政府采購投標保證金管理法律問題完善建議

劉棟

摘?要：設置投標保證金是當前我國政府采購招標文件中核心組成部分之一，自身具有極強的重要性與實用性特征。隨著政府采購招投標工作的不斷深入開展，當前模式下的投標保證金管理依然存在部分難題并亟待解決。從當前我國的投標保證金管理現狀入手，通過分析與討論具體的法律法規體系來提出建議，以期推動政府采購招投標作朝著健康、有序方向發展。

關鍵詞：政府采購招投標;保證金管理;法律問題

中圖分類號：F25?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.14.005

1?政府采購活動中投標保證金的作用體現

1.1?投標保證金是得到投標資格的前提

投標保證金被作為政府采購招投標中招標文件的核心內容，起著關鍵性的推動作用。其中，政府采購招標文件中關于投標保證金的支付方式、數量金額和時間限制有著明確的規定。依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）和相關法規文件規定，投標保證金的繳納是投標人能夠遞交投標文件的重要前提，只有繳納了投標保證金，采購方才可接受其投標文件，當存在不繳納投標保證金行為時，投標人則被視為無效投標或自動放棄投標資格，失去了參與競爭的權利，因此繳納投標保證金實質上是對參與招標活動作出的承諾，為保證投標人有效參與招標并通過資格和符合性審查奠定基礎。

1.2?約束作用，維護政府采購招標市場環境

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十三條和第三十八條、《條例》第三十二條條款均對投標保證金的管理作了規范，起到了對投標人和采購人雙方的約束作用，《政府采購法》第四十三條條款中也明確了采購人和投標人之間的權利和義務，要依照平等、自愿的原則以合同形式商談確定。由此可見，投標保證金的設定是與市場準則相契合的，投標保證金基于市場準則作為采購雙方要約與承諾的標準性形式，體現了交易雙方的平等，具有極強的現實意義與實踐意義。

1.3?投標保證金可彌補采購人的損失，為其提供資金保障

我國最新頒行的《政府采購法》中第四十六條規定，當正式發出中標、成交通知書之后，存在成交供應商放棄自身中標項目情形時，需要自行承擔法律責任。《條例》第四十九條規定，中標、成交供應商拒絕簽署合同的，采購人可按中標或者成交候選人排序順序確定其后候選人為中標、成交供應商，也可停止本次招標，取消中標、成交候選人資格，重新進行招標。從上述條款看，中標、成交供應商出現的違約行為均可通過不予退還投標保證金來彌補給采購人造成的損失，損失金額超過投標保證金的還應當補償超出的部分。由此可見，投標保證金的設立不僅是對投標人特定行為的制裁，也對采購人合法權益提供了資金保障。

2?政府采購活動中投標保證金管理難題

2.1?投標保證金管理相關法律規定缺失，制約政府采購活動的監管

根據《政府采購法》內容來看，當前我國政府采購方式主要分為六類，即競爭性談判、公開招標、詢價、單一來源采購、邀請招標和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。上述六種方式同樣可以被細化為非招標采購和招標采購模式，其中的邀請招標屬于具體招標，其他方式屬于非招標，而在非招標模式下的保證金管理相對于招標模式缺乏相應的法律支撐，其相應的適用范圍偏小，主要表現在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中的第二十九條、第三十八條條款，其相應條款也應在非招標模式下同樣適用。

在招標和非招標模式下均存在的另一項法律法規問題是沒收投標保證金的主體責任方該如何明確，在我國政府采購相關法律法規、政策性文件中均未對其做出相關規定，也沒有對其產生的沒收行為進行規范，從而缺失了對沒收行為的監管。

2.2?投標保證金管理超出規定部分法律制度存在空白

《條例》第三十三條規定，非現金形式是投標保證金基本提交形式。在實際操作中，采購人或采購代理機構為了自己的利益不受損失，在相應招標文件中要求用支票形式提交，以到賬為準，實則還是現金的形式，這樣無形中給予投標人增加了企業資金壓力。

《條例》第三十三條規定，采購項目預算金額需要高于投標保證金金額的2%以上。在具體操作中，采購人或采購代理機構往往將其規定置之一旁，按照自己的要求進行設定，最終要求繳納保證金的金額會超出項目預算金額的2%。

《條例》第三十三條條款規定，自中標通知書發出之日起5個工作日內退還未中標人的投標保證金，簽署合同之日起5個工作日內退還中標人的投標保證金。在具體操作中，由于采購人或采購代理機構以各種緣由的無端拖延，導致保證金退還時間都會遠超出規定的時間，同時因繳納保證金產生的銀行利息也不會給予退還。

以上超過規定以外的情形，在我國政府采購法律法規中缺乏規定，法律制度存在空白，間接影響了正常的政府采購招投標市場秩序。

2.3?各方主體出于自身利益對投標保證金收繳工作觀點不一致

在實際的政府采購工作中，采購人往往直接將所有涉及采購工作的事務全部委托采購代理機構辦理，其中包含著投標保證金。然而，當出現投標人通過法律手段要回被扣罰的投標保證金情況時，采購代理機構和采購人之間將會存在一定糾紛，采購人會將責任方推向采購代理機構，而在實際操作中此種方式是不予被認可采信的，采購人和采購代理機構之間是委托代理，屬連帶關系，應由雙方共同承擔，這樣采購人會花費更多的時間和工作量來處理而不是從中獲益，而導致采購人在投標保證金管理態度上的消極。

對于采購代理機構、銀行和投標人而言，銀行作為負責開設保證金賬戶、管理投標保證金的金融機構，在投標保證金管理過程中，若存在沒收投標保證金行為時則將不會從保證金滯留賬戶中獲益。同樣采購代理機構和投標人其自身經濟利益也都有不同程度的受損，這三者基于自身利益考量，在投標保證金管理相關規定中往往會持反對態度。

對于財政部門而言，不僅是作為組織財政收入的主體部門，同時又承擔著監管政府采購部門的角色，對投標保證金繳納行為進行實時監管。但是在實際的管理與監督過程中，因財政部門沒有真正走進投標保證金實際流轉環節，使得其對于投標保證金中的約定情況掌握程度較低。

3?全面優化政府采購工作中投標保證金管理的具體方式與策略

3.1?健全與完善法律制度，細致梳理與解決投標保證金制度中的短板

細化政府采購工作內容，梳理立法層面的投標保證金制度是提升我國政府采購招投標工作的關鍵與核心。例如，在《政府采購法》中將保證金收納責任主體明確為采購人，并通過細化職責來更好地厘清監管部門與采購雙方的職責分工。為此，只有積極做好立法工作才能有效提升政府采購工作的條理性與系統性，從而形成完整的約束與規范。

通過立法明確采購人與采購代理機構的責任，同時積極做好監督工作，以期全方位提升投標保證金管理質量。通過制定相應管理實施細則，確定投標保證金界定范圍、繳納形式、標準，確定沒收原則，加強對其管理行為的監管。

3.2?優化政府采購信息系統，強化技術支撐效力

財政部門作為監督政府采購投標保證金繳納工作的主要責任方，需要不斷完善自身的監管職責，需要以健全與完善政府采購信息系統為基礎，通過建立相關管理系統不斷提升對采購人、采購代理機構和投標人的約束行為，不斷優化保證金的返還機制、辨識預防采購代理機構和采購人挪用投標保證金等特殊情形行為，不斷提升實際監管質量，以期發揮良好的監管效果。

3.3?構建完善的政府采購信用體系

現行市場制度建設體系下，信用建設與道德建設、法制建設相輔相成，共同發揮著各自的長處和作用，共同規范著市場經濟秩序。信用體系的建設可將違法違規行為的采購各方納入誠信懲罰體系，并且將會納入黑名單，在此期限內，上述主體被禁止參加任何形式的政府采購活動。

4?結束語

大力推動優化政府采購投標保證金管理，是深化政府采購制度性改革的重要舉措，需不斷以完善政府采購過程中的投標保證金法律問題為基礎，積極做好完善立法、優化政府采購信息系統、加快信用體系建設等工作，并行之有效的提升財政部門的監督與管理質量，積極應對政府采購過程中的各種風險，凈化政府采購招標、投標環境，促進財政經濟健康發展，推動政府采購招投標工作的順利開展，為更好地優化營商環境，打造良好的政府采購市場環境奠定基礎。

參考文獻

[1] 林日清，林思捷.政府采購投標保證金管理法律問題淺析[J].中國政府采購，2019，（08）：3641.

[2] 黃雪蘋.完善政府采購投標保證金制度的思考[J].現代經濟信息，2019，（15）：80.