西方國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況與啟示

[摘 要]總結(jié)西方國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)，介紹美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞的政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況以及對(duì)我國(guó)的啟示，以期更好地維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任 ;政府績(jī)效審計(jì) ;財(cái)政績(jī)效管理

[中圖分類(lèi)號(hào)] F239? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 2095-3283（2020）03-0086-03

The General Situation and Enlightenment of Government Performance Audit in Western Countries

Zhou Shan

（Binzhou university audit office， Binzhou? Shandong 256600）

Abstract： This paper first summarizes the theoretical basis of government performance audit in western countries， introduces the general situation of the development of government performance audit in the United States， Britain and Australia as well as the enlightenment to China， in order to better maintain the national financial and economic order， improve the use efficiency of financial funds， and ensure the healthy development of social economy.

Key Words： Entrusted Economic Responsibility; Government Performance Audit; Financial Performance Management

一、西方國(guó)家開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

（一）受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論與政府績(jī)效審計(jì)

政府作為依法行使國(guó)家行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)，需要依靠充足公共財(cái)政資源作為保障，并根據(jù)授權(quán)代表國(guó)家意志負(fù)責(zé)公共財(cái)政資源籌集、使用和管理，同時(shí)接受資源提供者社會(huì)公眾的監(jiān)督和制約，政府對(duì)于資源使用經(jīng)濟(jì)性、有效性和使用效果負(fù)責(zé)，這就是政府和社會(huì)公眾之間的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，當(dāng)這種關(guān)系確立后，由于存在著委托代理問(wèn)題，客觀上要求委托者對(duì)受托者履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行鑒證以解脫受托者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為了有效糾正和預(yù)防政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，唯一辦法就是通過(guò)建立一種約束機(jī)制來(lái)促使政府最大限度履行所承擔(dān)的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，國(guó)家審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。隨著政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)大、公民參與國(guó)家治理意愿不斷增強(qiáng)，政府承擔(dān)的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任除了包含經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性外增加了社會(huì)性、環(huán)境性等多元內(nèi)容，相應(yīng)地國(guó)家審計(jì)也向著政府績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、社會(huì)責(zé)任審計(jì)方向拓展。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論凸顯了政府績(jī)效審計(jì)在財(cái)政績(jī)效管理中重要作用，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是檢驗(yàn)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)客觀公正的重要手段。

（二）新公共管理運(yùn)動(dòng)與政府績(jī)效審計(jì)

20世紀(jì)70年代西方國(guó)家發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得各國(guó)財(cái)政收入銳減，同時(shí)普遍高福利和政府管理職能擴(kuò)張帶來(lái)了政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支不平衡，官僚主義、文牘主義、效率低下矛盾日益突出。新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡將私人部門(mén)成功管理方法引入到公共部門(mén)領(lǐng)域中，主張重新回歸“大市場(chǎng)、小政府”格局，認(rèn)為既然政府可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈，那么同樣市場(chǎng)也可以彌補(bǔ)政府不足，防止政府失靈;新公共管理運(yùn)動(dòng)通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、縮小公共部門(mén)范圍、容許在公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)并通過(guò)企業(yè)外包、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)和民營(yíng)化等市場(chǎng)化手段提升了社會(huì)公共服務(wù)的效率和效果，充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在改善政府績(jī)效管理中的作用;新公共管理運(yùn)動(dòng)還主張塑造企業(yè)家政府，引入質(zhì)量、顧客、服務(wù)等理念來(lái)滿(mǎn)足公眾多樣化、個(gè)性化需求，其本質(zhì)就是對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效管理，重點(diǎn)關(guān)注結(jié)果或產(chǎn)出而不是投入和過(guò)程。傳統(tǒng)公共行政注重事前控制，大量繁文縟節(jié)使得官僚制度失去了創(chuàng)造創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，新公共管理運(yùn)動(dòng)則通過(guò)進(jìn)行績(jī)效管理、結(jié)果控制使政府由過(guò)去規(guī)則驅(qū)動(dòng)型變成了任務(wù)驅(qū)動(dòng)型，政府管理焦點(diǎn)也從內(nèi)部逐漸轉(zhuǎn)移到外部，著眼考慮組織長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)以及未來(lái)愿景。

西方福利國(guó)家面對(duì)公共管理困境產(chǎn)生了績(jī)效管理需求，注重公共資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，明確并量化考核指標(biāo)，通過(guò)改革現(xiàn)行行政管理體制、劃分成本中心和責(zé)任以強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，這些實(shí)質(zhì)上為開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)奠定了基礎(chǔ)，從某種意義上來(lái)說(shuō)西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的財(cái)政績(jī)效管理改革直接推動(dòng)了政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展。

二、西方部分國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況

（一）美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況

美國(guó)是世界上開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)比較早的國(guó)家，早在20世紀(jì)40年代，美國(guó)審計(jì)總署就開(kāi)展了包含效益在內(nèi)的綜合審計(jì)。到了70年代，美國(guó)績(jī)效審計(jì)走向法定化、標(biāo)準(zhǔn)化，1972年美國(guó)審計(jì)總署根據(jù)過(guò)國(guó)會(huì)賦予立法權(quán)限制定了《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，強(qiáng)調(diào)對(duì)一個(gè)組織利用公共資源經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)的重要性并規(guī)定了如下審計(jì)要求：檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和遵循現(xiàn)行法律和規(guī)定情況;評(píng)價(jià)管理工作效率性、經(jīng)濟(jì)性;評(píng)價(jià)計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)期效果或效益是否達(dá)成，首次在法律層面闡述了績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，整個(gè)70年代美國(guó)政府審計(jì)人員85%以上工作是從事“3E”審計(jì)，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為了美國(guó)政府審計(jì)主要組成部分。2004年7月7日，美國(guó)審計(jì)總署正式更名為政府責(zé)任辦公室，具有83年歷史的美國(guó)審計(jì)總署正式更名，名稱(chēng)變化凸顯了政府審計(jì)重心更加關(guān)注是否經(jīng)濟(jì)、高效、不打折扣地完成其公共資金在獲批時(shí)所制定的目標(biāo)，也就是更加注重對(duì)公共財(cái)政資金績(jī)效的審計(jì)。

從美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，以“3E”為主要內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)拓寬了政府審計(jì)范圍，打破了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)框架、拓寬了政府審計(jì)內(nèi)容，《美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則》第六章《效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作準(zhǔn)則》和第七章《績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則》對(duì)如何在實(shí)務(wù)中開(kāi)展績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，形成了完善的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系，為績(jī)效審計(jì)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化奠定了基礎(chǔ)。

（二）英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況

20世紀(jì)70年代英國(guó)公共開(kāi)支明顯上升，年均增長(zhǎng)率達(dá)到10%，為更好地提高公共支出績(jī)效，刺激政府官員追求經(jīng)濟(jì)性、效率性，議會(huì)發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)改革公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)責(zé)任活動(dòng)。1980年3月英國(guó)政府就主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)作用發(fā)表了綠皮書(shū)，其中與績(jī)效審計(jì)主要觀點(diǎn)包括主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)要對(duì)公共資金經(jīng)濟(jì)性、效率性進(jìn)行檢查，必要時(shí)調(diào)查計(jì)劃項(xiàng)目是否達(dá)到了規(guī)定的政策目標(biāo)，英國(guó)議會(huì)所屬的公共決算委員會(huì)在1981年2月基本同意了綠皮書(shū)中的意見(jiàn)，同時(shí)也指出當(dāng)前有關(guān)審計(jì)法規(guī)已經(jīng)落后于時(shí)代要求，不能反映當(dāng)下審計(jì)性質(zhì)，在議會(huì)推動(dòng)下，1983年英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》通過(guò)，其中第六條中明確指出主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)可以檢查任何部門(mén)、機(jī)構(gòu)和其他團(tuán)體在履行職能過(guò)程中使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果，該法第一次授權(quán)英國(guó)國(guó)家審計(jì)部門(mén)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

英國(guó)績(jī)效審計(jì)一般分為三類(lèi)：對(duì)嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)、效率和效益低下以及內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象進(jìn)行檢查;針對(duì)重大項(xiàng)目、工程和特定部門(mén)進(jìn)行調(diào)查;對(duì)涉及公共資金的管理活動(dòng)進(jìn)行檢查。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署特別重視績(jī)效審計(jì)，每年投向績(jī)效審計(jì)力量約占審計(jì)資源的40%，而且比例不斷上升;績(jī)效審計(jì)范圍也非常廣泛，涉及國(guó)防、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和社會(huì)保障、環(huán)境和交通等等，英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)另外一個(gè)顯著特點(diǎn)是只檢查政策執(zhí)行結(jié)果而對(duì)政策本身并不發(fā)表批評(píng)意見(jiàn)。

（三）澳大利亞政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展概況

早在1901年澳大利亞《審計(jì)法》第五十四條就賦予澳大利亞審計(jì)署“項(xiàng)目審計(jì)”權(quán)利，這也是澳大利亞初期績(jī)效審計(jì)的體現(xiàn)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始澳大利亞立法機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)署是否開(kāi)展績(jī)效審計(jì)開(kāi)展了討論，最終于1979年對(duì)1901年的《審計(jì)法》進(jìn)行了修訂，正式授權(quán)國(guó)家審計(jì)署對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，1979年至1986年澳大利亞國(guó)家審計(jì)署實(shí)施了包括口岸檢疫行政管理績(jī)效審計(jì)在內(nèi)的34個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，取得了積極效果，1997年《審計(jì)長(zhǎng)法》則第一次將績(jī)效審計(jì)寫(xiě)進(jìn)了法律，隨后《績(jī)效審計(jì)》《績(jī)效審計(jì)方案編制》與《績(jī)效審計(jì)指南》等一系列準(zhǔn)則出臺(tái)對(duì)于規(guī)范績(jī)效審計(jì)過(guò)程，保證績(jī)效審計(jì)質(zhì)量起到了重要作用。

三、西方國(guó)家開(kāi)展績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前世界各國(guó)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、加拿大、瑞典、荷蘭等投到績(jī)效審計(jì)資源普遍超過(guò)了40%，甚至成為了部分國(guó)家審計(jì)的主要任務(wù)，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)成為當(dāng)今世界政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)政府審計(jì)資源仍然集中在合規(guī)性審計(jì)上，績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展的非常有限，廣度、深度有待于進(jìn)一步拓展。

（二）開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)需要法制化和完善的準(zhǔn)則體系作為支撐

政府績(jī)效審計(jì)法律和準(zhǔn)則體系完善程度是影響績(jī)效審計(jì)發(fā)展的重要因素，從世界各國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展來(lái)看凡是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展比較規(guī)范、效果比較好的國(guó)家往往績(jī)效審計(jì)法律和準(zhǔn)則體系比較健全。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的《審計(jì)法》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》只是籠統(tǒng)提到要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，但是哪些項(xiàng)目該開(kāi)展、如何開(kāi)展等沒(méi)有做出明確、詳細(xì)規(guī)定，審計(jì)部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)，保證政府績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)逐漸成為財(cái)政績(jī)效管理子系統(tǒng)

西方新公共管理運(yùn)動(dòng)主要特點(diǎn)就是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)引入績(jī)效評(píng)估、績(jī)效管理等私營(yíng)部門(mén)考核管理方式來(lái)改善公共服務(wù)效率、效果，從而使得政府更加關(guān)注公共資金使用績(jī)效，政府績(jī)效審計(jì)也是以評(píng)價(jià)公共資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為主要內(nèi)容，這樣以“3E”為標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政績(jī)效評(píng)估和政府績(jī)效審計(jì)形成了耦合，通過(guò)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)政府自身“3E”評(píng)價(jià)的再評(píng)價(jià)保證公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的解除，從公共資金運(yùn)行層面上講，政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為了財(cái)政績(jī)效評(píng)估的子系統(tǒng)。

（四）強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，合理配置審計(jì)資源，有效防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》中要求對(duì)省級(jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理，試點(diǎn)省份審計(jì)廳統(tǒng)一調(diào)配全省審計(jì)人力資源，抽調(diào)人員參加對(duì)審計(jì)署以及省審計(jì)廳安排的審計(jì)任務(wù)，這對(duì)于市縣審計(jì)機(jī)關(guān)履行自身審計(jì)任務(wù)以及承擔(dān)地方黨委政府要求的任務(wù)沖擊較大，在審計(jì)全覆蓋背景下加重了審計(jì)機(jī)關(guān)人少事多的矛盾。另外審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨著人員構(gòu)成老齡化趨勢(shì)比較嚴(yán)重、中青年骨干力量偏少、新生力量不足以及知識(shí)更新緩慢等問(wèn)題。例如江蘇省審計(jì)系統(tǒng)中審計(jì)機(jī)關(guān)人員以會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理等專(zhuān)業(yè)為主，工程、法律以及計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)人員較少而且人員年齡結(jié)構(gòu)集中在41歲以上，這些都對(duì)高質(zhì)量地開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)提出了挑戰(zhàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，在人員招錄中增加資源環(huán)境、工程、計(jì)算機(jī)以及法律等能夠支撐起開(kāi)展績(jī)效審計(jì)要求的專(zhuān)業(yè)人員，此外還要注重提升現(xiàn)有審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和綜合能力，通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)以及強(qiáng)化學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)采集、挖掘、分析技術(shù)來(lái)適應(yīng)大數(shù)據(jù)背景下國(guó)土、公積金、金融等審計(jì)要求，培養(yǎng)一批一專(zhuān)多能的復(fù)合型審計(jì)人才;實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目時(shí)要配備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)相符的審計(jì)人力資源確保審計(jì)質(zhì)量，避免因?yàn)閷?zhuān)業(yè)勝任能力不足帶來(lái)的審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 劉 茜）

[作者簡(jiǎn)介]周山（1987-），男，山東濱州人，會(huì)計(jì)師，會(huì)計(jì)學(xué)碩士，研究方向：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。