鄉村振興視域下農村的生活治理與治理轉型

王山珊 張世勇

當前對農民的生活進行治理是農村基層治理的基本內容之一，其直接指向農民對日常生活的安排。生活治理在不同的時期呈現出不同的治理樣態。本文以農村環境衛生整治工作為例，闡述鄉村振興戰略實施以來農村生活治理的治理實踐，并從治理內容、治理方式、治理理念、治理目標等方面分析鄉村治理的轉型，為探討鄉村治理轉型提供了新的切入點。

問題的提出

2015年中央“一號文件”明確提出要全面推進農村人居環境整治，干凈的生活環境，整潔的村容村貌，是農民群眾的熱切期盼，也是新農村建設的應有之義。2016年和2017年的中央“一號文件”都提出要深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設。自2017年起，國家對農村環境問題的重視上升到了一個新的高度。2017年2月，環保部、財政部聯合印發的《全國農村環境整治“十三五”規劃》顯示，我國目前仍有一部分農村沒有垃圾收集處理設施，環境問題依然存在，并且較為嚴重。2018年中央“一號文件”提出“發展綠色鄉村，美麗鄉村”，推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局，并提出了環境整治的目標以及綜合措施。同時，中共中央辦公廳，國務院印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，提出到2020年，村莊環境基本干凈整潔有序，村莊環境與健康意識普遍增強。2019年中央“一號文件”明確要求補齊農村人居環境和公共服務短板，抓好農村人居環境整治三年行動，全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村環境整治工作。除此之外，“一號文件”在鄉村治理方面還談到要對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。2019年5月，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過了《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》，要因地制宜推進移風易俗，遏制陳規陋習，提高鄉村社會文明程度。

從2015年到2019年的中央“一號文件”以及其他相關文件中，我們可以發現，國家對農村社會的治理越來越細化，越來越涉及農民生活的私人領域，要想達到有效治理，需要去改變農民的日常生活習慣，以及去重塑農民的思想觀念。所以，農村基層治理與其說對農村社會進行治理，不如說是對農民的生活進行治理。

農村基層治理是與村民日常生活最為接近的一項治理內容，在不同時期，農村基層治理呈現出不同的治理特征。在新中國成立之初，基層政府主要面對的是一些硬任務，總的來說包括兩個方面，一是收取農業稅，二是執行計劃生育政策，都是基層政府不得不完成的任務。國家通過土地改革，打破了原先舊有的地主鄉紳構成的國家與鄉村社會之間的橋梁以后，確立了國家政權與農民直接溝通的關系。隨著集體化的深入推進，高度集中的人民公社體制確立起來，將分散的農戶納入無所不包的政治體制中，農村地區在實質上組成了一個“國家覆蓋社會”的體系，即農民義務性的必須聽取國家的，集體利益高于個人利益，農民的行為方式需要滿足集體主義的邏輯要求。總的來說，這一時期的農村生活治理雖然治理的對象是有差別的個人，但更多的是以國家總體性任務為中心，農戶需要配合國家政策的貫徹執行。[1]人民公社解體之后，農民的個人利益逐漸從集體利益中走出，在公共場合得以公開表達，國家與農民的關系發生新的變化，由原先的“強國家——弱社會”走向“弱國家——強社會”。而在鄉村振興戰略提出之后，國家與農村關系的變化使得農村基層治理的內涵發生了重大的變化，基層治理的內容、方式、目標等都發生了改變，呈現出新的特征。本文主要從以環境整治為代表的生活治理入手，探討鄉村基層治理的轉型。

鄉村社會中的生活治理

（一）何為生活治理？

熊萬勝（2018）曾提到“生活治理”，即直接面對有差別的個人展開治理，在尊重群眾生活的同時，積極改造群眾生活。[2]趙孟營（2016）曾說，社會治理的提出源自生活實踐的強烈需求，社會治理的內涵是由生活實踐所賦予、所定義的，社會治理的目標就是生活實踐中人們的未來預期。[3]一直以來，中國發生的很多基層社會治理活動從本質上來說就是一種對百姓生活的治理，其直接指向的是群眾怎么安排日常生活。這樣的治理實踐直接人格化地融入日常生活過程，幫助群眾實現有序和幸福的生活。[2]1931年開展的新生活運動是近代以來國家首次對民眾進行日常生活的治理，以武人身份出身的蔣介石希望通過國家的強制力來維護社會秩序和形塑民眾日常行為。[4]新生活運動是這一時期典型的生活治理，其目的在于規訓民眾的日常生活使其達到現代國家對合格國民的要求。在國家向農民征收農業稅的這一時期，農業稅收是國家統治的基礎，國家對農民生活的控制力極強。雖然對稅制進行過多次改革，但作為一項政府收入的重要來源，從未停止過對農業的稅收。與此同時，計劃生育政策更是影響著當時人們的生育觀念，這一時期的鄉村治理主要圍繞著農業稅收和計劃生育來進行治理，雖然涉及生活治理的內容，但具體的內涵和治理樣態是不同于新生活運動的。

鄉村振興戰略實施以來，隨著生活治理的深入開展，基層政府會采取人格化的方式直接面對個人或者組織，用人格化的方式對群眾的私人事務深度介入。目前，也是鄉村治理的顯著特征。項繼權（2019）提到，我國鄉村社會日益個體化，農民個體不斷地從先賦性群體、集體性組織及封閉性管理體制中脫離出來。[5]由此看來，每個人生活的個體性不斷增強，而生活治理必須面對有差別的個人。生活治理作為中國傳統社會治理的重要組成部分，一直延續至今。但不同時期有不同時期的生活治理，并且蘊含著不同的治理邏輯。隨著國家對農村建設的關注度不斷提高，以農村環境衛生整治為主要內容的生活治理也進一步凸顯出來，并逐步加深。

因此，本文所說的生活治理，是指在鄉村振興戰略實施背景下，由國家出臺政策，通過具體措施對農村社會中萬千農民的生活習慣，包括觀念進行改造的過程，即針對有差別的農民，使農民有序生活的治理實踐。

（二）農村地區以環境整治為代表的生活治理實踐

農業稅費改革之后，農民的負擔大大減輕。農民有了一定的自主空間，農民的權利意識也在隨著社會的進步不斷覺醒。國家對農民的生活治理雖然沒有間斷過，但力度也明顯降低，主要關注的是人口出生死亡狀況，以及農村基礎設施，農業發展等一些農村外部性的建設方面。自2017年鄉村振興戰略提出以來，國家對農村的生活治理發生了新的變化，具體表現在對農民生活的關注度以及干預程度不斷提升。

近兩年來，國家將對農村環境整治的關注度提到了新的高度，與此同時，基層政府也逐步將農村環境整治工作作為一項中心工作。筆者在調查關中地區Y村時發現，該村要落實的環境整治內容主要包括以下幾個方面：

1、村莊生活垃圾的清理

2016年9月，W街道農村生活垃圾集中收集清運工作正式開展，也就意味著2016年9月開始，Y村的生活垃圾開始集中清運。區環保局為W街道辦配備了4輛垃圾收運車，密閉式垃圾箱115個，專職司機4名，戶用垃圾桶2400個，基本做到每戶一個。其中Y村由于人數較多，單獨使用一輛垃圾清運車，共清理村內的5個垃圾箱。全村共配備了專職的保潔員3名，負責清掃村上的主干道、各條巷道等，收集的垃圾由保潔員集中清理至垃圾箱。村內保潔員每月工資1000元。負責垃圾清運的專職司機與街道辦簽訂協議，實行一年一聘制，當村中垃圾箱滿后，會有負責的村干部去打電話，通知司機進行清運，司機每月工資2000元。夏季必須每天都清運，冬季三天一清運。采取“戶分類、村收集、辦轉運、區處理”的運行模式，并建立了垃圾清運臺賬。

2、“廁所革命”的開展

Y村由于在2003年開始創辦農家樂，所以從2004年開始，村中就開始實行戶廁改造，截至2019年8月底，全村的廁所改造已經基本完成，據村支書講，只剩下幾戶因為地理位置實在沒有辦法改造的農戶還沒有完成。Y村的戶廁改造過程大致可以分為三個階段，第一階段是村里改造階段，1984年至1999年村上開辦有鄉鎮企業，主要經營煤礦，支持了Y村的經濟需求，得到的收入基本給村上辦事，集體修了村中的水、電、路，包括村委一部分廁所的改造。1999年之后，村支書自己想辦法，貸款為村子辦事情，又解決了一部分基礎設施的建設。第二階段是農戶自己改造階段，由于村中農戶開辦農家樂的需要，農戶自己出錢對自家的廁所進行改造，再加上村中近幾年掙了錢的村民，也開始對自家的廁所進行改造。第三個階段是國家出錢改造的階段，主要是從2018年開始，國家為戶廁改造的農戶進行補貼。以Y村為例，需要戶廁改造的農戶首先向村委會提出申請，申請后村委會派人去核實是否符合改造標準，如果符合，就讓農戶做好登記，然后政府免費提供廁所改造的原材料，農戶自行建造，每戶的補貼標準為2000元。盡管Y村基本完成戶廁改造，但在改造的過程中，每戶農戶的想法都不一樣，村干部還是做出了很大的努力，才完成上級下達的廁所改造任務。

3、村容村貌的提升

一個村的村容村貌體現了村莊的精神氣質，反映著村莊的文化底蘊。Y村自農村環境衛生整治工作開展以來，就一直重視村容村貌的提升，主要包括四方面的內容，一是清理村內房前屋后的“三堆六亂”、亂貼亂畫、野廣告等。房前屋后不準亂放、亂倒、亂堆雜物，柴堆、煤堆要放進院子，料堆要堆放整齊，院內的雜物要規整，做到整齊利落。村內道路兩側的小廣告要及時清理，并對辦公場所、門頭牌匾、文化廣場、垃圾箱等進行及時的清洗。二是要做好村內溝渠污泥的及時清淤工作。三是要做好公廁戶廁的衛生保潔。針對公廁，村內有固定的保潔員對公廁進行日常維護。四是開展村莊綠化和植樹造林活動，加大對綠籬、花壇、綠地修建和補栽補植力度。Y村2019年7月立項整治三堆六亂花費10萬元，綠化美化方面預計花費46.5萬元。

簡單來說，農村環境整治，“廁所革命”等一系列政策的施行，需要的是對農民根深蒂固的深層觀念和切身利益進行改造，是一種典型的生活治理，然而在治理的過程中，需要面對擁有不同利益需求的農民，因此也需要應對不同的治理矛盾。農村環境整治作為生活治理的一部分，其治理方式是通過改造農民的思想觀念，來達到改變行為方式的目的。但是鄉村振興以來的生活治理和農業稅時期的生活治理是完全不同的，主要表現在治理內容、治理理念、治理方式、以及治理目標的不同。

生活治理背景下鄉村治理的轉型

從收取農業稅到農業稅費改革、新農村建設、至精準扶貧、再到今天的鄉村振興戰略，鄉村治理經過了一個不斷變遷的歷史過程。鄉村振興戰略實施以來，國家對農村社會的關注度不斷提升，以環境整治為代表的生活治理逐漸在農村地區開展，也導致了鄉村治理在以下方面有著不同的轉變。

（一）治理內容：“農民本位”取代“國家本位”

農業稅時期的治理內容都是國家下達的硬性任務，無論是執行計劃生育政策還是收取農業稅，都是基層政府不得不完成的任務，這一時期的治理內容體現出“國家本位”的特征。但是隨著鄉村振興戰略的實施，從目前的治理內容來看，完全產生了本質性的變化，國家雖然也是在下達任務，但是根本的出發點是從農戶本身來考慮的，不管是整治環境，還是改造廁所，都是為了農民更好的生活，治理內容呈現出“農民本位”的特征。

從“國家本位”到“農民本位”，在本質上體現的是基層治理任務由圍繞著“資源汲取”轉變為“資源輸入”。以“資源汲取”為主導的基層治理其目的大多是完成國家下達的治理任務。而以“資源輸入”為主導的基層治理可大致分為兩個階段，一是新農村建設時期，這一時期的基層治理任務為建設型任務，主要是完成對農村的基礎設施建設。二是鄉村振興時期，這時的基層治理任務更多的是改造型的，主要關注的是民生方向，其目的是規訓人們的日常生活。以W街道辦的環境綜合整治為例，整治的內容主要包括改廁，清理三堆，清理房前屋后的垃圾等。這類涉及民生方面的任務，所要對接的不是某一農戶，而是在村居住的每一位農戶，它要改變的是農民習以為常的生活方式，使農民隨意性強的生活方式變得具有規范性。

（二）治理理念：“服務”取代“管理”

取消農業稅之前，國家是向農村汲取資源，基層政府是國家政策貫徹執行的抓手，而村級組織是國家政策貫徹執行的關鍵，所以，在這一時期，鄉村關系之中有著較為明確的上下級關系，村干部需要協助鄉鎮干部來完成國家下達的任務。由于工作任務明確，村干部自身形成了一套行之有效的工作方式，包括人情關系的運用，有效的獎懲措施，也包括一些強制性的命令行為。村干部的這些行為是為了更有效地完成上級的任務，所以在某種程度上來說，村干部的行為得到上級政府的默許。鄉村干部和上級組織也多是以汲取資源，完成任務為目的，對村民實行嚴格的管理。取消農業稅之后，國家不在向農村收取稅費，與此同時，國家向農村地區輸送大量的資源，通過項目制的方式來資源下鄉，以此實現對農村地區的基礎設施建設。在這一過程中，村干部不需要做什么工作，由鄉鎮政府直接和項目對接就可以完成工作的內容。基層政府的治理理念也逐漸在國家向農村輸送資源的過程中由“管理型”轉變為“服務型”。國家與村民的關系也由“管理”轉變為“服務”，這一變化在精準扶貧、環境整治等工作開展以來尤為明顯。

由于生活治理的開展，基層政府的治理理念必須從“管理型”向“服務型”轉變，村級組織也必須由過去的“管理”向“服務”轉變。這就對村級組織提出了更高的要求。村干部不能采取強硬手段來完成任務，工作的內容也變得更加龐雜。一是因為上級政策的要求，要規范化行政;二是因為村民的權利意識提升，使得不配合的村民有了可以倚仗的工具。所以在這種情況下，才有了“事情太多，不合眼也干不完”、“貧困戶都是爺，村干部都是仆人”的牢騷與抱怨，政府與農民之間關系也出現新的張力與矛盾。

（三）治理方式：“硬任務、硬管理”走向“軟約束、軟治理”

區別于農業稅時期的“硬任務、硬管理”，目前的生活治理呈現出一種“軟約束、軟治理”的樣態。[6]在農村環境整治和“廁所革命”的過程中，基層政府不能采取粗暴的手段來對待有意見、不配合的農戶，政府人員要想方設法地滿足農戶的要求，大多采取“柔性”政策，“哄著”農戶來配合工作，完成任務。

從“硬性管理”到“柔性化治理”，主要體現了基層政府治理方式兩個方面的變化，一是從“管理”到“治理”的變化。“管理”多是一種單一的、線性的、行政命令式、控制性的管理，具有嚴格的上下級之分，也就是說，基層政府下達的命令，村干部和村民必須執行，沒有發表意見的空間。而隨著農村生活治理的開展，國家和農民關系發生變化，農民不僅有義務去做，更有權力發表自己的意見，提出自己的訴求，過去的“管理”模式顯然不符合新時代社會發展的要求，所以，將“管理”轉變為“治理”是必然選擇，這里講求的不是黨和政府的單一管理，而是多主體的參與和互動，政府、村民、村級組織共同參與農村治理。在農村生活治理的過程中，必須發揮村民的主體性作用，調動起村民參與治理的主動性，才能有效地實現生活治理。二是從“硬性”到“柔性”的變化。相較于農業稅時期粗暴的執行方式，現代基層政府不允許對農民實行強制性的手段，任何政策的實施、活動的開展都需要建立在農民自覺自愿的基礎上。在農村“廁所革命”這一整治過程中，部分農戶并不愿意配合基層政府的工作，覺著“我家的廁所好好的，憑什么給我拆了”，遇到這種情況，政府工作人員是不能采取強制手段的，比如硬拆、強拆。另外，生活治理的最終目標是對農民的生活方式進行改造，這一治理目標下，只有通過“柔性”的治理方式，比如勸說、說服、宣傳等，從根本上改變農民的觀念，才能實現有效的生活治理。“柔性”治理最大的特征就是貫徹“以人為核心”的理念，體現關懷、溫暖、情感、靈活的一面。在“硬性”治理的方式下，農民可能會屈服配合工作，但是并不能達到生活治理的目的，實現對人日常生活的規訓。

（四）治理目標：“過程”治理取代“結果”治理

鄉村基層治理除了治理內容、治理理念、治理方式、治理主體發生了變化之外，治理的目標也在發生變化。由過去的“結果目標管理”轉變為“過程目標管理”。也就是說，在稅費改革之前，國家依靠基層政府向農民收取農業稅，與此同時，也通過基層政府來執行計劃生育政策。這一時期，國家對基層政府的控制相對較松，基層政府在執行任務的過程中具有相對自由的行動空間，只要保證收了該收的稅，完成上級下達的任務即可。國家對基層政府如何完成任務并不做過多的要求，只對結果做出明確要求。而在鄉村振興戰略實施以來，基層治理體系和治理能力現代化被提上日程，國家不僅需要基層政府完成既定的任務，更對如何完成任務有了明確的要求，而基層政府則需要對完成任務的過程留痕，所以，基層治理的目標在一定程度上由“結果”向“過程”轉變。

以結果為目標導向時，治理結果是可以量化的，而治理的過程是不可以量化的。比如在收取農業稅時，工作人員只要保證該收的糧食收上來，糧食這一變量是可以量化的，所以進行的是結果導向的目標治理。這類治理目標看重結果，所以在控制目標實現時不進行過程控制，這樣基層治理過程就存在大量的伸縮空間，基層干部就會有一定的自主性和工作的積極性，“不管黑貓白貓，抓著老鼠的就是好貓”，這種情況下，干部只對結果負責，不對過程負責，工作效率得到保證的同時，由此也會產生一系列的問題，因為不對治理過程進行嚴格的監控，基層政府就會調動一切可以調動的資源去達到目的，可能會為策略主義的運用提供空間，導致基層干部很多合理不合法的行為。比如一些治理任務需要借助村中復雜的關系網絡才得以實行。

以過程管理為目標導向時，基層政府通過對于過程的監控來達到某種結果，在這類治理事件中，治理結果是不可能量化的，所以需要通過過程去考核，以此來衡量是否達到目標。比如正在進行農村環境整治工作，環境整治的效果是無法量化的，但是可以通過對治理過程的把控來盡可能的達到我們的最優目標，所以針對環境整治工作，基層政府會定期到村中宣傳、檢查、考核，并制定相關的制度，建立環境整治的長效機制。除農村環境整治之外，還有移風易俗、鄉村文化建設等生活治理事項，都是一種過程管理，這類治理事項的結果無法量化，需要通過過程監管來實現結果的最優。因此，“過程”成為目標管理的一部分。

討論：國家與農民關系變化中的鄉村社會治理轉型

新中國成立以來，國家和農民的關系發生了巨大的變化。其具有標志性的事件是國家全面免除農業稅。周飛舟（2006）曾以“汲取型”政權和“懸浮型”政權來概括免除農業稅前后的變化。[8]并以此來探討這一時期國家和農民的關系。王雨磊（2016）則將“懸浮型”政權之后的基層治理特征概括為“給予型”政權。[9]

首先，在免除農業稅之前，國家向農民進行“資源汲取”，所謂“資源汲取”就是基層政府為了完成上級下派的稅費任務并維持自身的日常運轉， 直接向農民汲取資源。可見， 國家在“資源汲取”時，基層政府的主要任務是向農民征收農業稅， 由此造成了非常重的農民負擔，國家和農民的關系也進一步惡化，出現大量農民上訪的事件。其次，在免除農業稅之后，國家不再向農民征稅，農民的負擔得到減輕，基層政府的工作負擔也得到減輕，國家與農民的關系趨于緩和。但是，當國家不再向農民征收農業稅后，國家的政權上移，國家與農民之間必要的聯系減少，基層政府和農民打交道的渠道也相應減少，基層政府不必挨家挨戶地去完成任務，國家的各項涉農補貼也通過“一卡通”等方式直接發放到農民手中，基層政府與農民之間的關系也逐漸疏遠，基層政府呈現出“懸浮型”的特征。“懸浮型”政府的出現使得基層政府的服務職能難以發揮，農民對基層政府越來越不信任，國家與農民的關系也漸漸疏遠。最后，稅費改革之后，國家一改過去對農民的資源汲取狀態，轉而通過財政再分配的方式對農村進行資源的反哺（王雨磊，2016）。[9]資源下鄉對國家的治理能力提出新的要求，國家從“資源汲取”過渡到“資源輸入”，在資源輸入的過程中國家必須實現與農民的有效對接，重塑國家與農民的關系。但在新農村建設以來，國家對農村的“資源輸入”主要是以項目制和行政發包的方式來實現，大量的“資源輸入”在一定程度上緩解并加深了國家與農民的關系，但這種單向的資源輸入在一定程度上忽視了農民的個體需求，所以，并沒有從根本上解決國家與農民的關系問題。

鄉村振興戰略實施以來，國家以一種新的方式進入農村社會，農村社會的發展成為國家實現現代化的重要目標。也就是說，國家現代化的過程在某種程度上來說就是持續改造、改變農村的過程。精準扶貧、農村環境衛生整治、移風易俗等農村生活治理內容的開展，要求基層治理模式也應隨著治理內容的變化做出進一步調整。生活治理作為鄉村社會治理的重要組成部分，其直接面向有差別的農民個體，需要在尊重農民日常生活的基礎上改造農民的生活觀念，其本質上是國家對農民日常生活的規訓、對國家合格公民的培養。生活治理這一治理內容使得基層政府和農民打交道的機會增多，基層政府和農民的關系也日益密切，但在日益密切的過程中又應為利益的出發點不同產生摩擦。

免除農業稅意味著國家向農村資源汲取的任務已經不復存在，但在生活治理的背景下，國家還是在向農村社會輸入政策和規章制度，來實現對農村的現代化改造，將傳統社會的農民變為現代國家的公民。在這一過程中，國家的主導地位并沒有發生變化，發生變化的是國家和農民打交道的方式，也就是國家如何將現代化的任務與分散的農民進行有效對接，國家如何動員、組織分散的農民來實現現代化。在生活治理的大背景下，國家與農民的關系發生新的變化，鄉村社會的治理也相應開始轉型，究竟什么樣的治理模式能夠有效推進鄉村社會的發展，值得我們進一步研究和探討。

參考文獻

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[8]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006（03）：1-38+243.

[9]王雨磊.數字下鄉：農村精準扶貧中的技術治理[J].社會學研究，2016，31（06）：119-142+244.

作者簡介

王山珊 西北農林科技大學人文社會發展學院碩士研究生，研究方向為鄉村治理轉型

張世勇 西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，研究領域為農村流動和鄉村治理