華為公司游說歐洲議會的背景、不足分析及策略建議

王文昊 張鵬

摘?要：目前中歐高新技術產業合作正面臨中國角色轉換、中國民營企業成為重要參與者這兩大新形勢，同時歐洲議會的權力上升現象也勢必影響中歐合作，因此中方高技術企業正確游說歐洲議會十分必要。華為游說歐洲議會這一典型案例可以為同類型企業提供有益經驗及教訓，以此提出的有效策略建議能夠為中方高技術企業在走進歐洲的過程中獲得歐洲議會的支持提供參考，從而推進中歐高技術產業合作。

關鍵詞：高技術競爭;歐洲議會;中國高技術企業;游說

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.14.014

1?華為“走進”歐洲的背景變化

中歐雙方作為體量最大的經濟體之二，始終保持密切的經貿合作，互為第一、二貿易伙伴，其中高新技術及其產品作為國家綜合實力的重要組成始終是中歐合作的重要內容，而目前以華為為代表的中國高技術企業走進歐洲的背景發生巨大變化。

1.1?中歐高新技術產業合作面臨新形勢

中歐雙方作為體量最大的經濟體之二，始終保持密切的經貿合作，互為第一、二貿易伙伴，其中高新技術及其產品作為國家綜合實力的重要組成始終是中歐合作的重要內容，而目前中歐高新技術產業合作正呈現中歐角色轉換、中方私營企業作用凸顯兩大新形勢。

中國關鍵技術發展取得領導地位。從18世紀第一次工業革命開始一直到21世紀初期，以歐美為代表的西方國家始終主導技術革命進程，長期壟斷多種核心技術。中國由于西方技術封鎖只能保持追趕而難以獲得技術迭代主導權，因此在與歐美高技術產業的合作中始終處于脆弱性較強的進口方地位。2018年后中國在部分關鍵技術如5G技術取得的領先地位使上述形勢開始發生變化，中國開始領導技術迭代進程并在相關領域中外高技術產業合作開始掌握主動權、扮演出口方的角色。

中國民營企業競爭力迅速提高。民營企業在經歷對國外先進技術引進、消化、追趕三個階段后，自2008年起正式成為中國高新技術產業走出去的排頭兵，進入突破性階段。這一階段內，以企業為主體、以元創新為目標的國家創新戰略逐漸形成。在這背景下，國內一大批民營高新技術企業迅速成長并逐步在部分世界前沿制造業領域掌握話語權，以通訊技術為例，中興公司5G 專利布局全球超1700件，華為公司已經是全球最大專利持有企業。

1.2?歐洲議會成為中歐高技術合作的重要變量

在上述形勢下，部分國家試圖通過政治手段干預市場競爭，遏制中國高技術企業發展以維護其技術迭代領導權與在知識領域的結構性權力。歐洲議會自身性質與變化使其成為利益相關行為體影響中歐高技術產業合作的重要途徑。

（1）歐洲議會權力實現雙重上升。就歐盟而言，其作為國際組織獨立進行決策的自主性以及實施決策的組織能力均不斷提高即超國家性加強，這導致歐洲議會作為其決策機構的絕對權力增大。“從1951年的《歐洲煤鋼共同體條約》到2001年的《尼斯條約》， 都體現為戰后成員國的權力不斷向歐洲集中的趨勢”，并且歐盟最重要支柱——歐洲共同體，其決策機制具有遠超另外兩大支柱的超國家性質，即歐盟在第一支柱涉及的經濟、能源等領域具有更高的話語權。就歐洲議會自身而言，在“民主赤字”問題提出后，歐盟通過數次條約修訂不斷擴大歐洲議會權限，提高歐洲議會決策主體地位，實現了歐洲議會“權利由咨詢權向監督權、預算權與立法權過渡”，尤其是立法權不斷擴大。

（2）歐洲議會決策易受外部干預。歐洲議會在歐盟中決策權重的不斷上升使得各行為體將歐洲議會作為游說目標的意愿不斷增強;同時，游說歐洲議會“比部長理事會更加透明開放，比歐盟委員會進入的程序和要求更加簡單”，各行為體因此也不斷增加對歐洲議會的游說次數以增加影響歐盟決策的機會與游說成功的可能性。

（3）利益集團博弈影響歐洲議會決策。歐洲議會對游說行為的開放態度使得歐洲利益集團尤其是大型公司將歐洲議會作為影響歐盟決策的重要渠道。據統計，目前在歐洲透明登記系統上的游說集團11699個，市場行為體占49.6%。市場行為體與國家等政治行為體相比遵循經濟理性邏輯，追尋自身經濟利益最大化的特點使其不僅成為游說歐洲議會的主要行動者，也使其成為對宏觀產業政策變動最敏感最有意愿通過游說的方式影響歐洲議會決策從而維護自身經濟利益的行為體。

2?華為游說歐洲議會過程分析

2019年3月12日，歐洲議會在斯特拉斯堡會議期間呼吁歐盟政官方評估中國參與發展5G通信系統所帶來的網絡威脅，該決議最終獲得通過。決議通過過程表現出多方參與的特征，其中華為公司的游說過程與結果值得我們深入思考。

2.1?技術貿易領域受政治干預風險爆發

信息時代下，5G技術作為世界前沿通訊技術對國際政治格局具有重要影響，因之領跑世界5G技術發展進程的華為公司必然引起歐美警惕，促使部分國家使用政治手段干預市場行為以應對當前華為公司的市場競爭優勢。

美國高官公開向盟友施壓，部分國家將正常高新技術產品貿易泛安全化、采取違背市場經濟理性的行政手段、針對華為公司設立貿易壁壘等行為集中體現了政治干預風險的爆發。然而，如果將華為和中興排除到歐洲5G建設的名單之外，那么歐洲的5G建設成本將會增加550億歐元，這使得歐洲面臨著兩難選擇，導致其行為前后沖突。在部分歐洲國家以安全為由將華為排除在5G建設之外的同時，相當多的運營商選擇規避禁令，如法國老牌運營商Orange表示雖然不會在法國但會在波蘭和西班牙使用華為的設備與技術。除成員國政府外，歐盟也對美國政治態度進行反應，通過了3月12日決議。

該決議的通過是老牌發達國家通過泛政治化手段保持技術壟斷以維系霸權的必然反應，在中國高技術實現迅速趕超、歐美技術競爭力疲軟的大背景下，中歐高技術產品貿易受政治干預的潛在風險始終存在且爆發可能性不斷提高。

2.2?外部行為體干預歐洲議會決策

歐洲議會集體表決的決策程序以及決策過程的對外開放性使得歐洲議會決策結果呈現多方參與的特點，在本次決議過程中存在三方較為明顯的院外行為體。

正如前文分析，排除華為是出于政治壓力原因而非出于經濟利益考量，政治壓力極大程度來自于美國，但是美國作為非歐盟國家并不能參與歐洲議會決議，因此其對歐洲議會決策的影響極大程度上是通過院外游說的式來實現，美國國務卿彭佩奧除直接發表聲明外還走訪歐洲三國并直接表達對華為在歐洲擴張的關切，表現出美國試圖通過政治施壓游說歐洲的企圖，波蘭、捷克等國在美國政治壓力下頒布了對華為的禁令。

從目前資料來看，此次歐洲議會決議通過較大程度上受到了成員國與第三方國家影響。從成員國來看，歐洲議會決議草案著重強調了該決議參考了2018年12月捷克國家網絡安全機構發出的警告;從域外國家來看，歐洲議會還參考了澳大利亞政府通過了2018年9月18日生效的政府電信部門安全改革這一事件，該改革與捷克警告一樣成為歐洲議會最終決定提高對華為5G技術審慎態度的因素。

同時，華為在歐洲關于5G領域最大的競爭對手——愛立信也迅速行動。早在2月18日，愛立信首席執行官霍爾姆就曾表示愛立信的5G商業部署完全可以在歐洲取代華為，華為并非不可或缺，而就在歐洲議會對該議案進行表決的當天，愛立信集團與英國公共信息安全通訊辦公室舉辦了交流會議，間接游說歐洲議會。

2.3?華為對歐洲議會議員進行直接游說失當

作為該份歐洲決議的主要針對對象，華為公司曾積極就信息安全問題與歐盟、歐洲議會進行溝通，如2019年3月7日華為布魯塞爾網絡安全透明中心成立大會上，華為公司就邀請了歐洲議會議員Peter Kouroumbashev出席、交流，該議員也做出積極回應：“為了避免歐盟內認證標準不統一，我們需要對歐洲的ICT產品和服務實施按設計而非按國別的隱私保護措施?！?/p>

遺憾的是決議結果表明華為公司進行直接游說的努力收效甚微，歐洲議會最終仍然通過了評估中國5G網絡威脅的決議，雖然并未在決議中明確提及華為公司，但華為公司作為中國5G技術的領跑者顯然是該決議的主要針對對象。綜上，華為公司此次試圖影響歐洲議會的舉措以失敗告終。

3?新形勢下中國高新技術企業游說歐洲議會的策略建議

從華為的游說失敗我們可以看出中方企業在當前背景下以獲得歐洲議會支持為目標的游說策略有待改進，筆者在此提出以下建議。

（1）尋找盟友抵制政治干預。中方企業需要清楚認識到歐洲行業內部的利益分化與不同訴求并利用這種分化使自身參與到其中，遵循經濟理性邏輯認清“敵人”找到“朋友”，一方面可以與歐洲產業建立長久合作，另一方面可以增強產業內部支持自己一方的力量，聯合起來抵制政治干預實現雙贏。如在歐盟對華光伏產業雙反調查事件中，中國企業利用歐盟光伏產業內部的對立以及與部分企業的合作關系，獲得了產業協會的支持，形成合力對歐洲議會施動，最終實現歐洲光伏產業內部意見相對的兩方實力逆轉，從而成功影響歐盟做出利于中國光伏企業的決策。

（2）正確選擇關鍵游說對象。正如案例分析中提到，華為有過對議員進行游說的努力。華為在布魯塞爾網絡安全透明中心成立大會上邀請歐洲議員Peter Kouroumbashev出席，但結果表明收效甚微。其原因就是華為公司選擇了錯誤的施動對象，Peter Kouroumbashev所在委員會是工業能源研究委員會并同時擔任黑山穩定聯盟委員會副主席，但這兩個委員會不僅與通訊行業關系不大且與中國關系較小，從相關文件來看，中國5G決議草案相關委員會是內部市場及工業企業委員會，而該委員會包括委員長、副委員長、委員等在內的重要成員均未在歐洲議會表決大會前后與華為公司有過接觸，但事實上，華為公司是有機會有依據對該委員會進行游說的，因為該委員會重要職責之一就是改善商業環境并放寬市場準入，歐洲議會毫無依據的做出評估中國5G技術威脅為中國5G技術進入歐洲市場設置障礙與該委員會職責相悖，因此，華為公司完全可以據此聯合其它利益方向該委員會進行游說。

（3）積極采取間接游說方式。從該事件進程來看，華為在對歐洲議會進行游說時主要采取的是直接游說的方式，將施動重點放在少數關鍵的官員、議員身上。雖然這種游說方式有著簡單高效的優點，但是歐洲議會作為超國家性質的民選議會機構，其表決程序以多數同意方式為主，即使對議員或官員游說成功的可能性較高，對最終結果會產生多大的影響仍是未知數。間接游說通過社會宣傳，調動社會相關利益方關切自身利益促使其進行維護自身利益的行動，與利益集團形成合力對歐洲議會進行施壓，影響所有表決者，對于歐洲議會這種以集體表決為主要決策方式的議會機構，這種方式反而成功率更高。因此，中方在通過利益集團影響歐洲議會決策時，可以考慮同時進行直接游說、間接游說兩種施動方式，既有重點地直接游說少數關鍵議員官員，又利用非政府組織、大眾媒體對決策群體進行普遍性施動，提高影響最終決策的成功率。

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