基于《公共管理導論》的新公共管理批判探討

劉仁傳

摘 要：近年來隨著綜合國力的發展以及對國家治理能力要求的不斷提升，新公共管理作為一種理論亦或實踐在國內都倍受推崇，成為公共管理研究領域的熱點。盡管新公共管理為政府改革注入了些許活力，但并不是解決所有問題的靈丹妙藥，反而無論在理論還是實踐層面，都遇到了阻礙。因此，以澳大利亞學者歐文休斯著作的“十二五”國家重點圖書出版規劃項目、公共行政與公共管理經典譯叢、經典教材系列《公共管理導論》書中的部分觀點為例，通過對《公共管理導論》部分觀點的質疑，從而進一步對新公共管理理論進行批判。

關鍵詞：《公共管理導論》;新公共管理;批判

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.078

1 對《公共管理導論》的質疑

1.1 競爭可以改變壟斷，提高行政效率嗎？

歐文休斯認為“20世紀后期，傳統公共行政不管在理論還是實踐上都受到了人們的質疑，公共行政開始向公共管理轉變。” 作者毫無遮掩的表露，傳統公共行政已經成為過去式，并且新公共管理產生的原因是“人們”認為公共行政已經產生了問題，諸如官僚制模式的效果和效率不盡人意、過度管制、糟糕的服務和腐敗行為等。具體而言，新公共管理認為政府沒有效率也沒有動力降低成本的原因之一是缺乏競爭，官僚機構壟斷公共產品才無法實現資源的優化配置，需要靈活的市場機制轉變。

首先，這其實是對官僚制的一種誤讀，政府沒有效率是不是因為缺乏競爭這個還有待考究，但是官僚制模式并不一定會造成政府低效率，反而官僚制合理分工、層級節制、組織管理的非人格化等正是效率的提供者與倡導者。其次，競爭作為新公共管理某些經濟學的理論基礎，在市場上也許能具有一定成效，但是在公共部門應用上并不一定見得高明，諸如水、電、天然氣等公民生存所需，引入競爭機制在某些領域并不見得能讓公共利益獲得保障。同時，歐文休斯還認為“關注效率已經導致了公共服務缺乏人道的精神。” 我們并不認同關注效率會導致公共服務缺乏人道的精神，無論是對政府工作人員還是對大多數公民而言。第一，關注效率不會導致政府工作人員缺乏人道精神的關懷，政府和政府工作人員本身就應該對效率負責，那是他們正當性職權所理所當然承擔的職責。第二，關注效率也是大多數公民即人民對美好生活向往的要求之一，沒有效率的政府與沒有效率的政府工作人員，會造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1.2 “小政府，大社會”是大勢所趨嗎？

“市場機制在任何方面都具有無可比擬的優勢” 。新公共管理認為政府過度管制，缺乏一定的靈活性，改革政府“小政府，大社會”是大勢所趨。

首先，不談論點自身的邏輯、術語邊界問題，這些論點話語過于絕對，如若真如歐文休斯所述：“無論什么事務都應該更多的利用市場機制”，那么國家、政府的存在其論點中便是沒有意義的，只需要市場機制自身運作便可以維持整個社會的運作。而事實恰好相反，一方面市場內部壟斷、正負外部性、信息不對稱等原因造成市場機制的失靈，是難以靠市場自身革新而解除危機，更多時候需要的是政府糾偏、投資、提供政策來引導市場的運行，在政府、市場的混合作用下達到市場機制運行的穩定有序。另一方面，政府能做到企業無法完成的公共事務，如給予人民幸福感、維護社會安定有序、公共物品的提供、水利發電鐵路工程等。市場機制具有一定的優越性，但是這并不能完全否認政府在市場機制當中充當的角色，通過政策調控讓市場朝著正確方向更健康的發展是政府服務之一。同時，市場機制也有一定的缺點，這樣也需要政府進行市場監管，不得不提的是，市場機制在資本主義國家或者說西方國家是一種資本主義式的精神，這種精神對于培育企業家具有一定的作用，但是用企業家精神來培育政府官員正確與否則有待檢驗。

1.3 顧客導向提供公共服務是政府的職責嗎？

“公共部門是私營部門產品和服務的超級買家，政府要對社會中富人和窮人的收入進行再分配”。 公共部門并不是私營部門產品和服務的超級買家，政府有義務為富人和窮人服務，但是作者隱含的邏輯是政府更應該為富人服務，因為公共部門是私營部門的超級買家，但事實上政府更應該為弱勢群體、為偏遠地區、為貧瘠地區提供公共服務，縮小貧富差距，保持社會穩定。

新公共管理主張，以顧客導向提供公共服務是政府的職責，市場機制不僅僅只存在于政府內部，即競爭、績效考評等，更應該體現政府的核心價值，擁有企業家精神，客戶或者顧客是其良好服務提供的對象，“效率、效果和經濟”成為新的價值取向，以小的投資獲得較大的收獲。但是在公共管理中，政府的職責不應該單單對經濟價值的追求，更應該為實現社會正義、公平、自由、人權等民主社會所需的基本價值取向提供保障。以顧客需求為導向，采用付費制這種公共服務的供給方式，會將功利主義在社會中抬高，對顧客或者公民產生眾多威脅與危害。假如一個顧客沒有金錢或者說顧客擁有的財富不一樣，政府是不是就應該不為顧客提供服務，亦或是對擁有不同財富的顧客提供不同的質量服務？顯然不應該。并且政府作為社會的主導者或者說主要參與者，不應該僅僅以需求導向而作為公共管理的標桿，更應該提前做好規劃與預防，例如10年、30年、50年發展規劃，災害預防與應急管理等。

2 對新公共管理的批判

2.1 公共部門私營化

首先，私營部門相關的經濟學理論是新公共管理理論基礎之一，適用于私營部門管理理論并不一定適用于公共部門，公共部門和私營部門不管是在時間管理、績效考核、政策目標等方面均存在差異，在價值取向方向也不太相同。如果政府生搬硬套的將私營部門的管理理論和方法應用在公共部門，失敗是顯而易見的。民營化和PPP模式從長遠角度看，并不一定能使成本降低，哪怕是私營部門在沒有競爭、沒有市場的情況下一樣難有高的效率，并且責任劃分變得更加復雜和難以解決，私營部門的技術運用到公共管理上還有很多弱點和矛盾，例如許多私營部門技術和公共工程上的問題也許還會形成貪污腐敗。其次，政府在不同城市、不同領域、不同人群中提供的公共服務雖然有所差異，但也仍需滿足廣大群眾的最基本公共服務，類似如基本的生活保障服務，水、電、天然氣等。再次，還要提供公民發展的基本服務，類似于義務教育、基礎設施（公路、鐵路、航運）等，甚至對沒錢的顧客也還要有如“低保、救濟、福利院”等服務，這些都不是私營部門能提供或者提倡提供的服務，單單是和私營部門一樣以顧客為需求是對公民的不負責，也是對政府政策的誤導，公共性作為公共部門的重要價值取向決定了公共部門應該是以實現公共利益為目標。