城市治理重心下移的社區自治研究進路與理論反思

摘要：城市社區自治理論借由治理理論及其縱深的發展，在社會資本、共同體及集體行動理論的綜合助推下，逐步完善，并在和中國社區治理實踐結合中，形成了具有本土化風格的研究進路。隨著城市治理和服務重心的不斷下移，當下學界的研究主要是在借鑒和批判西方社區自治理論的基礎上，聚焦于社區結構與社區治理主體間關系、社區自治單元及治理技術等方面，缺少對社區微自治實踐創新的理論性的系統性研究。因此，透過現有社區自治理論，深挖社區微自治概念的深刻內涵，構建有中國特色的治理話語體系應成為社區自治理論研究的著力點。

關鍵詞：社區治理;社區自治;共同體

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市治理重心下移的社區微自治研究”（19YJC810013）

中圖分類號：C912? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）02-0027-07

黨的十九屆四中全會強調要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。社區是社會構成的基本單元，社會治理根植社區自治，社區自治本質是通過發揮社區內部治理主體功能，實現居民自我服務、自我管理、自我教育和自我監督的過程，推動社區自治的理論創新對社會治理的實踐至關重要。社區自治事務需要治理，而治理的核心關鍵目標就是培養社區自治的能力，并以此為基礎形成社會治理共同體。社區自治來源于多種理論的綜合，其中多主體治理單元的有效合作等逐漸成為了學術界普遍關注的共識性議題。隨著城市治理和服務重心的不斷下移，社區自治的結構和秩序發生了諸多改變，圍繞這一變化，學術界從不同角度進行了討論。

一、社區自治理論的學術史梳理

（一）治理理論及其社區應用

按照歷史的發展線索來看，治理理論學說起源于西方近代國家主權治理。系統主權治理學說來自于近代早期法國的政治學家讓·博丹，他以國家源自武力為出發點，強調主權對于國家治理的重要意義，尤其是主權治理對公共利益實現的重要性。霍布斯、洛克、黑格爾等古典政治學者以此為基，紛紛構建了各自的思想及具體主張。圍繞主權觀念，霍布斯在《利維坦》中充分討論了國家主權和人民主權、主權和人權之間的張力，并以利維坦類比國家權力存在的必要性，這也是最早探討行政權和自治權關系的學說。① 霍布斯以國家權力和公民權力之間法定界限的議題為邏輯起點，提出了利維坦對結束自然與戰爭狀態的積極意義，他堅信強大的政府將帶來法律和秩序，甚至主張為了秩序，允許個體失去短暫的自由。為克服利維坦困境，他還提出了馴服利維坦的辦法，即對公權力的正向約束機制。約翰·洛克發揚了這一思想，并構建了系統的契約論理論體系。他主張私有財產、公民權力保護等，思考的核心也集中于“穩健的現代民主制度是如何可能的？”② 為此，他提出了權力分立理論。孟德斯鳩進一步繼承了該思想，提出了權力制衡學說。③ 總之，近代西方政治思想的諸多學說為以國家為中心的治理、以社會為中心的治理提供了最早的思想養料，后期的亞當·斯密、馬克思、韋伯、托克維爾等人在社會治理思想的闡釋上，都是對此的系統論述。由此也形成了國家中心論、社會中心論等治理論調，以及為彌補兩者爭論而新出現的統合理論分析范式。這些理論后來被學界演繹發展成為了分析社區自治的基本理論范式，并沿著兩種價值取向前行。一是民主取向，強調居民和公眾的深度參與和居民自主、自治，主張對基層民眾的公民教育和平等對話，并演繹成為自主治理、多中心治理及自組織治理等中觀理論。二是行政吸納取向，考慮到強國家—弱社會的事實，主張國家和政府應該發揮基礎作用，并不斷培育社會發育的要素，元治理、基層政權建設理論及基層黨組織建設是該價值取向的典型代表。

（二）社會資本理論及其社區應用

詹姆斯·科爾曼最早提出了社會資本概念，他意在通過探討理性選擇的核心問題，解釋社會結構對個人信任及資源取得產生的影響，并得出網絡結構的差異對網絡節點中的個體間信任水平影響至關重要的觀點。④ 亞歷山德羅·波茨詳細地研究了社會資本的起源和性質，并借助格蘭諾維特的強連接—弱連接理論，區分出了個體的理性嵌入和結構嵌入，探究了文化和規范在強弱關系中的動因。⑤ 但令人遺憾的是，他們都沒有太注意結構中潛在的可能因信息不對稱而造成的權力關系不對等與社會資本之間的關聯。針對這個缺陷，伯特提出了結構洞理論，他把社會資本概述為網絡各節點提供資源及分配資源的程度。臺灣學者林楠通過對社會資本及交往關系的研究，認為在個人資源與社會資源之間存在社會資本，他從個人利用社會資源以實現其目標的過程出發，詳細分析了個人資源與社會資源可獲性關系，并在此基礎上為社會資本賦予了新的含義，即投資在社會關系中并希望在市場上得到回報的一種資源，是一種鑲嵌在社會結構之中并且可以通過有目的的行動來獲得或流動的資源。羅伯特·帕特南從政治學角度研究了社會資本與民主之間的正向關系，并將研究單元由個體上升到群體，他通過對意大利南北部公民參與公共事務差異的研究，得出了社會資本不僅是個體用于資源獲取的工具，更是國家和團體的寶貴財富的結論。⑥ 為此，他強調社區、社群及社會組織發展對民主的價值意義。以此為基礎，中國學界借助社會資本與民主關系、社會資本與社區善治之間的關系，進一步確立了居民自治的未來走向。

（三）社區和共同體發展理論

學術界公認的較早提出社區（共同體）概念的權威當屬德國學者滕尼斯，在他筆下社區（共同體）等同于禮俗社會或傳統農業社會，是通過共同情感組織而成，親密無間、與世隔絕、具有一定排外的有機聯系體，其成員往往因有“共同的記憶”而擁有類似的價值觀念、共同的敵人和朋友。這種共同體以地緣、血緣與精神為內容，以家庭、村落和城市中的宗教團體為載體形式存在。延續滕尼斯社區概念，齊美爾與沃斯認為，隨著城市化與工業化進程的加速，傳統共同體消失將不可避免。雷德菲爾德等人對此不以為然，他們發現大都市中依然會生長出具有關系緊密、生活豐富等特點，對本群體之外人持排斥態度的共同體。不同于以往在固定地域上所持的共同體觀念，費舍爾將共同體從地域空間中解放出來，認為共同體的屬性在于人們之間的情感建立與交往不再局限于鄰里之間、地域之間，而是以興趣、社會組織身份、親屬等媒介形成了復雜的社會網絡，但依然堅守共同體對內凝聚、對外排斥的屬性。20世紀末期，隨著社會組織在社會領域的大量發育與興起，共同體存在的形式發生了新的變化。管理學家德魯克提出組織型社會概念一說，認為共同體聯接的樞紐在于共融性利益和社會責任，更加注重人的價值性及組織完成目標的工具性與手段性，得出有多少個社會組織就會有多少個共同體，共同體蘊含于社會領域中的組織體系中的結論。總之，傳統社會下的共同體多依附于空間—地域上的家園，時間—文化、共同的記憶或是心理感情依賴的共同基礎。但隨著社會發展，傳統意義上的空間依賴因經濟競爭、資源的流動而導致的人員流動，城市空間地域固定性不復存在，脫域狀態下共同體存在載體發生變化，由原來地域性轉變成以興趣愛好等工作之外而組建的非正式或正式組織，發展初期以滿足人們社會參與、社會交往的需要，中后期則為了滿足公民政治參與的需要。但他們都有共同的元素，即共同體運行邊界較為明晰，對內團結有序凝聚力強，對外具有一定的排斥性，但這種排斥性將隨著共同體的邊界擴大而不斷衰減。

（四）集體行動理論及其社區應用

圍繞集團成員如何通過集體選擇的方式供給集體物品的這一中心問題，奧爾森首次系統闡述了集體行動理論。⑦ 此后，加勒特·哈丁、托德·桑德勒和羅伯特·艾克塞爾羅德⑧等學者以博弈論為工具，相繼提出公地悲劇、囚徒困境等模型。綜合了上述理論模型后，美國政治學家埃莉諾·奧斯特羅姆⑨經過大量經驗調查，發現了小規模的公共池塘治理中能夠依靠自身力量進行良性自我調節的規律。此外，青木昌彥從社會資本視角，費紹爾從市場的相互依賴性角度⑩，華裔學者趙鼎新則從組織社會學角度，分別提出了破解集體行動困境的策略。{11} 學者們的分析視角雖有不同，但都集中于選擇性激勵及其背后的組織權力的分析，這為以后的研究提供了理論土壤。雖然該理論興起于20世紀60年代，但1981年才被引入我國，此后開始被經濟學界、政治學界、管理學界等關注。政治學界側重于從新制度主義視角批判該理論，如何增科通過對行動者分層，借助制度的規劃化和社會化功能，提升個人搭便車的門檻，用以防止社會轉型期間的社會失范現象發生。{12} 社會學界則圍繞集體行動困境，以社區為研究單位展開了系列研究，強調自治規模對自治有效性的積極意義。{13} 上述研究視角雖各不相同，但都認為社區不同于政治與經濟領域，遵循著一種自愿主義、互助主義的運行邏輯。

二、社區結構與治理主體的研究

社區結構上，學者主要從社區空間規劃結構與權力組織結構兩個方面展開論述。其中將西方空間正義引入中國，并應用于社區治理成為焦點。舒曉虎認為，經濟社會結構轉型背景下，社區空間類型亦發生了很多變化，他從地域空間與社會聯系兩個維度，區分了社區空間結構演化的程度，并認為由“封閉社區”轉向“離散社區”再到“整合社區”將是社區發展的趨勢{14}，這也被視作解決社區公地問題，恢復社區空間公共屬性，實現居民組織化主體歸位的關鍵。{15} 另有學者則從公民空間權益出發，強調社區空間的人本性、多樣性等價值取向，由此倡導包容性城市發展理念。{16} 袁方成從空間資源配置不均衡角度出發，考察了社區治理實踐中的空間同質化、居民心理空間和精神的異化等現象，提出了政府、居民和社會組織協同合作的策略。{17} 社區權力組織結構角度上，張平等利用社會網絡分析法，對社區權力結構樣態展開了定量分析，建構了三核多元互動式梯形權力結構模型。{18} 隨著社會治理體系與能力現代化目標的提出，社區治理現代化日益成為學術焦點。趙孟營從權力關系角度，強調理順治理主體間關系，打破以公共權力為運行軸心的“葵花式”關系格局是實現現代化的關鍵。{19} 褚松燕以社區組織主體結構入手，提出跨越社區中市場、社會和政治的復合型制度整合策略。{20} 鄭曉茹等另辟蹊徑，嘗試通過發揮文件治理中的責任關系和情感聯結，重新賦予社區治理主體的新身份，以達到重構社區治理中的權力秩序的目的。{21}周慶智闡明了當下權威秩序的基礎未變，自治秩序該如何構建的難題。{22} 劉曉霞從資源可獲性角度上，結合城市生活空間質量，構建出了社區空間類型與社區權力結構的耦合性關系。{23}

在社區主體上，按照空間劃分，社區外部治理主體由政府與社會組織構成，內部治理主體由居民、居委會、社區自組織、物業管理及業委會等組成。實際研究中，學者研究傾向各異，總體上呈現出對政府部門角色定位、自組織功能、居民參與強烈的研究興趣，但強國家—弱社會的格局要求政府與社會的合作，其中政府的元治理功能角色定位成為學界共識。{24} 以此為邏輯，有學者提出元治理理論指導下的社區建設，必須以構建服務型政府為導向，為社區自治建構高效合理的各類資源平臺，并逐漸由行政干預向資源引導方向轉變。{25} 在居委會角色關注上，隨著居民自組織體系的完善，有學者提出了重建居委會功能和角色的建議，以應對組織化沖突的風險。{26} 隨著治理重心逐漸下移，自治單元不斷精細化，由提倡街—居體制改革，寄希望于基層社區行政職能優化的研究{27}，開始向社區自組織及居民主體性生成的更微觀層次上轉變。陳偉東提出了未來社區治理方向應該以居民主體性培育為載體{28}，尹浩等提出積極社區公民理念{29}，袁方成借助增能理論，規劃居民主體性生成的具體路徑。{30}

三、社區自治單元下沉的研究

社區建設與發展資源掌握在政府部門，受制度與文件分配影響較大，考慮到委托代理人中信息不對稱的困境，大量公共資源在被各級政府代理人所掌握中常產生腐敗問題，基層較少受惠，公共資源下沉也就顯得十分必要。{31} 張毅等基于社會治理重心下移事實，通過比較科層制嵌入的層次、結構以及在賦權和財務資源上的不同，探究科層制橫向整合對服務下沉社區的效果影響。{32} 相對城市治理重心的下移，鄉村自治單元也不斷走向精細化和微型化。劉強等認為，當下鄉村自治陷入低迷狀態，政策難以下沉和落實，農民難以享受政策紅利的主要原因在于其治理單元的規模過大，強調治理單元的細化和下沉，并倡導小社區自治。{33} 有學者根據對浙東的實地考察，將城市社區治理的網格化引入到鄉村振興當中，不僅有助于打造權力和資源的下沉載體，還能進一步強化鄉村的層級結構、人財物資源、技術手段，再造和重塑公共服務流程運行。{34} 梅楊通過對湖北省基層的考察，認為“權力觀念及其衍生的利益問題、基層政權建設滯后及其衍生的能力匱乏、制度供應不足及其衍生的合法性詰難”將是治理重心下沉面臨的主要困境。{35} 對此，也有學者提出了異議。如陳明認為，單元下沉在理論邏輯上可能存在矛盾，尤其受家戶消費膨脹以及家戶主義的盛行，村民自治可能無法落地，且在成本限制公共領域中難以達成合作共識，隨著村民對國家公共性職能的遞增，自治單元應從下沉向上移變化，鄉村自治應逐漸走向鄉鎮自治。{36}

隨著治理重心下沉研究的持續，微治理、微自治等概念紛紛登場，反映著治理單元的微型化與精細化等特征。{37} 城市社區研究領域中，趙秀玲最早介紹了居民微自治的實踐和理論意義，并將其與中國基層民主相關聯。{38} 唐曉勇等透過社區人際互動模式，闡釋了社區微自治的運行邏輯。{39} 李婷婷歸納出社區微治理探索的實踐困境，即微治理主體的合法性身份認同、可持續弱及復制推廣的機械化和行政化等，提出了政府角色轉變與微治理多樣性保護等策略。{40} 程同順等圍繞社區自治與他治的張力，認為微治理探索既“囊括微自治空間，又涵蓋微共治的基點”，賦予了城市微治理探索的新的意義。{41} 白雪嬌通過考察廈門等大城市社區發展現狀，發現居民規模的擴大將影響居民自治的效率、效能和效力，并認為當下社區自治應以尋找合適的組織規模為關鍵和基礎，其中當前涌現的院落自治、樓棟自治的探索則為居民自治規模提供了借鑒，以此提出了社區自治、小區自治、社團自治共同推進的主張。{42}透過這些學者的理論探索，城市社區微自治的輪廓逐漸被勾勒出來。

鄉村社區建設領域中，以華中師范大學中國農村研究院為首，諸多學者在徐勇和鄧大才兩位教授的引領下，針對村民自治單元下沉現象，從集體行動、行動規則、自治動力與自治單元關系等角度，掀起了熱烈的學術討論。李華胤從村民自治基本單元的有效性入手，提出了影響政策落地的“政策距離”和“政策參與”兩個變量，認為政策距離遠近與政策參與度高低直接影響對政策進村入戶、自治的基本單元形成有呈正向關系，提出自然村和村民小組就是村民自治最佳的單元。{43} 除此兩大標準以外，鄧大才還補充了五個要素以衡量村民自治單元有效性，即“產權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近”，他認為五大要素是自治基本單元的必要條件，兩個變量是自治單元形成的充分條件。{44} 任路則通過歷史求證與實證考察，得出當下村民自治基本單元的運行機制在于協商治理的結論。{45} 郝亞光針對村民微自治缺乏理論依據，特別是鄉村自治單元劃分標準缺乏系統研究等弊端，通過梳理我國不同時期農村基層組織單元劃分標準及演進，為當下農村社區自治單元標準劃分提供了理論依據和參照樣本。{46} 其他學者借助社會學視角對該現象進行了詳盡探討。如包先康以日常生活視角，賦予了鄉村微治理的新含義，并結合約瑟夫·奈的“軟權力”理論應用，探究了農村基層微治理中軟權力是如何生長的秘密{47}，然而鄉村微自治與城市社區微自治所在環境差異較大，經驗難以直接移植至城市。

四、城市治理精細化下的社區研究

城市治理是隨著治理理論的興起而發展起來的，在國外發展接近30年，引入我國則只有10余年。從研究脈絡來看，大致經歷了三個發展階段。第一階段主要是城市管理的概念提出（1983—1990年）。該概念初次出現為20世紀80年代{48}，并作為一種“未分析的抽象”{49}。該階段研究焦點集中在城市規劃與公共交通{50}、城市生態環境{51}與初步應用的信息技術三個領域。第二階段是城市治理研究的完善與拓展階段（1991—2005年）。隨著治理理論的引入，城市管理研究從專注于管理的科學化、技術化發展到對城市治理主體之間協作方式的思考，從技術自覺走向管理自覺。研究主要集中于公共基礎設施的建設和維護{52}，公共服務多元供給機制，城市管理的機構建設{53}及城市多主體合作治理。{54} 第三階段城市治理研究新范式階段（2006—迄今）。經過十多年的發展，城市治理關注主題更多圍繞“人”的需求與發展而設定。城市精細化管理、智慧社區、智慧城市、大數據城市治理等新概念被提出，焦點多涉及城市可持續發展，如幸福指標體系設計、城市發展空間布局{55};城市治理技術手段應用{56};公眾參與城市治理，如市民與各類組織參與城市公共服務供給{57}和社區治理等。

隨著2015年習近平創造性地將精細化管理思想應用于城市治理范疇，城市精細化治理也將逐漸引領國內城市治理領域。作為一種新型治理理念與方式，精細化治理也標志著基層社會將由新公共管理理論向后公共管理理論轉變。{58} 然而，城市精細化治理發展至今，國際上研究并不多，國內學術界對于該概念界定也未形成一個統一、清晰的認識。從現有文獻及2017年末在上海召開關于城市精細化治理的兩場學術會議來看，城市精細化治理主要從內涵界定、價值與路徑上予以探討。在內涵上，存在政府管理語境下的精細化與復雜社會語境下的精細化兩種語境。持前者立場的學者，如孔繁斌從服務性政府職能定位與價值觀轉變與理念—制度入手，倡導科學管理的精細化與公共服務倫理價值。持后者語境的學者，如唐皇鳳等從公共服務、文化等層面，闡述精細化治理的內涵與邊界。上述觀點迥異，但都認為精細化理論根植于1911年泰勒的企業運作管理理論。其中，質量管理理論與治理理論被認為是該概念的本質。在價值取向與路徑研究上，針對以往粗放式和經驗化的管理思維，“精明行政”與社會主體能動式參與相結合{59}，樹立以人為本、服務至上的精細化理念，政府職能轉變和社會治理轉型同步{60}，明確精細化治理價值、主體和治理目標{61}，走城市服務的專業化、職業化道路，城市空間治理的精細化、細分管理單元等，被認為是城市精細化治理實現的必經環節。當然，清晰的政社分工、治理主體職能的分類互動以及社區領袖權威邊界，也必不可少。{62} 基于此，一些研究者在國家權力、治理方式、治理結構及其治理成效之間，構建起了一個很好的研究節點。這也深刻反映出社區治理是夯實社會治理體系的基礎，而不斷更新的治理方式與治理技術也勢必成為推動城市治理重心下移的關鍵元素。

五、社區治理技術及方式的研究

生產力決定生產關系，作為生產力第一要素，科學技術深刻影響著上層建筑及相應的制度變革。從應用領域來看，科學技術由社會科學技術與自然科學技術兩大部分組成，它們是連接理論與實踐的橋梁，在社區治理技術領域，國內學界也主要沿襲這兩大進路。一是側重于科技技術應用社區的治理研究。隨著大數據、云計算的興起，有學者倡導該技術應用治理的可能性，建設智慧社區，達至社區“智”理境界。{63} 吳青熹認為，當下的政府管理、合作治理及居民自治銜接不順和主體缺失等困境，需要發揮社會化媒體的聚合作用，更有效地回應居民訴求，以更好建構社區共同體。{64} 二是社會治理技術或方式的創新。透過社會科學技術的創新，重建現代社區生活共同體，被學界寄予厚望。2010年推行的社區網格化試點在獲得成功以后，因其實現了對網格內居民信息的精細化，實時化、動態化、智能化監控以及責任主體的清晰等優勢而被學界所認同，并被基層政府所推崇。{65} 網格化信息控制雖然及時，但隨著居民個性化服務需求的增多，在服務供給上便顯得十分薄弱{66}，這意味著網格化需要網絡化治理理念的補充，適時進行功能的調適，以更好適應政府、市場與社會協同的銜接。{67} 有些學者針對協商民主過程技術關注的缺失，通過引用社區參與技術、開放空間會議技術等新型社區治理技術，應用于當下社區治理實踐中，實現了居民由被動參與向主動參與、自覺參與的宗旨。{68}

總體而言，關于社區自治的研究，理論與經驗形式上的差異并不能掩蓋社區自治的本質特征，突出居民自治過程中多主體的有效互動和聯系是當下學者研究的共識。在研究范式上，社區自治領域中，以國家或社會為中心等的分析范式，難以解讀社區建設的現實與理想張力，難以回答作為利益共同體的社會與作為權力系統的國家在同一分析框架下的張力，也不能有效探尋基層社會公共性生成的有效路徑。西方社會治理的研究雖然能夠提供一定思路，但因文化差異大，經驗借鑒有限。就國內研究來看，相對于鄉村微自治的研究，城市社區治理研究雖多，但關注城市微自治的研究卻剛剛起步，尤其缺乏中觀、微觀層面上的實證分析。因此，吸收現有成果精華，系統地剖析城市治理重心下移的社區微自治這一創新型實踐命題，深挖社區微自治深刻內涵，構建有中國特色的治理話語體系，并探明中國社區公共性生長的秘密，應成為社區自治理論研究的重要方向。

注釋：

①[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，商務印書館1985年版，第2頁。

②[法]盧梭：《社會契約論》，呂琨譯，華中科技大學出版社2016年版，第3頁。

③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，夏玲譯，紅旗出版社2017年版，第6頁。

④ J. S. Coleman， Social Capital in the Creation of Human Capital， American Journal of Sociology， 1988， 94， pp.95-120.

⑤[美]托馬斯·福特·布朗等：《社會資本理論綜述》，《馬克思主義與現實》2000年第2期。

⑥[美]羅伯特·D·帕特南等：《使民主運轉起來》，王列等譯，江西人民出版社2001年版，第116頁。

⑦[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯書店、上海人民出版社1995年版，第1頁。

⑧ Robert Axelrod， The Complexity of Cooperation： Agent-Based Models of Competition and Collaboration， Pr-inceton University Press， 1997， p.34.

⑨ Elinor Ostrom， Governing the Commons， Cambridge University Press， 2015， p.24.

⑩ T. Banks et al.， M Theory as a Matrix Model： A Conjecture， 1997， 55（8）.

{11} 趙鼎新：《集體行動、搭便車理論與形式社會學方法》，《社會學研究》2006年第1期。

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作者簡介：尹浩，長江師范學院政治與歷史學院，重慶涪陵，408100。

（責任編輯? 陳? 艾）