美國(guó)退役軍人家庭支持政策的文獻(xiàn)研究

范宇彬

摘 要：檢索并分析了相關(guān)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)美國(guó)的退役軍人家庭支持政策分布于衛(wèi)生健康、教育、住房等5個(gè)政策子領(lǐng)域，是一個(gè)相互依存的體系。針對(duì)5個(gè)子領(lǐng)域，基于社會(huì)福利四維分析模型從福利分配、供給、輸送、財(cái)務(wù)4個(gè)維度進(jìn)行政策分析。在對(duì)美國(guó)政策分析的基礎(chǔ)上，以家庭支持政策為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)的政策建設(shè)提出了整合福利主體、轉(zhuǎn)變政策理念、培育社會(huì)力量以及完善政策法規(guī)等政策建議。

關(guān)鍵詞：美國(guó)退役軍人;家庭支持政策;社會(huì)福利四維分析模型

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.065

1 研究背景

1.1 美國(guó)退役軍人家庭的現(xiàn)狀

自21世紀(jì)初的911事件發(fā)生以來(lái)，美國(guó)參與了多場(chǎng)海外戰(zhàn)爭(zhēng)，共計(jì)約198萬(wàn)軍事家庭的兒童受到了戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的影響。父母海外作戰(zhàn)阻礙了家庭的福祉和正常功能，例如長(zhǎng)期的海外派遣、退役后的高離婚率造成了家庭分離，破壞了親子關(guān)系和家庭的凝聚力。戰(zhàn)爭(zhēng)還讓很多美國(guó)軍人受到了創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙等持續(xù)的身心傷害。兒童面臨父母?jìng)麣垺⒂H子關(guān)系弱化、父母離異、流離失所等多種負(fù)面壓力，導(dǎo)致兒童在未來(lái)的學(xué)習(xí)、行為以及身心健康方面出現(xiàn)困難。這種困難的實(shí)質(zhì)是外部壓力源使美國(guó)退役軍人家庭育兒功能的弱化，它僅依靠家庭自身，已經(jīng)很難從根本上解決問(wèn)題，需要政府、社會(huì)等多體系的支持。

1.2 研究的理論基礎(chǔ)

育兒是家庭滿足兒童需要的一種方式，指“照顧孩子的過(guò)程，直到孩子長(zhǎng)大到可以照顧自己”。家庭養(yǎng)育子女的功能不僅僅是針對(duì)兒童，同時(shí)也是為了提升家庭福祉。

1.2.1 軍事家庭適應(yīng)模型

軍事家庭適應(yīng)模型認(rèn)為在支持性環(huán)境下具備適應(yīng)力的軍事家庭會(huì)有可能成功應(yīng)對(duì)負(fù)面壓力，實(shí)現(xiàn)家庭功能正常化。軍事家庭適應(yīng)力使家庭能夠有效應(yīng)對(duì)困難，根據(jù)需要獲得支持。軍事家庭適應(yīng)模型的一個(gè)關(guān)鍵假設(shè)是軍事家庭可以學(xué)習(xí)并發(fā)展適應(yīng)力。軍事家庭適應(yīng)模型是一個(gè)系統(tǒng)化的資源視角，包括：（1）個(gè)人;（2）家庭;（3）社會(huì)環(huán)境。微觀的社工干預(yù)并不能完全解決這個(gè)退役軍人的育兒?jiǎn)栴}，因此需要從政策的層面做出支持，通過(guò)制度、項(xiàng)目、服務(wù)等影響家庭功能和家庭福利。

1.2.2 家庭支持政策

家庭支持政策指的是對(duì)原有的家庭政策概念的強(qiáng)化，強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的角度給予家庭全面的、積極的支持和投入，開(kāi)發(fā)和強(qiáng)化家庭功能，培養(yǎng)家庭的自足感和賦能感，促使家庭更有效地發(fā)揮其養(yǎng)育兒童的功能。本文所探究的政策主要是回應(yīng)軍事家庭在外部壓力下弱化和失去某些傳統(tǒng)的家庭功能這一問(wèn)題，挖掘美國(guó)如何調(diào)動(dòng)各方力量回應(yīng)問(wèn)題。

本研究通過(guò)對(duì)國(guó)外的文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)檢索與梳理，以美國(guó)退役軍人家庭支持政策為切入點(diǎn)，總結(jié)國(guó)外特色，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)不同福利主體進(jìn)入退役軍人工作體系，實(shí)現(xiàn)退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提供相關(guān)借鑒和參考。

2 政策概況

美國(guó)的家庭支持政策注重讓對(duì)個(gè)人、家庭和環(huán)境三個(gè)層面的支持，具體包括父母能力方面的支持、對(duì)兒童的支持、對(duì)整個(gè)家庭的支持（例如住房福利）、環(huán)境層面的支持。通過(guò)對(duì)國(guó)外的文獻(xiàn)梳理與分析，發(fā)現(xiàn)美國(guó)缺乏獨(dú)立的家庭政策，家庭支持政策分布于衛(wèi)生健康、教育、住房、社區(qū)支持等多政策子領(lǐng)域。

2.1 衛(wèi)生健康

美國(guó)退役軍人相當(dāng)一部分有戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，因此對(duì)家庭的醫(yī)療保障直觀重要。美國(guó)退役軍人事務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)退役軍人衛(wèi)生管理局作為醫(yī)療福利的組織機(jī)構(gòu)，擁有全美最大綜合醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，包括醫(yī)院、社區(qū)診所、護(hù)理中心等1400多個(gè)醫(yī)療點(diǎn)。為了解決看病貴的問(wèn)題，整個(gè)退伍軍人醫(yī)療系統(tǒng)服務(wù)都實(shí)行獨(dú)立的醫(yī)保制度，根據(jù)收入情況、服役年限和病情進(jìn)行不同的醫(yī)保補(bǔ)貼。針對(duì)退役軍人家庭成員還制訂了單獨(dú)醫(yī)保項(xiàng)目，讓更多的退役軍人及其家庭獲得了衛(wèi)生健康服務(wù)。

除了宏觀醫(yī)保層面的覆蓋外，退役軍人醫(yī)療系統(tǒng)針對(duì)創(chuàng)傷性腦損傷、創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙、喪親3種戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷導(dǎo)致的親子關(guān)系與家庭功能弱化，開(kāi)發(fā)出了如克服壓力家庭項(xiàng)目（FOCUS）等微觀社工干預(yù)項(xiàng)目，緩解戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷對(duì)家庭育兒的影響，促進(jìn)親子關(guān)系，增強(qiáng)家庭的凝聚力。

2.2 子女撫養(yǎng)

許多士兵退役后面臨著婚姻破裂的問(wèn)題，美國(guó)通過(guò)兒童撫養(yǎng)費(fèi)制度，幫助單身母親收到來(lái)自孩子父親的兒童撫養(yǎng)費(fèi)，避免因家庭離異導(dǎo)致孩子缺乏來(lái)自父母雙方的關(guān)愛(ài)。如果退役軍人如果因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)原因拖欠子女撫養(yǎng)費(fèi)，會(huì)面臨嚴(yán)重的銀行信用問(wèn)題，影響其獲得住房貸款。美國(guó)的退役軍人事務(wù)部會(huì)為無(wú)力支付兒童撫養(yǎng)費(fèi)的退役軍人鏈接當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)資源，并聯(lián)系社會(huì)組織，由社工為案件的退役軍人提供個(gè)案輔導(dǎo)，最終消除子女撫養(yǎng)的法律障礙，讓更多的孩子能夠得到父母的關(guān)愛(ài)。

2.3 教育

互聯(lián)網(wǎng)能夠突破人群分散的空間限制并保護(hù)服務(wù)對(duì)象的隱私，因此美國(guó)政府開(kāi)發(fā)了許多遠(yuǎn)程干預(yù)項(xiàng)目幫助退役軍人家庭做好家庭教育，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷而與親子溝通困難的案主通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查詢專業(yè)親子溝通的信息，臨床心理專家通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)親子溝通困難的家庭進(jìn)行遠(yuǎn)程干預(yù)，提升親子溝通能力，從個(gè)人和家庭層面幫助案主恢復(fù)家庭支持能力。此外，聯(lián)邦政府每年會(huì)對(duì)部分退役軍人家庭所在的學(xué)區(qū)提供約13億美元的補(bǔ)助，用于學(xué)校改進(jìn)教學(xué)設(shè)備、開(kāi)展課外活動(dòng)，從學(xué)校環(huán)境層面促進(jìn)孩子身心健康。

2.4 住房

無(wú)家可歸意味著父母無(wú)法為兒童提供成長(zhǎng)所必需的家庭支持，因此兜底性的住房福利必不可缺。目前美國(guó)退役軍人的住房福利大致可以分為短期過(guò)渡、房租補(bǔ)貼和住房貸款擔(dān)保3類項(xiàng)目。短期過(guò)渡項(xiàng)目指退伍軍人事務(wù)部每年會(huì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)，支持社會(huì)組織為需要的退役軍人家庭提供短期過(guò)渡住房。房屋補(bǔ)貼項(xiàng)目是由住房和城市發(fā)展部向符合條件的退役軍人提供優(yōu)惠券以用來(lái)抵扣70%的房租。住房貸款擔(dān)保指由退役軍人事務(wù)部可向所有退伍軍人及其家庭提供貸款額度25%的擔(dān)保，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 社區(qū)支持

對(duì)退役軍人家庭而言，營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境和支持性氛圍對(duì)家庭的發(fā)展至關(guān)重要。美國(guó)的社會(huì)組織一方面為相關(guān)工作人員提供專業(yè)培訓(xùn)，提升工作人員的素養(yǎng);另一方面社會(huì)組織與宗教團(tuán)體積極以志愿福利的形式直接提供社區(qū)服務(wù)。美國(guó)退役軍人事務(wù)部還積極整合線上與線下社區(qū)資源，建立統(tǒng)一的社會(huì)資源平臺(tái)，通過(guò)國(guó)家資源目錄這個(gè)數(shù)據(jù)共享和資源鏈接平臺(tái)提供在線社區(qū)支持服務(wù)，為服務(wù)對(duì)象構(gòu)建更完整的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

3 分配—供給—輸送—財(cái)務(wù)的四維分析

在社會(huì)福利政策分析框架中，Neil Gilbert 選取了四個(gè)分析維度： 社會(huì)分配的基礎(chǔ)、社會(huì)供給的本質(zhì)、福利輸送系統(tǒng)、財(cái)務(wù)形式。本研究在政策分析部分借鑒了四維分析模型，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行分析。

3.1 服務(wù)分配的原則

總體來(lái)看，美國(guó)的退役軍人家庭支持政策中體現(xiàn)出了選擇式原則為主，普及式原則為輔的特點(diǎn)。其中對(duì)普及式原則的應(yīng)用主要表現(xiàn)在對(duì)退役軍人這個(gè)特殊人群的尊重，主要可以表現(xiàn)為補(bǔ)償原則，例如退役軍人普遍享有補(bǔ)償性質(zhì)的住房福利，保障家庭福祉。但在絕大部分的政策領(lǐng)域中都體現(xiàn)出選擇式福利的特點(diǎn)，以衛(wèi)生保健領(lǐng)域?yàn)槔唧w的實(shí)施中可以看到診斷差異和資產(chǎn)調(diào)查這2種主要的實(shí)施原則，在醫(yī)保的制度設(shè)計(jì)中案主需要根據(jù)自身財(cái)務(wù)和健康狀況獲取醫(yī)保補(bǔ)貼。

3.2 服務(wù)供給的形式和價(jià)值

在福利提供的形式方面，由于兒童在家庭內(nèi)的話語(yǔ)權(quán)較少，所以美國(guó)重視服務(wù)和實(shí)物給付，輕現(xiàn)金給付。從政策來(lái)看相對(duì)其他形式美國(guó)更重視以服務(wù)的形式落實(shí)社會(huì)政策，提供的服務(wù)中既包括教育親子服務(wù)，也包括廣泛意義上的支持服務(wù)，如司法援助服務(wù)。在實(shí)物給付層面，政府部門(mén)與社會(huì)組織通過(guò)提供租房?jī)?yōu)惠劵、提升教育軟實(shí)力等形式落實(shí)退役軍人及其相關(guān)保障。福利供給能夠反映背后的政策價(jià)值，美國(guó)一方面注重教育、衛(wèi)生等對(duì)人力資本有利的政策領(lǐng)域，將政策資源較多地放在改善教育和衛(wèi)生公平，鼓勵(lì)人們以積極的方式參與到家庭和社會(huì)生活中去;另一方面注重對(duì)社會(huì)資本的投資，著重加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)整合的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。由此看出美國(guó)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)且重視前期預(yù)防，盡量避免事后補(bǔ)救等短視行為。

3.3 服務(wù)輸送的策略

美國(guó)政府積極號(hào)召社會(huì)關(guān)愛(ài)退役軍人與家庭這個(gè)群體，營(yíng)造擁軍優(yōu)屬氛圍，倡導(dǎo)社會(huì)組織積極提供志愿服務(wù)。相對(duì)于國(guó)家直接提供福利而言，由政府監(jiān)督商業(yè)服務(wù)與志愿服務(wù)的質(zhì)量，最大程度上避開(kāi)了科層制帶來(lái)的不良影響。福利服務(wù)的契約化，不僅大大提升了福利輸送的效率，也有助于建設(shè)公民社會(huì)。社會(huì)力量既能直接提供社會(huì)融入、精神激勵(lì)等社會(huì)服務(wù)，同時(shí)對(duì)營(yíng)造退役軍人群體及其家庭所需要的社會(huì)資本具有重要作用，減少政府治理的機(jī)會(huì)成本。

3.4 福利財(cái)務(wù)

美國(guó)退役軍人事務(wù)部福利給付過(guò)程中，根據(jù)項(xiàng)目的不同和服役期間相關(guān)表現(xiàn)的不同，政策要求使用者承擔(dān)一部分自費(fèi)比例。以醫(yī)保為例，部分屬于醫(yī)療規(guī)定的服務(wù)從醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用中進(jìn)行統(tǒng)一劃撥，但不同的服務(wù)模式有不同的統(tǒng)籌與個(gè)人自費(fèi)比例;不屬于保險(xiǎn)制度規(guī)定內(nèi)的服務(wù)則需要由使用者自付。目前美國(guó)支持退役軍人個(gè)人的商業(yè)保險(xiǎn)與政府的福利財(cái)務(wù)系統(tǒng)混合使用與資金流轉(zhuǎn)。美國(guó)的退役軍人與家庭福利是典型的行政機(jī)關(guān)與社會(huì)力量并用的混合福利形式，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了一定的福利籌資與給付職能，但商業(yè)保險(xiǎn)公司等社會(huì)力量起到了很好的補(bǔ)充作用。

4 對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 整合行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)力量等福利主體

社會(huì)環(huán)境是復(fù)雜的，社會(huì)問(wèn)題的解決和社會(huì)政策的解決很難依靠單一的政府或市場(chǎng)得到妥善的解決。對(duì)我國(guó)而言，除了行政機(jī)關(guān)和社會(huì)力量外，還有事業(yè)單位可兼顧社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益。要逐步建立政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)力主導(dǎo)、服務(wù)保障機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為、服務(wù)保障機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為、社會(huì)力量廣泛參與的退役軍人工作格局，厘清政府部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)力量在退役軍人工作體系中的職能，實(shí)現(xiàn)退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4.2 樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)的、科學(xué)的政策理念

人總歸要回到家庭中，通過(guò)社會(huì)制度與服務(wù)等影響家庭功能和家庭福利，培養(yǎng)家庭的自足感和賦能感是美國(guó)政策的一個(gè)特色。我國(guó)應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，用發(fā)展性眼光來(lái)看待問(wèn)題，看到退役后子女隨遷與教育等家庭問(wèn)題，逐步重視對(duì)個(gè)人和家庭潛能的開(kāi)發(fā)，將政策重點(diǎn)放在社會(huì)與人力資本的投資。

而要實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)化需要精準(zhǔn)了解退役軍人及其家庭的服務(wù)需求，以保障服務(wù)為抓手提升政策的科學(xué)化水平。對(duì)于中長(zhǎng)期政策制定來(lái)說(shuō)，基于實(shí)證預(yù)測(cè)和預(yù)期未來(lái)需求的宏觀層面的體系是十分必要的。在微觀層面，個(gè)人需求的評(píng)估是必需的，其目的是把社會(huì)服務(wù)資源鎖定在最需要服務(wù)的退役軍人身上，從而保證服務(wù)的質(zhì)量和成本效益。根據(jù)需求調(diào)研建立所需要的服務(wù)清單，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)將線下服務(wù)與線上服務(wù)結(jié)合，綜合運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、遠(yuǎn)程電子技術(shù)手段確保政府部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)力量等多元主體的服務(wù)輸送到位。

4.3 培育和引導(dǎo)社會(huì)力量

從美國(guó)的政策運(yùn)行情況來(lái)看，社會(huì)力量廣泛參與在公益慈善、教育、精神激勵(lì)、衛(wèi)生健康、社區(qū)營(yíng)造等多個(gè)政策子領(lǐng)域。盡管我國(guó)各地已成立10萬(wàn)多個(gè)擁軍社會(huì)組織，但是在發(fā)展過(guò)程中也面臨定位不明、場(chǎng)地缺乏、監(jiān)管缺失等多種困境。政府一方面要建設(shè)與退役軍人事務(wù)相關(guān)社會(huì)組織的孵化網(wǎng)絡(luò)，拓寬政府部門(mén)采購(gòu)社會(huì)公共服務(wù)的種類和范圍。另一方面政府要嚴(yán)格做好對(duì)參與退役軍人服務(wù)的社會(huì)組織做好登記、審核與監(jiān)管工作，維護(hù)國(guó)家安全。

4.4 完善政策法規(guī)

美國(guó)的政策運(yùn)行過(guò)程中出臺(tái)了大量法律法規(guī)界定福利保障資格并為社會(huì)力量的介入營(yíng)造良好機(jī)制。黨的十九大將全面依法治國(guó)上升為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，提出到2035年要基本建成“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”，法治在推進(jìn)退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理現(xiàn)代化中將發(fā)揮極大的保障作用。政府監(jiān)管與問(wèn)責(zé)最重要的理論依據(jù)就是法律法規(guī)。在現(xiàn)今的法律體系中，所以應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)政策，為不同福利主體進(jìn)入退役軍人工作提供合法化依據(jù)，確保出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候有法可依，有法可查。

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