“馴服”行政？

一、大國行政：在擴張與“馴服”之間

晚近百年來，在馬克斯·韋伯所言的理性化浪潮中，行政科層制成為國家治理的普遍模式。無論西方還是東方，現代行政在它取得統治的地方，不僅改造了古典意義上的官僚政治，也修正了以權力分立為底色的形式法治傳統，成為現代治理重構的核心變量。然而，行政統治的內在矛盾也日益凸顯：一方面，行政組織越龐大，權威對組織的控制就越容易被稀釋，結果是行政協調難度遞增，而決策及執行效率遞減;[1]另一方面，行政職能越來越專，執行權力越分越細，治理鏈條越拉越長，官僚主義、治理失靈問題也越發突出。面對這個巨大的“利維坦”，如何規訓其桀驁乖張，激發其能動活力，一直是世界性難題，對大國而言尤其如此。

近年來，中美兩國不約而同地把“馴服”行政作為治理變革的優先選項，先后發起大規模的行政改革。這一變化既與兩國各自的政治更替形勢直接相關，也是后冷戰時代國家治理效能競爭的最新延伸。過去數十年，政治體制及意識形態之爭逐漸從喧囂走向沉寂，一度被遮蔽的國家構建與治理問題——包括行政能力的塑造——重返全球政治議題的中心。 [2]在傳統世界秩序松動的變局下，國家治理效能更具有競爭性的政治意涵。特別對中美這兩個面臨大規模復雜治理問題，又兼具全球競爭力的超大型政治體來說，雖然其制度有別、國情迥異，但二者的國家治理都依賴于龐大的行政系統，并且都不同程度地受到行政僵化和官僚主義的困擾。如何重組和優化行政權力結構，塑造一個政治控制適度、權能有機整合、依法高效運行的強大行政體系，維持高水平的國家治理能力和對外輻射能力，是兩國都要解決的重大課題。

中國有著歷史悠久的官僚政治傳統，政治權威與行政官僚的互動博弈貫穿于古今政治始終。從傳統轉入現代之后，中國政治一度呈現為古典政治與模仿西方新官僚政治的混合形態，[3]后經蘇俄化改造，最終形成了黨政復合型體制。在這一體制內，執政黨一面積極建立專業行政組織，一面以黨紀和反官僚化運動對其加以引導和控制。改革開放以后，在由“總體支配”轉向“技術治理”的過程中，伴隨從黨政合一到黨政分開、政治與行政相對區隔的重大變化，行政科層化的技術治理獲得了前所未有的擴展，行政不斷吸納政治、政治日益技術化的趨勢也越發明顯。以至于一段時間內，政治理念被科層化和技術化肢解，技術性指標和方式往往被當作治理目的本身，而與政治原則產生一定的脫節;[4]與此同時，行政組織急遽膨脹，其內部職權交疊、多頭管理、部門主義、官員腐化等問題也不斷積累，使得技術治理本身也面臨能力內耗和效能遞減的挑戰，在風險社會治理中陷入進退失據的被動狀態。[5]如此，過分技術化、分解化的行政之治，不僅難以繼續為政治權威提供預想中的正當性來源，反而容易削弱政治價值的黏合度和行政的有效性，乃至銷蝕權威的合法性。

而對素以有限政府理念自居的美國來說，公共行政則一直處于矛盾之中：過去百年來，面對治理需求的井噴式增長，美國人雖然內心敵視、疑懼官僚集團坐大，反對政府干預的呼聲不絕于耳，但實踐中卻不斷發展壯大的行政力量，將行政之手伸向社會經濟各領域，最終塑造出一個以大規模的行政機構和壟斷性的行政管制權為特色的行政國家（Administrative State）。盡管行政國家一直面臨合法性爭議，但在官僚化-去官僚化-再官僚化的美國歷史循環中，它不僅獲得了螺旋上升式的成長，逐漸集立法、執行、司法等多種職能于一身，而且還在法律框架內成熟定型。[6]這也意味著美國國家治理模式的重大轉向——傳統立法至上原則或司法中心論都相對謙抑，取而代之的是以行政為主導的現代政制結構。[7]

特別在“9·11”事件和金融危機接續爆發之后，政府干預不斷強化，至奧巴馬時期達到了一個高峰。很多美國人擔憂，這一趨勢是對分權體制和有限政府理念的破壞，而且行政系統作為具有技術支配性的“獨立王國”，也在一定程度上侵蝕了總統權。從治理實效看，大政府、強干預模式雖應美國經濟社會危機而生，但也意味著高昂的治理成本和可觀的尋租空間，反過來又會干擾經濟發展，無助于整體解決失業率上升、社會分化加劇等問題;而一些官僚被黨派或利益團體俘獲，甚至形成充斥腐敗污泥的“華盛頓沼澤地”（Washington Swamp），更是成為眾矢之的。這一切使得行政管制的正當性再次受到質疑，“占領華爾街”運動的爆發和保守主義的回潮，很大程度上也與此相關。這也是為什么特朗普一上臺，其首席戰略顧問班農就宣布把“解構行政國家”（Deconstruction of the Administrative State）與“推行經濟民族主義”“保護國家主權和安全”同列為三大核心政綱。

二、重塑行政：從政治重構到技術改良

（一）政治控制：殊途同歸的重構進路

美國對于行政擴張或收縮的控制，大都在總統主導、立法與司法協同的模式下完成

透視上述行政癥結可以發現，如何重構政治權威對行政系統的適度有效的控制，是當前中美兩國都欲解決的重要問題。美國是在既有權力架構內增強對行政國家的權限控制;中國的改革有別以往，表現為一場制度性、結構性的黨政權力整合。

在美國現代行政史上，對于行政擴張或收縮的控制，大都在總統主導、立法與司法協同的模式下完成。特朗普政府的做法也如出一轍，但總統所起的作用更為突出：一方面，特朗普政府一直把增強總統政治權威及其對行政的控制置于首位。在議程設置上，特朗普不按套路出牌的種種做法——例如“推特治國”，不僅為其爭得了政策設置主導權，也對建制派和行政系統的掣肘形成反制。在用人上，特朗普不僅頻繁更換內閣及白宮高官，還屢屢提名新人出任聯邦獨立行政機構要職，以強化其對行政系統的掌控。在政策實施上，特朗普雖然反對奧巴馬時期的行政擴張，但比前任更積極地繞開國會，通過準立法性的行政命令來推行政策。至2019年7月20日，特朗普在兩年半內簽署了117份行政命令，以47份的年均簽署量，位居里根之后歷任美國總統之首。[8]而在其政策受阻時，他甚至不惜多次動用宣布國家緊急狀態的權力來強推相關議程。另一方面，特朗普政府還協調不同的政治力量，例如與一度被共和黨掌控的國會合作，從立法權和監督權上加強對行政機構權力的規限;又如以發起訴訟、提名保守派人士出任聯邦最高法院大法官等方式，促使法院否決上任政府的部分管制政策，回調司法過于順從行政的趨勢。[9]這些都貫穿著解構行政國家的深層邏輯：所謂解構，并非徹底拆解、取消行政，而是適度限制行政，即通過強化政治控制，來相對削弱行政國家的權勢。在美國政治分化加劇的形勢下，特朗普政府勢必須要“馴服”在民主黨主政時代過度膨脹的強勢行政，重塑契合共和黨政治目標的行政系統及其運作方式，以確保其忠實執行既定政策。如此解構，實以行政權內部調整的方式來強化總統“一元化行政”（Unitary Executive），進而鞏固行政主導體制。

與美國不同，中國行政改革是作為黨政機構改革的重要部分，被放在國家治理變革的整體視野中來設計的，因而從一開始就涉及根本性的制度結構變化。自2012年以來，伴隨政治復歸之勢，反“四風”、群眾路線教育實踐、反腐巡視等行動接續展開，包括行政組織在內的整個官僚體系都被納入政治重塑的軌道。此后，執政黨逐步扭轉近40年來的黨政分開導向，轉而從制度上加強黨的全面領導、強調黨政融合。這一黨政關系的重新定位成為新一輪機構改革的主旨，在行政領域表現為改革重心的轉變，即從單方面的行政內部優化，轉向融合黨政雙重維度的統一政治領導、機構合署合并及職責統籌協同上來。例如在黨的統一領導方面，中共中央政治局常委會定期聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，已成為重要制度性安排;而設立一批覆蓋重要改革和治理領域的決策議事協調機構，并將其部分辦事機構設在國務院部門中，則旨在加強黨對行政的統一領導。在黨政合署合并及職責協同方面，分類實行機構合署辦公、歸口統一領導、機構整體并入、部分職權劃轉等機構改革，則意在避免政出多門和責任推諉，減少多頭管理和職能重復。在官方看來，改革主要針對“一個時期片面理解和執行黨政分開”所導致的政治支配弱化現象，意在“從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題”。[10]隨著改革的實施，行政力量將被進一步整合到政治支配結構之中，行政治理將被賦予更多的政治倫理意涵。這也意味著，行政不僅要承擔技術治理責任，而且要和執政黨共同肩負起更高的政治責任。

（二）行政整合：一體化重組與企業化改造

當下，中美兩國的行政系統改革都具有集約整合的趨向，都試圖通過優化機構設置、職能分配和權責機制，形成高效能的行政架構和運轉體系，但改造方式和進度大不相同。

就中國而言，黨政融合與協同的政治邏輯不僅重塑了支配結構，而且也直接延伸到行政系統之中，形成了一體化整合的改革路徑。從2018年《深化黨和國家機構改革方案》看，改革不僅僅是精簡化，而是統一整合行政機構并理順其職、權、責，祛除制約行政能力的痼疾，提升全系統的運行效能。按照“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的思路，除了前已論及的黨政合署合并改革外，在自然資源、應急事務、衛生醫療、退役軍人、金融、稅收、審計、援外等專業領域，都實現了機構與職能整合。整合后的新機構，職能屬性更加聚焦，權力配置集中而全面，旨在形成基于專業化的整體治理能力。在行政執法領域，改革也以大整合來減少執法力量種類，相對集中行政處罰權，以期克服“九龍治水”的弊病。值得注意的是，改革還涉及跨軍地力量重置，即通過武警部隊序列調整、劃轉改制、兵力撤收等方式，解決在執法領域梗阻多年的軍警民不分問題，進一步增強行政系統的專業化。另外，改革也有意理順央地行政關系，在確保政令統一的前提下，要求賦予省級及以下政府更多自主權，以期強化央地一體縱貫的行政體系。

目前，中國的改革已基本完成機構調整，正處于職能優化階段，而美國的行政系統改革則剛剛起步。2017年3月，特朗普要求白宮管理和預算辦公室（OMB）限期制定重組政府職能和裁撤冗余行政的計劃，由此邁出了美國聯邦行政系統新一輪改革的第一步。[11]2018年6月，總統行政辦公室正式公布了長達132頁的《提供21世紀的政府解決方案——改革計劃與重組建議》。這份具有濃厚新公共管理色彩的提案，以私營部門的企業組織架構為樣板，提出了34條改革建議：例如合并教育部和勞工部，重組農業部、衛生和公共服務部、住房和城市發展部、交通運輸部，整合人口普查局、經濟分析局和勞動統計局，改造能源部、國際開發署、環境保護署，強化小企業管理局，重組或私有化郵政系統，設立公私合作機構等等。[12]提案希望用企業化的方式來改造行政系統、提升行政效能，但這種方式能否解決問題，歷來存有爭議。由于這份爭議性的方案還有待美國國會批準，改革依然面臨不確定性。

（三）治理優化：行政放權與擴權的策略性重置

行政治理的優化，重在理順治理機構與治理對象之間的關系。對此，中美兩國都采取了選擇性的權力調整策略，即一面推動行政放權，減少、規范政府干預，一面在特定領域強化重點監管和政策引導。

中國的簡政放權改革于2013年拉開帷幕，核心是理順政府與市場、社會及公民個人的關系，主要圍繞行政權力的放和收而展開。從國務院大量取消和下放審批事項、層層推行權責清單和市場準入負面清單，到全面實行“三證合一”改革、實施大規模減費降稅，再到地方“最多跑一次”改革的興起，以放權來轉變政府職能、降低制度性交易成本，一直是改革主調。據統計，2012年至2017年，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央核準的企業投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業資格許可認定大幅減少。[13]然而，在金融、環保、扶貧、公共安全、知識產權等重點領域，則出現了行政擴權趨勢。放權與擴權并行，反映了改革既要掃除障礙、激發市場活力，又要防范潛在風險的雙重使命。這一邏輯同樣融貫于對外領域的行政實踐中。隨著自貿區改革、通關便利化、外商投資自由化等政策的落地，對于外貿和外資的行政管制日益寬松;相反，對外投資領域則呈現出強化管制的趨勢。在“一帶一路”倡議逐步取代以往分散的投資布局后，政府對資本輸出的統籌引導明顯加強;面對內外經濟風險，監管部門對資本輸出的控制也經歷了由相對寬松到逐步從嚴的轉變。

就簡政放權而言，美國與中國可謂不謀而合。如前所述，奧巴馬時期的過度干預模式對美國經濟社會產生諸多負面影響，這使得特朗普政府以解構行政國家之名推出了一系列去管制化政策，例如大規模減稅、削減金融監管、弱化環保行政、解禁煤炭油氣開采、放松通信網絡競爭、懸置全民醫保法案等，頗具“撥亂反正”的意味。2017年，特朗普一上任就緊急撤銷、凍結一批行政管制措施，并且連下兩道行政命令，發起了繼里根之后數十年里“反對政府監管的最強攻擊”。[14]特朗普政府不僅明確“新設1項行政規章必須同時廢除2項既有規章”的削減原則，而且要求各機構專設管制改革官和工作組，對妨礙就業、過時無效或不必要、成本高過收益的現存規章提出廢改舉措。[15]據統計，至2018年底，特朗普政府已推遲或撤銷行政管制2253項;新設管制只有229項，相比同期奧巴馬政府的647項和小布什政府的465項，大為減少。[16]與這種去管制化面向形成鮮明對比的是，特朗普政府在移民管理、基礎設施建設、國家安全、外貿、外商投資、國際合作、通信、知識產權等特定領域加強了干預。例如，美國反對原有自由貿易體系，頻推保護主義措施，單方面挑起一系列貿易爭端;作為策應，其對外商投資的區別管控和對境外企業的“長臂管轄”也愈演愈烈，甚至還出臺了“封殺”中興、華為等中國企業的專項管制政策。上述對于行政治理權力的兩種策略性配置，本質上都是特朗普政府實現其另外兩項政綱——經濟民族主義與保護國家主權和安全的技術化手段，三者最終都統一于“美國優先”的施政目標。

三、政治與行政：治道變革的協同難題

特朗普一上任就大幅削減行政管制措施

面對治理挑戰，中美兩國都試圖通過政治重構、行政整合及權力重置，來實現公共治理的降本、提質、增效，其根本在于調整政治與行政的關系。中國行政改革契合重新激活政黨倫理的政治基調，為了彌補行政技術與政治傳統的斷裂，整場改革以黨政整合為核心，既增強對行政的政治控制和一體重組，促進治權和責任的結合，也通過簡政放權來調整行政與市場、個體的關系，釋放市場和社會的活力，提升治理的穿透性和抗風險性。而隨著長期被邊緣化的保守主義重新回潮，美國行政改革則貫穿著整體戰略收縮的政治邏輯，由此可以理解為什么特朗普政府注重強化總統權威，并通過重新調整部署行政權力、推動行政系統的企業化改造等方式，提振經濟社會發展動力，保護國家安全。這種以復興各自政治傳統來修復當下治理痼疾、增強行政能力的過程，能否成為現實，還面臨不確定性。

就中國而言，盡管機構改革已近乎完成，但治理效能和政策實效卻尚未同步提升，實際治理過程中的官僚主義、形式主義有增無減。而在經過政治重塑的官員中間，因為不適應從過去以利益最大化為中心，到如今以政治倫理為中心的“動力機制驟然置換”過程，[17]也出現了某種不愿擔當、不敢作為的負面傾向。這顯然有悖于改革初衷，也使得旨在扭轉技術治理偏向的改革，復又面臨被科層化和技術化層層肢解的困擾。另一方面，伴隨黨政融合的深入，行政力量的再政治化和政黨力量的進一步行政化幾乎如影隨形。按照改革本意，這是為了促成政治性和技術性、倫理性和專業性的有機結合，從而凝聚國家治理的復合動力;但不可忽視的是，兩種趨勢之間也有一定張力，實踐中容易誘發諸多權責博弈和協調難題。這預示著今后一個時期，中國行政改革的難點將從大規模的權能整合和機構重置，重新轉移到高難度的權力平衡上來。對于行政的政治規訓必不可少，但也需要保持在合適限度之內，為行政活力的再激發留下能動空間;此間平衡一旦打破，政治便容易陷入與行政的交纏泥沼之中而難以自拔，而行政的專業性和自主性也可能被消解，由此導致行政治理的失靈及其對政策合理性的反噬。這是一場更為持久的挑戰，也是倒逼制度創新的契機。

盡管機構改革已近乎完成，但治理效能和政策實效卻尚未同步提升

而美國的改革則面臨更大的政治變數。歷史地看，近百年來美國歷任總統多以提高行政效率之名，行加強行政控制之實，但由于國會制約、利益集團介入、文官集團阻撓等原因，這些控制往往收效不大。而且行政國家一直處于去管制化和再管制化的循環之中，其間雖不時有削弱之舉，但結果往往招致更大反彈。特朗普政府改革的力度不小，但恐怕也難以擺脫歷史的“魔咒”。眾所周知，美國政治極化愈演愈烈，自特朗普當政以來，更是達到了新高點。如今，共和黨和民主黨之間、以特朗普為代表的反建制力量與傳統建制派之間的政治纏斗甚是激烈，在兩黨各執一院的形勢下，黨派相爭動輒造成政治僵局，常常使改革陷入寸步難行的內耗“漩渦”。例如，解構行政國家之舉受到推崇政府干預的美國民主黨人和其他自由派人士的強烈反對。他們指責去管制化運動無助于降低行政成本，反而利于維護大資本利益，將進一步加深經濟社會不平等的鴻溝，因而采取公開批評、立法抗爭、司法訴訟、州權抗衡等方式來加以阻擊。[18]隨著新一輪美國大選的開始，特朗普又身陷彈劾危機，即便其獲得連任，也要首先調整激進的政治策略，盡可能推動政治層面的妥協和整合，從而為重構行政體系創造足夠的政治空間。

透過中美兩國改革，我們更加清晰地看到，理順并推動政治與行政的相互協同關系，過去是、現在是、未來也必將是大國治理變革乃至治道競爭的核心難題。這一問題具有周期性和長期性，不可能被一勞永逸地解決，而只能在不斷改革中加以矯正、調適和優化，進而推動具有普遍意義的、超越制度和意識形態分野的現代行政轉型。在此過程中，誰能提供具有示范性的有效方案，誰就有可能為人類治理文明的歷史性躍遷做出可貴的貢獻。

作者單位：北京大學法學院

（責任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 參見安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2017年版，第115、128～135頁。

[2] 參見弗朗西斯·福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，郭華譯，學林出版社2017年版，第7頁。

[3] 參見王亞南：《中國官僚政治研究》，商務印書館2017年版，第149頁。

[4] 參見渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理—基于中國30年改革經驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期;韓水法：《合理性的意義：政治與技術—以當代中國觀念為例》，載《學術月刊》2013年第2期。

[5] 參見強世功、張佳俊：《社會沖突與秩序重建》，載《文化縱橫》2012年第6期。

[6] 參見William J. Novak， “The Myth of the ‘Weak American State，” The American Historical Review， Vol. 113， No. 3， pp. 752～772。

[7] 參見Adrian Vermeule， Laws Abnegation： From Laws Empire to the Administrative State， Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 2016;張佳俊：《當法律帝國遭遇行政國家》，載《讀書》2019年第4期。

[8] 參見美國《聯邦紀事》信息，https：//www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders。

[9] [18] 參見張業亮：《解構行政國：特朗普保守主義國內政策的目標》，載《美國研究》2018年第6期。

[10] 丁薛祥：《深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求》，載《人民日報》2018年3月12日第006版。

[11] 參見Executive Order 13781 of March 13， 2017， 82 FR 13959-13960。

[12] 參見Delivering Government Solutions in the 21st Century — Reform Plan and Reorganization Recommendations， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/Government-Reform-and-Reorg-Plan.pdf。

[13] 李克強：《政府工作報告》，載《人民日報》2018年3月23日第01-03版。

[14] Juliet Eilperin， “Trump undertakes most ambitious regulatory rollback since Reagan，” The Washington Post， February 12， 2017.

[15] 參見Executive Order 13771 of January 30， 2017， 82 FR 9339-9341; Executive Order 13777 of February 24， 82 FR 12285-12287.

[16] 參見Diane Katz， “Heres How Much Red Tape Trump Has Cut，” The Daily Signal， October 17， 2018。

[17] 參見編輯手記：《官僚主義為何盛行》，載《文化縱橫》2019年第5期。