wèn)題。自治區(qū)人民政府將自治區(qū)行政職能部門2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團(tuán)，這些行政職權(quán)需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去承接。而兵團(tuán)行政職能部門與自治區(qū)行政職能相比較而言，行政編制較少，一些行政職能部門掛兩三塊牌子，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，缺行政承接主體和工作人員。如設(shè)立體育行業(yè)職業(yè)技能鑒定站、省級(jí)體育彩票銷售管理權(quán)體育處表示承接困難，甚至建議取消。再如原先除去行政區(qū)域外的，兵團(tuán)所轄區(qū)域的工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督的職權(quán)由自治區(qū)相關(guān)部門承擔(dān)，去年全部劃轉(zhuǎn)給兵團(tuán)相應(yīng)的師所在的市來(lái)執(zhí)行，如二師鐵門關(guān)市工商局在成立的時(shí)候，自治區(qū)編辦核定了10個(gè)編制。履行職責(zé)的區(qū)域29，30團(tuán)，共592平方公里的地域，但現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革要建立市場(chǎng)監(jiān)督管理局，三局合一（工商局、食品藥品監(jiān)督管理局）還涵蓋了發(fā)改委的物價(jià)監(jiān)管壟斷與反壟斷，及知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的一些職責(zé)，合起來(lái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超了507項(xiàng)（光工商這一塊就188項(xiàng)），但三局合一后的人員編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)與承擔(dān)的職責(zé)不匹配;監(jiān)管范圍與現(xiàn)有人員不匹配。二師下屬14個(gè)團(tuán)，除了29、30團(tuán)，剩下的團(tuán)都不在市域范圍內(nèi)，離鐵門關(guān)市最遠(yuǎn)的38團(tuán)，距離鐵門關(guān)市900多公里，給實(shí)際監(jiān)管帶來(lái)困難;監(jiān)管的市場(chǎng)主體數(shù)量與人員不匹配。原來(lái)鐵門關(guān)市工商局10個(gè)編制的服務(wù)對(duì)象是2178戶，現(xiàn)在改革以后原來(lái)巴州的七縣一市相應(yīng)的監(jiān)管職能全部交到鐵門關(guān)市，新建的市場(chǎng)監(jiān)督管理局要服務(wù)的對(duì)象是近7000戶，執(zhí)法人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。兵團(tuán)自身點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的現(xiàn)狀，在編制有限的情況下給履行行政職能和行政執(zhí)法帶來(lái)困難。

其次工作人員缺少履職盡責(zé)的工作經(jīng)驗(yàn)。授予兵團(tuán)的這2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)對(duì)于兵團(tuán)各級(jí)來(lái)講幾乎都是全新的工作，公務(wù)人員對(duì)工作的流程、相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范不熟，經(jīng)驗(yàn)不足，很多工作不知道如何開(kāi)展。相關(guān)行政職能的履行和行政執(zhí)法技能培訓(xùn)也較少，業(yè)務(wù)水平不高。

第三，履職盡責(zé)的客觀物質(zhì)條件不足、人員待遇較低。新承接的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)中，有一些需要進(jìn)行必要的檢測(cè)、檢驗(yàn)，需要有相應(yīng)的檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，過(guò)去這些工作由自治區(qū)的相關(guān)行政職能部門承擔(dān)，現(xiàn)在由兵團(tuán)自己來(lái)承擔(dān)，但短時(shí)間內(nèi)兵團(tuán)相關(guān)行政職能部門還缺少履行職能的物質(zhì)條件。受體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工作開(kāi)展程度等等方面因素的影響，兵團(tuán)承接行政職能和行政執(zhí)法權(quán)還不同程度的存在經(jīng)費(fèi)保障、裝備資源、人員待遇偏低等實(shí)際問(wèn)題。

（四）兵地協(xié)調(diào)問(wèn)題

自治區(qū)在授權(quán)的時(shí)候，有授予的權(quán)力不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，一些權(quán)力的行駛是要依據(jù)另外一些權(quán)力，但是那一部分權(quán)力并沒(méi)有授予兵團(tuán)，實(shí)際上使得有一部分權(quán)力是空的沒(méi)有辦法落實(shí);還有信息沒(méi)有完全共享的問(wèn)題，只交接了權(quán)力，但是原來(lái)的一些信息沒(méi)有交接，這給實(shí)際的工作開(kāi)展也帶來(lái)困難，如十二師房管部門反映，烏魯木齊市在交接的時(shí)候房管信息只給了90%，剩下10%查封的信息沒(méi)給，那在實(shí)際開(kāi)展工作的時(shí)候這10%的被查封的信息還需要工作人員自己去查，帶來(lái)很多的不便利。交接權(quán)力不僅僅是拉一個(gè)清單還包括很多的信息也應(yīng)該交接過(guò)來(lái)。還有兵團(tuán)與自治區(qū)的土地勘界問(wèn)題，界線不清也在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中帶來(lái)很多的問(wèn)題。

三、承接轉(zhuǎn)變行政職能行政執(zhí)法權(quán)的對(duì)策建議

關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)改革，黨的十九大、十九屆三中全會(huì)都做出了很多具有理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新意義的部署安排。綜觀這些新部署，兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政能力要適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展要求和兵團(tuán)深化改革、向南發(fā)展形勢(shì)需求，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以不斷豐富和完善黨政軍企合一特殊體制內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)形式、推進(jìn)兵團(tuán)治理體系治理能力現(xiàn)代化為方向。

（一）樹立依法行政的理念

行使這2190項(xiàng)行政職能、行政執(zhí)法權(quán)的要求就是依法行使，兵團(tuán)各級(jí)公務(wù)人員必須要意識(shí)到所行使的權(quán)力是一種公權(quán)力，是法定的權(quán)力，是公民讓渡出來(lái)的權(quán)力，必須樹立依法行政、以人民為中心的理念。首要就是要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，不斷強(qiáng)化法治理念，善于在工作中把法治思維轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓哪芰Α２粩嗉訌?qiáng)政府自身法治建設(shè)，法治政府也是法治兵團(tuán)建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）深化兵團(tuán)機(jī)構(gòu)和職能的配置優(yōu)化

借這次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，兵團(tuán)要結(jié)合自身情況進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能配置的優(yōu)化，借這次機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，我們一定要合理的設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員。把相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都建立起來(lái)，以及兵師團(tuán)三級(jí)到底應(yīng)該設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)和配備那些職能，都梳理清楚。以此來(lái)解決過(guò)去兵團(tuán)長(zhǎng)期以來(lái)政的職能缺位，越位、錯(cuò)位的問(wèn)題。積極推行大部制大處制，它真正的內(nèi)涵是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。可以減少部門、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，避免職能交叉、重疊、政出多門降低行政成本;通過(guò)機(jī)構(gòu)改革和職能的優(yōu)化配置建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

（三）要完善行政決策程序，科學(xué)民主決策

要完善行政決策程序的規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的法定程序，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度。也就是首先要廣開(kāi)門路，讓公眾參與進(jìn)來(lái)，滿足民眾對(duì)四權(quán)的要求;很專業(yè)的事情一定要經(jīng)過(guò)專家論證;每一項(xiàng)政策不可能使所有人滿意，總會(huì)讓一部分人利益受損，利益受損的群體會(huì)帶來(lái)多大的不穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一定要進(jìn)行一個(gè)評(píng)估;哪一項(xiàng)政策絕不是某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人能拍板的，尤其是涉及公眾利益的，一定是集體決策，集體智慧的結(jié)果。其次在重大決策的執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，要跟蹤決策的實(shí)施情況，不僅在制定的時(shí)候要有科學(xué)決策，在實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，也要通過(guò)督查，通過(guò)第三方評(píng)估，考察政策到底制定完不完善，如果不完善就要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，提高決策的科學(xué)性民主性。

（四）積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

行使職權(quán)必須認(rèn)識(shí)到這些權(quán)力是經(jīng)由自治區(qū)人大、人民政府授予的權(quán)力，是公民委托的權(quán)力，必須向公民負(fù)責(zé)，受公民的監(jiān)督和制約。那這就要求在透明度方面加大信息公開(kāi)的力度，包括公開(kāi)行政機(jī)關(guān)的工作計(jì)劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預(yù)算和公共開(kāi)支等，也就是凡涉及公共利益、公眾權(quán)益、需要廣泛知曉的事項(xiàng)和社會(huì)關(guān)切的事項(xiàng)以及法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定需要公開(kāi)的事項(xiàng)，均應(yīng)通過(guò)政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等方式，依法、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、具體地向社會(huì)公開(kāi)。讓普通公民參與的渠道暢通無(wú)阻。

（五）健全監(jiān)督機(jī)制

健全的監(jiān)督機(jī)制是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，權(quán)力有效行使的制度保障。就是要求健全各方面的監(jiān)督機(jī)制。一是積極盡快發(fā)揮兵團(tuán)人大工作委員會(huì)的作用，運(yùn)用人大、政協(xié)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段;二是發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督作用，加強(qiáng)行政復(fù)議指導(dǎo)監(jiān)督，糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋婪皶r(shí)化解行政爭(zhēng)議。同時(shí)自覺(jué)接受公眾和新聞媒體輿論的監(jiān)督，拓寬民主監(jiān)督渠道，重視信訪工作，還可以通過(guò)績(jī)效考核、行政問(wèn)責(zé)來(lái)約束，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查通過(guò)方方面面的監(jiān)督，健全監(jiān)督制度約束權(quán)力的行駛。

（六）規(guī)范管理內(nèi)部事務(wù)

政府的行為都必須有章可循，為了保障自治區(qū)授予兵團(tuán)的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)能夠在轄區(qū)規(guī)范化運(yùn)行，必須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度去約束，因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)根據(jù)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的規(guī)律，對(duì)行政職能和行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和約束的制度規(guī)則，以保障兵團(tuán)各行政單位依法依歸行使行政職權(quán)。有了規(guī)則、流程這些規(guī)范性的內(nèi)容各級(jí)各部門才能按章行事，履職到位。

（七）加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平

要通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，保證機(jī)關(guān)的工作人員熟練的掌握相關(guān)的法律法規(guī)政策，提高業(yè)務(wù)技能、業(yè)務(wù)水平。這種培訓(xùn)可以是集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，也可以通過(guò)自治區(qū)和兵團(tuán)之間交流掛職的形式，在實(shí)踐中邊干邊學(xué)。通過(guò)多種方式，提高工作人員的法治思維，依法行政的能力和業(yè)務(wù)水平。同時(shí)還可以積極利用援疆干部的資源，解決很多問(wèn)題。

（八）推進(jìn)放管服改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

提高政府效能，建立服務(wù)型的政府。最主要的就是，持續(xù)深化“放管服”改革，放管服是轉(zhuǎn)變政府職能的核心，就是要理順行政職能與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，要充分依靠市場(chǎng)來(lái)配置資源，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，把政府這只看得見(jiàn)的手和市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，邊界問(wèn)題處理好，進(jìn)一步破除行政壟斷，才能發(fā)揮市場(chǎng)的活力。這就是要深化推進(jìn)“放管服”改革，政府是營(yíng)造環(huán)境的主體，企業(yè)、職工群眾是財(cái)富創(chuàng)造的主體。這就要簡(jiǎn)政放權(quán)、減少事前的審批;加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管，有效監(jiān)管，放管結(jié)合;兵團(tuán)各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)把更多的財(cái)力和精力用在完善公共設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上，利用政務(wù)服務(wù)大廳，以及新的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)手段，更好的服務(wù)群眾和企業(yè)，釋放社會(huì)活力，讓人民有更多的獲得感。

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作者簡(jiǎn)介：尚夢(mèng)媛，中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)委員會(huì)黨校，講師。