樂巍

摘 要：我國行政訴訟法上之“訴訟不停止執行”的例外規定與訴前保全，被普遍認為是我國現行的行政預防性保護制度，但其救濟權利的作用十分有限。為能更充分地保障合法權益，就十分有必要建構行政行為執行力的訴前阻斷機制。該建構制度應堅持效益性、事項限制性與程序性監督三項原則，并應嚴格限定提起阻斷申請的主體資格。訴前阻斷行政行為的執行力，并不能產生終局性效果。如果行政機關認為，阻斷行政行為的執行力會對國家利益或者公共利益造成重大影響，可向有關人民法院申請緊急解除，而如果確有錯誤的，則可通過司法建議、司法調解等方式予以解決。訴前阻斷程序的經過時限以后，行政行為的執行力自行恢復，并應繼續執行。

關鍵詞：“訴訟不停止執行”;行政行為執行力;訴前阻斷機制;程序性制度

中圖分類號：DF31? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.05.04

一、問題的提出

我國《行政訴訟法》第56條規定了“訴訟不停止執行”的例外制度，該條被普遍認為是我國現行的行政預防性保護規定，但適用該條規定的前提是已進入到行政訴訟的程序當中。行政行為的執行力一般可分為“即時執行案”和“非即時執行案”，由于行政拘留決定、行政強制措施、行政事實行為等行為屬于即時執行類行為，其決定與執行具有同步性，對當事人造成的損害往往與行為實施“雙生雙成”。故待行政相對人進入訴訟程序后，其合法權益已受到損害且難以得到有效的救濟。

此外，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第77條規定了訴前保全措施，但該規定未厘清民事訴訟與行政訴訟中的訴前保全制度的區別。一方面，由利害關系人提起，且主要是針對財產申請保全，沒有體現對行政相對人權利預防性保護的立法理念;另一方面，司法解釋的規定較為原則，沒有明確的審查要件和標準，難以在訴前阻斷具有即時執行性的行政行為，進而導致該制度難以發揮實質性作用。

行政訴訟實踐業已表明，為能更充分地保障行政相對人的合法權益，十分有必要建構起行政行為執行力訴前阻斷機制。該制度建構應堅持效益性原則、事項限制性原則及程序性監督原則為基本原則。訴前阻斷行政行為執行，其后果主要體現為“暫時中止”行為的執行力，場域是在提起行政訴訟之前，且必須依據當事人的申請并須具有初步的證據。但需注意的是，訴前阻斷行政行為的執行力，并不能產生終局性的效果，僅產生訴前“暫時中止”的效力。也正因為該制度的建構目的僅在于暫停行政行為執行，并不會對被阻斷執行的行政行為產生撤銷、確認違法或無效的法律后果，因此其在具體的程序設計上應不同于一般的行政訴訟程序。

二、行政法學界的討論

暫時法律保護或預防性保護是行政訴訟中較為棘手的問題，我國行政法學界長期關注該問題，但在該領域缺乏深入的研究。相關研究文獻表明，為避免行政行為作出后對相對人造成不可彌補的損害，學界多以“預防性行政訴訟”為研究主題，并借鑒德國、日本等國的經驗與做法進行研究。如借鑒德國以停止執行、暫時命令措施為核心的預防性保護制度，以及一般情況下，針對行政行為提起的撤銷之訴即導致行政行為不得被執行的制度;或者借鑒日本針對不同的訴訟類型設置不同的措施（具體為停止執行、臨時課以義務和臨時禁止）的規定。我國學界研究方向集中在行政訴訟中如何暫停行政行為的執行力等方面，有學者指出，行政訴訟中是否停止執行行政行為，需要人民法院對公共利益和個人利益進行平衡，并借鑒德國的“停止執行原則”與日本的“不停止執行原則”

，我國宜采用“停止執行原則”。[ 參見劉東亮：《行政訴訟中臨時權利保護制度比較研究——起訴是否停止執行與司法審查中的利益衡量》，載《法商研究》2004年第6期，第74頁。]有學者同意前述看法，并認為“行政行為不停止執行原則”不符合行政法治原則，其并非行政行為公定力的必然體現，依據現有法律原則和規定，既不能直接推導出行政行為一經作出即無條件地對相對方產生拘束力或執行力，也不能直接推導出在相對方尚存履行期間或救濟機會時就可以對其采取強制執行措施，“應以‘行政行為停止執行原則取代‘行政行為不停止執行原則”。[ 參見茅銘晨：《“行政行為不停止執行原則”質疑》，載《行政論壇》2003年第5期，第38頁。]有學者則強調，在行政訴訟程序終結之前，為使當事人合法權益免遭侵害，防止被訴行政行為執行，法院可依申請或依職權采取相應的臨時性保障措施[ 參見黃學賢：《行政訴訟中的暫時性法律保護制度探討》，載《東方法學》2008年第4期，第46頁。]，等。綜上，認為行政訴訟應確立起“行政行為停止執行原則”的觀點占據了主流地位，同時，主張在行政訴訟中采取臨時性保障措施的觀點也基本上為多數學者所認可和贊同。

略去紛繁復雜的論證不說，另辟蹊路徑的學者也不乏其人。例如，有學者對行政訴訟中是否“以停止執行為原則”之爭進行反思：“我國現行立法的修改應超越無謂的原則與例外之爭，將重點轉向對司法裁量概括審查和利益衡量二重基準的建構。”[ 章志遠：《從原則與例外之爭到司法裁量基準之建構——行政訴訟暫時性權利保護機制的新構想》，載《浙江學刊》2008年第6期，第122頁。]對此，還有學者指出，由于訴訟期間漫長，行政審判的終局判決帶給原告的可能只是“遲來的正義”或曰“無實效的正義”，并認為行政訴訟中權利暫時保護制度的構建，應超越停止執行的“原則與例外”之爭而引入階段性審查模式，明確實體審查標準，并確立“雙軌制”的權利暫時保護的制度體系。[ 參見莊漢：《我國行政訴訟中暫時權利保護制度的缺失與構建》，載《法學評論》2010年第5期，第139頁。]當然，除此以外，傳統上也有學者在很早以前就提出在我國建立預防性行政訴訟制度，以保護那些被侵害后難以或無法彌補的權利。[參見胡肖華：《論預防性行政訴訟》，載《法學評論》1999年第6期，第3頁;解志勇：《預防性行政訴訟》，載《法學研究》2010年第4期，第172頁。]

由此可見，學者們幾乎都是在現行行政訴訟的制度框架內討論如何暫停行政行為執行，即將場域限定在進入行政訴訟之后，且論爭焦點也主要是圍繞著“原則與例外”來展開。而以訴前阻斷機制建構為視角的研究則幾近于無，學界在之前所提出建立預防性行政訴訟制度的設想具有解決本問題的開創性作用，但建立預防性行政訴訟制度，是對行政訴訟制度本身的變革，在短期內基本無法實現，故近期建構行政行為執行力訴前阻斷機制是現實可行且必要的。

三、追問與審思：行政行為一旦執行何以救濟以及如何救濟

在行政訴訟中，因訴訟期間較長，起訴人的權益有可能在訴訟過程中因行政行為的執行或不作為等而受到難以彌補的損害，故《行政訴訟法》第56條規定訴訟期間不停止執行的例外情形

，如被告認為需要停止執行;原告或利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失等。但很多行政行為一經作出就具有“即時執行性”，行政相對人往往還未進入到行政訴訟程序，行政行為就已經被執行，而其所造成的損害后果已不可逆轉，亦無法通過上述立法規定予以救濟。

（一）行政訴訟救濟功能本身具有一定的局限性

首先，不合理的行政行為一旦作出之后，公民個人往往無法阻卻其執行。《行政訴訟法》經最新修改以后，行政訴訟的受案范圍雖然得以擴張而使行政相對人的權益受到了更為周全的制度保護，但這并不意味著行政行為就此無“監督盲點”。事實上，一些不合理的行政行為仍然無法進入到訴訟程序，其中還有一些行政行為即便能進入訴訟程序，而原告的訴訟請求亦難以得到現行的法律制度的支持。例如在“朱廣義等四人訴鄭州市人民政府道路更名案”中，原告認為“祭城路的更名侵犯行政相對人的名稱使用權、姓名權、榮譽權等理應受到法律保護”。從原告的訴訟請求上看，原告并非是一種“無理取鬧”的濫訴行為，

最高人民法院（2018）最高法行申1127號終審判決也載明“原告對地名和歷史文化的保護意識值得提倡”。但依據現行的法律制度，原告顯然不具備行政主體資格。換言之，對于鄭州市人民政府道路更名行為，作為個體的公民可能難以實施有效監督。

“從理論上講，設置行政訴訟制度的根本目的，是為了通過司法裁判保護公民權利免受行政機關侵犯，因此，除法律另有規定外，公民的法定權利，都應在保護之列。這才能保證社會的安定與和諧。”[ 應松年：《行政訴訟法律制度的完善、發展》，載《行政法學研究》2015年第4期，第7頁。]“朱廣義等四人訴鄭州市人民政府道路更名案”凸現了我國現行法律制度存在的不完善之處，正如該案等審判長李廣宇等法官在終審裁定中所指出的：“如果能為地名更改中的公民參與提供切實可行的法律救濟，如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設置一個猶豫期，讓公民或者有關社會團體在相關行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預防性的禁止訴訟，無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本。”[ 詳見最高人民法院（2018）最高法行申1127號行政裁定書。]

其次，行政訴訟程序的啟動在行政行為執行之后，救濟的范圍與效果具有局限性。行政相對人必須在行政行為“時機成熟”后方可提起行政訴訟的實際做法，致使實質上已經錯過了阻斷違法行為執行和救濟相對人合法權益的最佳時機。例如，公安機關行政拘留的決定一經作出，就會立馬產生公定力、拘束力與執行力，被處罰人將伴隨著處罰行為的作出即時被送交執行。執行完畢后，被處罰人再行對處罰行為提起行政訴訟，即便該處罰決定最終被人民法院確認違法，或者被撤銷，但對于被處罰人而言，處罰決定對其人身自由的限制、剝奪，乃至于造成的損害、侵害等，則只能通過行政賠償救濟，但這種事后彌補不僅代價高昂，且難以“恢復原狀”。又如，時常發生于征地領域的強拆行為，其行為通常被界定為行政事實行為，盡管強拆這一事實行為實施前已多現端倪，如準備拆除機器設備、現場封鎖隔離等，但由于其強拆行為并未最終“著手”實施，司法實踐一般認為當事人在此階段提起訴訟“時機尚不成熟”。之后，房屋一旦被違法強制拆除，其后果就完全無法逆轉，僅能通過訴訟確認其行為違法而進入行政賠償程序。進一步說，行政行為一旦被執行后，提起行政訴訟所能救濟的范圍，及其所能產生的救濟效果是有限的。

最后，就國家賠償制度而言，違法行政行為所引起的國家賠償的責任范圍有嚴格限定。盡管我國已將行政賠償納入了國家賠償范圍，但國家賠償堅持“撫慰性原則”。[ 江必新：《〈中國人民共和國國家賠償法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第307頁。]換言之，違法行政行為所引發的國家賠償責任，被納入到行政賠償的行為范圍十分有限。實踐中，行政賠償的范圍，一般僅包括行政行為所造成的直接的、現實的損害，對于間接損害、非物質性損害等一般不予賠償。而就賠償的范圍及賠償數額來看，實踐中，具體所能給予的賠償數額和范圍也相當有限，基本無法完全彌補和填平公民、法人與其他組織合法權益被侵害所遭受的全部損失。更值得注意的是，行政賠償甚至還出現了“倒掛”現象，即“公民基于國家機關違法行為所獲得的國家賠償，往往比同等情境下基于國家機關合法行為所獲得的國家補償要低”。[ 蔣成旭：《國家賠償的制度邏輯與本土構造》，載《法制與社會發展》2019年第1期，第89頁。]如行政機關對已納入征收范圍的農村房屋進行違法強拆，司法實踐中一般堅持的行政賠償原則是不低于正常的補償標準，而行政機關的違法成本則被忽略不計。

（二）實踐中裁定暫停執行行政行為的案例蹤跡難尋

實踐中適用《行政訴訟法》第56條暫停執行行政行為規定的案例幾乎沒有，筆者通過“中國裁判文書網”搜索，尚未發現存在適用該條款的裁定文書。而且，筆者所在的某直轄市W中級人民法院行政審判庭也從未適用過該條款而作出停止行政行為執行的裁定。由此可見，即便《行政訴訟法》第56條規定了“訴訟不停止執行”的例外情形，但細致分析該條款，并結合其在司法實踐中適用的現實情況，有幾個問題需要面對。

其一，只能在進入行政訴訟程序后方能申請停止執行的制定設計，在一些特定類型的行政行為與客觀條件下，使得該條款實質上被架空、虛置、被束之高閣。《行政訴訟法》第56條規定：“訴訟期間，不停止行政行為的執行。但有……的，裁定停止執行。”由此可見，只有在行政訴訟過程中才能適用該條。

行政行為一經作出，就具有執行力。但這里可將行政行為的執行力，區分為“即時性”的執行力和“非即時性的”執行力。如前所述，行政拘留決定、行政強制措施、行政事實行為等行為屬于“即時性”執行類型的行為，該類型行為的決定與執行具有同步性，如果行政行為不合法，其對當事人造成的侵害往往也與行為實施同時發生。房屋征收決定、補償決定、工傷認定等行為則屬于

“非即時性”執行類型的行為，該類行為作出后付諸實施前，通常需要歷經一個較長的過程和期間，且無強制執行權的行政機關還須向人民法院申請強制執行，爾后才會進入到執行程序，故其損害后果不會即時發生。對于前一類行為，要求當事人在提起行政訴訟后再申請停止執行，顯然滯后于執行行為;而對于后者，當事人則完全無必要申請停止執行。換言之，《行政訴訟法》第56條所確立的“不停止執行”的例外規則，需要作進一步區分，否則，就會與實踐中需要即時停止執行行政行為的實際需求不相吻合，使其在實質上無異于“不停止執行”。

其二，行政機關自身本來就具有自我糾錯的權力，因而相對應地，原告申請停止執行針對行政訴訟程序啟動之后，如果是出于尊重司法權威規范訴訟行為的考量，為達成快速實現行政目標，在訴前行政機關自身認為存在問題的，亦可通過自我糾錯的方式改變行政行為。因此可允許被告或利害關系人在行政訴訟程序啟動之前就申請停止執行，這在制度基礎與實踐操作層面無障礙。

其三，停止執行的標準設置較為抽象，導致其可適用的情形較少。依據《行政訴訟法》第56條的規定，行政行為繼續執行將給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，應停止執行。實際上，對于什么是國家利益、公共利益，在法律判斷層面缺乏操作規則。再進一步說，針對公民、法人和其他組織而作出的行政行為，

當事人也難以舉證證明行政行為會對國家利益、公共利益等造成相關的損害，在這一境況下，該條款可被適用的機會可謂寥寥無幾。

（三）當前訴前保全措施救濟效果難以保證

2018年最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第77條規定了行政訴訟的訴前保全措施。但這一保全措施主要是從民事訴訟制度中移植而來，因而要在行政訴訟中運用，還必須根據行政訴訟的特征及其實際情況予以改進。就目前司法解釋的規定來看，其并未厘清民事訴訟與行政訴訟中保全措施所存在的區別。同樣的，一方面，保全由“利害”關系人提起，沒有體現對行政相對人權利預防性保護的立法理念;另一方面，司法解釋的規定也較為原則，沒有明確的審查要件和標準，難以在訴前阻斷那些具有即時執行力的行政行為的執行，其實質性效果難以保障。而對于行政相對人來說，其是否能夠依據該條的規定，對自己所有，而為行政行為所處分的財物申請保全，抑或是針對具有即時執行力的行政行為申請保全，仍然是不夠明確的。

四、建構行政行為執行力訴前阻斷機制的現實基礎

雖然我國各級行政機關在行政活動以及實施行政行為等過程中逐漸注重程序合法性、參與性、公正性與公開性。但就具體行政環節

而言，尤其是行政決策及其實施的過程當中，尚存個別“法治盲區”。

（一）行政決策法治化程序不完善導致決策失誤

行政決策在目前的法治實踐中還存在較多難題，而行政決策又與行政處罰、行政強制等行政行為存在明顯差別。一般來說，行政機關作出行政決策在前，實施行政行為在后，行政決策構成了行政行為作出的前提性依據。即行政決策屬于行政行為作出之前的決策程序，而作出行政行為的主要目標就在于實施與落實行政決策。正是由于行政決策與行政行為之間這種決策與執行的關系，先前行政決策違法或失誤，就會導致了行政機關在實施行政決策的過程中不可避免出現相應違法的情形。

行政實踐中，因違法行政決策而導致公民、法人和其他組織合法權益遭受損害的事件偶有發生，尤其發生在重大行政決策失誤或者違法的情形之中，如“江蘇違規鋼鐵項目事件”“廈門PX項目事件”等。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》專章設置了合法性審查，即是立法對上述問題的積極回應與自我革新，不僅標志著立法機關將行政決策正式納入到了法治的軌道當中，同時也進一步說明了重大行政決策并不排斥合法性審查。

（二）訴前阻斷機制相較于構建預防性行政訴訟更具現實可操作性

“當前我國社會矛盾糾紛不斷增加的主要原因是公權力行使不規范，表現為社會政策和法律制度滯后、政府違法決策處置突發事件不當、行政執法不規范、法律實施不良、行政不作為、信息不公開等，預防化解社會矛盾糾紛的根本出路在于規范公權力行使，包括明確權力邊界，規范立法權力，健全程序規則，規范決策和執法行為”。[ 馬懷德：《預防化解社會矛盾的治本之策：規范公權力》，載《中國法學》2012年第2期，第45頁。]當前，規范公權力應不斷對行政訴訟進行制度完善和創新。事實上，行政行為執行力阻斷之訴并非新生事物。如英美國家行政法中的“禁制令”制度、德國《聯邦行政法院法》中規定的“停止執行”與“暫時命令措施”、日本《行政事件訴訟法》中的“臨時課以義務”與“臨時禁止”制度等，都可以視為是與行政行為執行力阻斷之訴，有異曲同工之用并可資借鑒參考的預防性保護制度。

關于我國是否應構建預防性行政訴訟制度，理論與實務界存在不同的觀點，但總的來說贊成者居多。而對于如何進行制度建構的問題，可謂仁者見仁，智者見智，但贊成者中大多數認為可借鑒國外的做法。筆者以為，發展與完善我國行政訴訟制度仍然要考慮我國的歷史傳統、國家權力結構等諸多因素，不可盲目照搬，否則對行政訴訟本身而言會造成不利影響。最新修改后的《行政訴訟法》，明顯擴大了行政訴訟的受案范圍，且就行政審判實踐來看，行政訴訟案件的數量呈快速增長趨勢，而面對如行政協議等新型的案件應如何審理等問題，仍處于探索和總結經驗的過程當中。因而總體上來說，建構預防性行政訴訟時機尚不成熟。相比而言，建構行政行為的執行力阻斷機制僅是一種程序性制度設計，并不會對當前行政訴訟制度的基本構造產生結構性影響，具有較強的現實可行性和可操作性。

五、建構行政行為執行力訴前阻斷機制的基本原則

設置行政行為執行力訴前阻斷機制的基本目的，在于防止因執行違法的行政行為，而對行政相對人的合法權益造成難以彌補的損害。但不容忽視的是，行政相對人如果濫用執行力阻斷機制，也極有可能對正常的行政管理秩序造成破壞，乃至于損害國家利益、社會公共利益。因此，行政行為執行力訴前阻斷機制必須圍繞以下制度目標與基本原則設置。

（一）效益性原則

行政行為執行力訴前阻斷機制不僅應以保障合法權益為制度設計的理念和原則，同時也應堅持效益性原則，其中，主要包括兩個層面的含義。

其一，作為一種程序性機制，效益性原則的目標主要在于保障行政的有效性，即并非任何情況都可任意啟動程序以阻斷行政行為的執行力。阻斷程序的啟動，還必須要考慮

所要保護的行政相對人的合法利益，是否相較于行政行為所承載的公共利益更值得保護，程序啟動后是否能夠有效保護，以及能否實現二者之間的協調平衡等。換言之，行政行為執行力訴前阻斷程序的啟動條件之一，即要求所要保護的合法權益必須要符合比例原則，對權利的救濟具有現實性。如果所要保護的利益遠小于行政行為所代表的公共利益，那么啟動行政行為執行力訴前阻斷程序就違背了效益性原則。同樣，如果對于所要保護的權益實質上已沒有可能實現，或者說即便啟動程序也無法逆轉，那么就不宜啟動程序。而如果任意啟動阻斷程序，一方面，可能對行政機關正常的行政管理秩序造成影響，使得行政活動無法展開;另一方面，則可能因行政相對人濫用申請權利，導致訴訟成本上升，社會資源被浪費等不良后果。

其二，啟動行政行為執行力機制，必須要有現實可保護的利益存在，即可能造成的損害具有現實性和迫切性保護需求，且啟動執行力阻斷機制后能達到避免合法權益遭受侵害的結果。這首先要求不合法行政行為執行后，將會造成公民、法人和其他組織的合法權益遭受難以彌補的損害，這是行政行為執行力訴前阻斷機制啟動的前提。其次，啟動行政行為執行力訴前阻斷機制能有效避免行政相對人的合法權益遭受損害，即啟動行政行為執行力訴前阻斷機制對于救濟行政相對人的合法權益能夠起到實質性作用，程序并非“空轉”。

（二）事項限制性原則

啟動行政行為執行力訴前阻斷機制，還應堅持事項限制性原則，即行政相對人不能對所有可能侵害其合法權益的行政行為提起執行力訴前阻斷申請。首先，對于合法的行政行為，行政相對人不能提起申請，即便行政機關的行政行為可能剝奪或限制其財產權或人身權。例如，對于合法的行政征收等行政行為，即便其可能對行政相對人的權益造成減損，但是基于國家與社會公共利益的需要，行政相對人也不能提起阻斷之訴去阻斷行政征收決定的實施。

但是，對于哪些領域需要啟動執行力訴前阻斷機制，或者是在何種情況下能夠提起訴前阻斷申請，無論是在理論上還是具體實踐中都難以統一。對此，筆者認為，可以結合“重要性”與“即時性”標準綜合判斷。事項的重大性，可以結合重大行政決策中的事項“重大”標準來予以確定，并可以適當對“重大行政決策”的范圍進行法治化框定，采用諸如建立“目錄制度”之類的辦法加以解決。[ 熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補正》，載《中國法學》2015年第3期，第284頁。]權益的重要性，則具體表現為財產的重要性或是人身的限制性，如居住房屋被拆除、大額存款被劃扣、限制人身自由等。對于即時性要件，則意味著行政行為正在或者即將進行，并可能使行政相對人的實體權利遭受實質性影響，而提起行政訴訟或行政復議還尚不成熟，抑或仍需一段時間，如果不立即采取措施，便無法防止違法行為的進一步擴大而給相對人造成難以彌補的損失。

（三）程序性監督原則

需要注意的是，對于符合《行政訴訟法》第56條規定的例外情形，人民法院所作出的停止執行的裁定，是基于對行政行為合法性進行全面審查的要求所派生出的附帶審查權，其本質仍是一種實體審查權。行政行為執行力訴前阻斷機制則有所不同，盡管其也是由人民法院進行審查，但畢竟不處于訴訟階段當中，因而為避免與訴訟中的全面審查在職能上重復，將其定位為是一種程序上的監督制度較為合理。即人民法院對行政相對人提出的阻斷行政行為執行力的申請行使審查權，僅僅具有程序性意義，而非實體性、終局性的處分，人民法院的審查權本質在于以程序性的制約來實現對實體的監督。盡管人民法院在進行審查時，不可避免的要對行政行為的合法性構成要素進行審查，但其結果并非判決撤銷或是確認違法，僅是為了促使行政機關與行政相對人選擇更優的方式以解決行政爭議。

六、有關行政行為執行力訴前阻斷機制的幾個關鍵

構建行政行為執行力的訴前阻斷機制，其目的在于阻斷行政行為的執行，其功效與預防性行政訴訟制度有近似之處。預防性行政訴訟主要是指“相對人認為行政機關的行政行為或事實行為正在侵害或即將危害自己的合法權益，向人民法院提起訴訟，要求確認法律關系、行政行為無效、事實行為違法，或者判令禁止或停止行政行為或事實行為實施的司法制度。其目的在于防止發生可以預期的損害，結果表現為確認法律關系、行政行為無效 、事實行為違法，或者禁止實施行政行為或事實行為”。[ 解志勇：《預防性行政訴訟》，載《法學研究》2010年第4期，第173頁。]而行政行為的執行為阻斷之訴，并非一種訴訟制度，而是一種針對行政行為執行力的暫時阻斷機制，本質上是一種程序性設計。

（一）后果：阻斷行政行為執行力

一般而言，行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執行力，各效力之間既相互獨立又相互依存，共同構成了完整的行政行為的效力序列。[ 周佑勇：《行政行為的效力研究》，載《法學評論》1998年第3期，第65頁。]其中，行政行為的執行力是行政機關經法律授權而對特定行政行為所具有的強制執行權限的法律表達[ 王天華：《行政行為執行力的觀念及其消弭——我國行政義務實效確保手段研究之芻議》，載《當代法學》2014年第5期，第34頁。]，其實現方式有兩種，即自力執行和強制履行。其中，“對行政相對人的強制履行，包括行政強制執行和司法強制執行;對行政主體的強制履行包括行政訴訟及有關監督。[ 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2007年第3版，第244頁。]筆者所討論的行政行為的執行力較為狹窄，僅為指向行政相對人的行政強制執行效力，如公安機關對行政相對人作出行政拘留決定，并根據法律授權可直接送交執行的強制力。

（二）場域：提起行政訴訟之前

我國并非沒有對行政行為執行力進行阻斷的規定。現行《行政訴訟法》第56條在確立“訴訟期間，不停止行政行為的執行”原則的同時，用但書條款列舉了不停止執行的4種情形，如“原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的”。需要強調的是，該條款明確其適用的階段系“訴訟期間”。因此，筆者所關注的階段是訴前，即將行政相對人的合法權益的保護時間提前，這樣，可與《行政訴訟法》第56條的規定結合，共同架構起了我國的行政行為執行力阻斷機制。

（三）程序：依當事人申請并舉示初步證據

阻斷行政行為執行力，仍應是由當事人提出申請，申請可以書面、網上專設平臺甚至于情況緊急的可口頭提出。當事人在提出申請時，應提交相應初步證據，有相應行政載體的如書面決定，則提交書面決定;如屬于即時行為的行政事實行為，則提供相應照片或證人證言即可。當然，此時對證據可參照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》

進行適度審查。必要時，人民法院可要求當事人提供相應擔保。當然，對于被告行政機關認為需要停止執行的，可參照前述第56條的規定適度放寬審核標準。

（四）效力：暫時而非終局性的阻斷行政行為的執行力

阻斷，從字面意思理解，即因阻礙而中斷，有暫時性阻止行為進程之意。筆者所討論的阻斷系指，人民法院接到行政相對人或利害關系人申請后，對正在進行的違法行政行為，或者有較為確切的證據表明即將實施的事實行為有違法之虞，經合法性審查后，并有初步證據證明行政機關違法行為有及時危害性時，由法院對違法行政行為的執行力“叫停”，給予行政機關和相對人一定的冷靜、思考和披露的時間，為雙方提供一定的期限，共同尋求解決爭議的機會。故，阻斷系程序性阻斷，該權力的行使并不會直接對相對人的實體性權利義務產生影響，也不會越俎代庖，代替行政機關作出決定，更不會對行政行為之終局性效力判定產生影響。

七、行政行為執行力訴前阻斷機制的設計

設置行政行為執行力訴前阻斷機制的目的在于暫停行政行為執行，并不會產生撤銷、確認違法或無效的法律后果。因此，在具體的程序設計上，應與一般行政訴訟程序有所區別。

（一）嚴格限定提起阻斷申請的主體資格

能夠提起行政行為執行力訴前阻斷申請的主體，必須與行政行為具有利害關系，即具有訴的利益。換言之，在行政訴訟中，公民或法人等請求人民法院以裁判的方式保護其合法權利，必須具有必要性與實效性，這也被稱為“狹義的訴的利益”。其中，必要性主要是指所保護的權利有實益、有效力、適時、正當，而對于低效、不適時、放棄權利保護、濫用訴權等則無必要性。[ 王貴松：《論行政訴訟的權利保護必要》，載《法制與社會發展》2018年第1期，第130頁。]依據《行政訴訟法》第25條的規定，有權提起訴訟的主體是行政行為的相對人，以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人和其他組織。這也就意味著，能夠提起行政行為執行力訴前阻斷申請的主體包括兩類人，一是與行政行為直接相關的行政相對人，二是行政行為的利害關系人。

此外，根據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條的規定，人民檢察院在履職中，發現生態資源保護、食藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，使國家利益或社會公益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議。行政機關應依法履職并回復。不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這即意味著，如果行政行為可能侵害國家利益或者社會公共利益，而行政機關堅持執行行政行為，那么人民檢察院可提起行政訴訟。筆者以為，人民檢察院對于行政機關違法履職或者不作為，

直接針對其違法行為提起公益訴訟，與筆者所討論的行政行為訴前阻斷機制有所區別。即人民檢察院不屬于行政行為執行力訴前阻斷程序的啟動主體，將執行力阻斷機制的申請主體嚴格限定于行政行為的相對人及利害關系人這兩類主體。

（二）提起申請的期限及阻斷期限的設置

首先，對于行政相對人提起行政行為執行力訴前阻斷申請的期限應結合阻斷機制的目的予以設置。一方面，訴前阻斷機制阻斷的是行政行為的即時執行力，目的在于避免產生難以彌補的損失等。這與《行政訴訟法》第47條第2款規定的情形有類似之處，即公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟的期限和一般不履行法定職責的起訴期限不一樣，不受行政機關接到申請之日起兩個月內不履行的期限的限制。訴前阻斷機制適用的情況也符合該規定中的“緊急情況”，行政行為一旦付諸實施或執行，其損害結果呈現“完成時”，則啟動執行力阻斷機制就喪失必要性。另一方面，如果行政行為的執行不具有即時性，行政相對人在訴訟過程中如果認為需要停止執行，完全可以依照《行政訴訟法》第56條的規定提出申請。因此，筆者認為沒有必要對行政相對人提起申請作期限限制。

與一般行政訴訟的審理期限相比，阻斷期間則是完全不同的概念。人民法院一旦受理行政相對人的阻斷申請并向相關行政機關發出通知，其阻斷執行力的效果就應即刻達成。盡管在阻斷期間，人民法院仍要對行政行為的合法性進行要素式審查，但審查的目的與行政訴訟中審查的目的有所不同。法院在阻斷期間通過審查，對行政行為的合法性與合理性進行判斷，在此基礎上對行政機關提出司法建議或采取其他方式，促使行政機關與行政相對人/利害關系人采取更優的方式解決行政爭議。因此，其期限設置應盡可能的考慮行政權與司法權的界限，做到科學合理。筆者認為，阻斷期間一般為7天，重大復雜疑難事件可延長至15天。

（三）審查阻斷申請需要考量的因素

行政行為執行力訴前阻斷的審理要素、審查結論的作出，以及當事人隨意阻斷行政行為執行力所應承擔的不利后果等，應與一般的行政訴訟的審查要素、裁判方式及責任承擔等有所不同。