治理精準扶貧代理問題的“三全三問三給”審計機制研究

王善平，譚 雪

一、引言

自實施精準扶貧以來，我國政府和人民上下齊心，不僅不斷加大財政扶貧資金投入(如2016年中央和省級財政撥付的專項扶貧資金突破了1 000億元，2019年達1 261億元)，而且也從嚴考核扶貧干部(如2016年中辦、國辦頒布《脫貧攻堅責任制實施辦法》規定，所有貧困縣在2020年前必須“摘帽”，否則其縣委書記、縣長就不得提拔重用或調離)，同時也加大了諸如巡查、第三方評估等方面的監督力度。因此，我們從不擔心如期脫貧問題，然而，在時間緊迫、信息分布不夠對稱、扶貧脫貧任務繁重且并不太好度量其完成的質量時，扶貧干部難免會追求自我利益最大化，而不求實效，做表面文章，發生較嚴重的短期行為、機會主義，以及貪污、挪用扶貧資金等代理問題。審計署發布的《2019年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》顯示，在第二季度抽查了37個貧困縣，其中11個縣違規將扶貧資金用于裝修辦公用房等非扶貧領域，涉及扶貧資金3.2億，3個縣騙取套取扶貧資金193.99萬元，11個縣閑置扶貧資金5 752.88萬元。顯然，這37個貧困縣只是2015年列入國家級貧困縣832個中很小的一部分，在此，我們不禁要問，如果我們將精準扶貧審計擴展到所有貧困縣，并對所有財政扶貧資金的使用情況和使用績效、所有扶貧干部的扶貧行為和扶貧成效都進行全面系統的審計的話，呈現在我們面前的精準扶貧中的代理問題又將是怎樣的嚴重程度？嚴重的精準扶貧代理問題，一則會影響精準扶貧的成效及其可持續性，容易使宣布脫貧的貧困縣和貧困戶在不久的將來發生大面積的“異常返貧”，從而影響精準扶貧的權威、損害黨群關系和干群關系、動搖我國2020年全面建成小康社會的群眾基礎；二則浪費寶貴的扶貧資源等。必須完善現有的審計監督體系，用好審計對代理成本的降低功能[1-2]，發揮審計所具有的預防、揭示、抵御功能[3]。通過行政“問責”來消減公共品運用中的“壟斷”和“自由裁量權”所滋生的“腐敗”[4]，進而提升公共資源(如財政扶貧資金)使用效率[5]。本文在系統分析精準扶貧代理問題及其成因、精準扶貧審計現實問題和缺陷的基礎上，構建“三全三問三給”(全員、全程、全域，問廉、問效、問責，給鑒證、給建議、給謀略)審計治理機制來遏制精準扶貧代理問題，保障精準扶貧成效及其可持續性。

二、精準扶貧中的代理問題：主要表現

精準扶貧是由政府主導、主要運用財政資金幫助貧困地區和貧困戶通過“五個一批”(發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)、“六個精準”(扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準)等政策措施實現脫貧的系統工程。所有這些政策措施都需要人去完成，而只要是人，在信息不完全、信息不對稱的情況下，就有動力、有機會去追求自我利益最大化，發生“損人利己”或“損人不利己”等代理問題。

(一)精準識別中的“精英俘獲”

目前，我國財政扶貧資金并不是以現金的形式直接發放給貧困戶，而是通過申請和實施項目撥付。國家規定必須專項專用財政扶貧資金，必須做到“專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監督規范”[6]。然而，在現實中，存在兩類“精英俘獲”，一是村干部尋租、鄉村權力差序格局等因素使扶貧資金被分配給與地方政府關系密切的富裕村莊和富戶，而真正需要幫扶的貧困戶得不到資助，此類“精英俘獲”屬于傳統的“精英俘獲”，自精準扶貧以來，這類“精英俘獲”逐漸減少；二是新“精英俘獲”，突出表現為精準產業扶貧實踐中收入分配上的逆向轉移和扶貧企業等組織套取和貪污扶貧資金、挪用貧困戶貸款等另類“扶富”。國家審計署發布的2019年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果的公告顯示，抽查的37個貧困縣當中有10個貧困縣存在向不符合條件的人員發放補貼221.09萬元?！熬⒎@”導致扶貧工作內卷化, 影響扶貧項目的公益性、合法性, 導致貧困者對政府信任度降低, 并產生貧富差距變大及社會不平等的后果，造成資源配置錯位和福利損失[7]。

(二)精準幫扶中的 “政績工程”

行政權力主導下的精準扶貧，上級政府更關注的是政策的執行成效。在巨大的脫貧考核壓力下，部分地區的領導和扶貧干部把一些人力、物力、財力放在做足扶貧工作的“表面文章”上，精心培育扶貧“盆景典型”，通過數據資料進行“美化裝點”，刻意打造亮點業績，形成精準扶貧脫貧的“面子工程”。例如通江縣洪口鎮于2018年被評為貧困村，地方扶貧干部為了應對上級檢查，將危房進行簡單的刷漆抹白，沒有從根本上解決貧困戶住房安全問題。為了應付檢查，某貧困鄉光打印費就花費了近十萬元，有些貧困村花費數萬元制作大型標志牌、宣傳牌[8]，有的扶貧點大搞能立即見到效益但效益不可持續的項目。諸如此類的行動，不僅對脫貧攻堅沒有真正補益，浪費扶貧資源，還敗壞扶貧印象?！罢娣鲐殹北仨氁妼嵭?、見長效、見真效，不能搞“數字脫貧”，不能只重視眼前增收而忽視長效增收；不能只重視扶貧項目建設而忽視扶貧項目長期運營，忽視貧困戶從中獲取長期的合理收益，如，主要靠財政扶貧資金投資建成的光伏發電站，若后期維護、經營得不到有力保障，未建立起合理的與貧困戶的利益聯結機制，則將嚴重影響光伏發電的扶貧成效及其可持續性[9]。

(三)精準管理中的“合作共謀”

精準扶貧是自中央到省、市、縣、鄉、村的政府推動工程，存在多層級委托代理關系，越接近底層，其政府部門的壓力越大、要做的具體事務越多、自由裁量權越大、擁有的私人信息越多，越容易出現合謀問題。張力偉(2018)認為基層政府中普遍存在“共謀”現象，是我國“壓力型體制”和“政治錦標賽”導致政府官員謀求私利的必然結果。在壓力和政治利益、經濟利益面前，“合作共謀”是基層政府的理性選擇。地方政府部門之間利用信息不對稱，操縱財政扶貧資金的分配、使用和績效考核，實現各自利益的最大化[10]。現實中，一些鄉村脫貧較快，其從上級政府獲得的財政扶貧撥款就減少較快，地方基層政府也就失去了一筆可觀的財政收入，于是，縣政府與鄉鎮政府有關部門都有意向農戶隱瞞財政扶貧資金的相關信息，向中央政府或省級相關部門隱瞞貧困地區貧困人口的相關信息?？h政府與鄉鎮政府部門之間合謀向省級或中央政府有關部門隱瞞貧困地區的真實貧困信息或有意夸大貧困程度，以此向中央政府或省有關部門源源不斷地爭取更多的財政扶貧資金，通過向農戶隱瞞財政扶貧資金的相關信息，共同截留、擠占、挪用已獲得的財政扶貧專項資金，服務于縣、鄉(鎮)政府部門利益和官員個人利益，而不是貧困戶福利的改善(黃萬華、陳翥，2013)[11]。

(四)精準考核下的“消極短視”

我國精準扶貧是主要靠行政力量、財政扶貧專項資金推動的福民工程，也是“壓力型”的經濟工程、社會工程，踐行了共產黨人的初心，具有集中力量干大事、見效快、成效大等優點，通過多層級行政體系自上而下、層層傳達來落實扶貧政策和扶貧計劃，來層層分解、加碼扶貧脫貧壓力，直至貧困村屬地干部和駐村扶貧干部。有的貧困村屬地干部和駐村扶貧干部承擔了超過自身承受能力的扶貧任務，他們在巨大的壓力面前，博弈上級政府，采取“消極短視”策略來完成扶貧任務，有的駐村扶貧干部想盡辦法給幫扶的貧困戶直接“輸血”，甚至“自掏腰包”暫時安撫、討好貧困戶，而不是去深挖“窮根”“開良方治窮病”。有的駐村干部做“官樣文章”，功利主義泛濫，不從精準扶貧的實際出發，“精準瞄準”扶貧脫貧考核指標，過分關注顯性的短期效益，建設“曇花一現”的“精準”產業扶貧項目，甚至為了表現出政績而將有限的扶貧資源集中在少數典型村，傷害了反貧困的公平性和合法性[12]。這些項目脫離貧困村實際情況，即使勉強建成，也缺乏可持續性，投入高產出低[13]。有的駐村扶貧干部假借為村民辦實事的噱頭，謀取私利，甚至搞權錢交易等，對“真扶貧”無所作為，只要扶貧工作時間一到，上報的扶貧成效能通過考核評估，不管貧困戶能否持續脫貧，就立刻走人，設法升遷[14]。

三、精準扶貧的代理問題：主要成因

經濟學認為，代理人是理性有限的經濟人，在信息不完全、信息不對稱和激勵及監督不到位的情況下，會利用自己的信息優勢，做出傷害委托人利益的代理行為?？傮w上，精準扶貧代理問題的形成機理也大致如此，有一定的自身特點。

(一)扶貧干部權責不對應

我國的精準扶貧實施“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的自上而下的工作機制。自鄉、縣、省至中央，每一層下級政府都對其鄰近的上級政府有代理關系，同時各級干部(特別是派駐貧困村的扶貧干部)對其屬地政府也存在代理關系。各級政府及其干部都是經濟人，都有自己的利益訴求。精準扶貧中的“消極短視”“政績工程”，基本上可歸因于扶貧干部權責安排不甚對應。實施精準扶貧之前絕大多數還沒有脫貧的屬于“難脫貧”的貧困村和貧困戶，在2019年仍未脫貧的屬于“難脫貧”的“硬骨頭”，他們或者處在生存環境十分惡劣地區，或者產業發展難以持續，或者自身脫貧能力不足，或者經過幫扶后其自身持續脫貧能力很差，或者兼而有之。然而，中央不會因為他們“難脫貧”或是“硬骨頭”而不要求幫扶他們脫貧，或者降低脫貧標準，相反地，要求按照既定標準在2020年以前所有貧困村、貧困戶都必須脫貧。中央政府制定扶貧目標后，扶貧脫貧任務層層下達、甚至層層加碼。縣級黨委政府和村鎮干部作為基層扶貧者，承擔著自身無法分散的扶貧壓力[15]，具體體現在：第一，雖然財政，特別是中央財政不斷加大扶貧資金投入，但與要求地方政府要“啃下”這些“硬骨頭”的責任所需的扶貧資源相比，還是顯得權責不太匹配。第二，精準產業扶貧是幫扶貧困戶如期脫貧和可持續脫貧的根本之舉，但在挑選具體產業項目時，沒有相關專業人員的技術支撐，僅憑扶貧干部有限的知識、經驗和來自其派出單位的資源，難以確保產業扶貧項目安排所要求的精準性、有效性[16]。第三，精準扶貧與鄉村治理存在制度銜接上的不完全性和精準識別標準上的制度性缺陷[17]，例如任第一書記的扶貧干部是對貧困村管理的嵌入，村級黨組織未必完全聽從于“第一書記”這類扶貧干部，再加上扶貧干部其他方面的某些“先天不足”[18]更容易使扶貧干部滋生“不作為”“報喜不報憂”“虛報成績”和各種“應付檢查評估”等代理行為。第四，扶貧干部即使是“不忘初心，牢記使命”的優秀共產黨員，但只要生活在現實社會里，其也是理性有限的經濟人，也需要權責對應方能激勵其發揮積極性和創造性，形成更好的扶貧成效，然而，現實中，既不能像工商企業那樣實施頗具誘惑力的股權激勵、巨額獎金等物質獎勵，也很難用職務升遷、社會榮譽等非物質激勵來驅動那些長期遠離家庭、扎根貧困村的扶貧干部去持之以恒地開展“5+2”“白+黑”式的扶貧工作，更難用“容錯”“試錯”機制去鼓勵扶貧干部開展創新性和具有長效功能的扶貧工作、忍讓誤解和誣告，以及不客觀、不公正的評價。諸如此類的權責不對應強化了扶貧干部的代理行為。

(二)代理鏈條過長

精準扶貧中的代理關系存在于鄉鎮對縣、縣對市、市對省、省對國務院五級之間，每一層級的政府部門的職責都需要委托相關行政干部來履行。代理鏈條越長，中間環節越多，代理人追求自我利益最大化的動機就越有可能實現。同時，監管扶貧代理行為的難度也越大，越有可能發生“精英俘獲”“政績工程”和“合作共謀”。其主要的原因在于：一是有效監管需要充分、相關、可信的信息，而代理層級越多，信息的不對稱性就越強，越難獲得充分、相關、可信的信息。二是有效監管還依賴于責任配置。精準扶貧的成效來源于但不只限于扶貧干部的共同努力，是一項多層級的長期的團隊活動，代理層級越多，明確責任、壓實責任和獎優罰劣的難度就越大，越容易“搭便車”和“踢皮球”，要客觀、公正、合理追查原因和追究責任就越難。三是在精準扶貧的委托代理鏈條中，除初始委托人國務院扶貧開發領導小組辦公室是純粹的委托人、位居最底端的村扶貧機構是純粹的代理人外，其他中間層級的政府部門集委托人與代理人于一身，既是某種政策、計劃、項目的制訂者，又是決策的執行者；對扶貧資源，既是配置者，又是使用者，還是任務完成情況的重要評價者，有動力和機會做出有利于自我利益最大化但可能損害精準扶貧的政策制定、資源配給、責任安排等進而誘發相關代理問題的事項。

(三)監督效力有限

在監督精準扶貧代理行為的各種方式中，除政府審計外，還有紀檢監察、巡視、獨立第三方評估和群眾檢舉揭發等。各種形式的監督為遏制精準扶貧代理問題發揮了重要作用，相對而言，監督效力有限，是精準扶貧存在代理問題的又一個重要原因，主要表現在：(1)監督滯后和缺位使精準扶貧代理人擁有將機會主義動機轉化為機會主義行為的動力和機會。比如，在事前監督方面，由于扶貧政策、扶貧項目資金涉及多個部門、多個利益主體、多個環節，相比之下，不僅監督人員數量有限，而且監督技術、能力等都難支持，進而難以實施全面、精準的監督，容易讓扶貧政策落實不到位、扶貧資金傾向性“扶富”、截留和挪用扶貧資金等代理問題有發生的可能。在事中監督上，精準扶貧要經過識別、項目實施、項目驗收、資金兌付等流程，都會受到信息不完全、信息不對稱、精準扶貧工作點多面廣等因素的限制而發生“錯扶”、利用扶貧項目營私舞弊等情況。在事后監督方面，監督者對發現的問題，通常會向同級或上級黨委、政府通報，并要求整改，由于利益沖突，致使在揭露問題和處理問題方面就有了“合謀”的可能。(2)非全面監督與重復檢查同時并存。非全面監督本身就意味著監督存在“死角”和監管部門間的彼此推諉，重復檢查又浪費監督資源、令人反感。2018年9月，十九屆中央紀委二次全會要求強化精準扶貧領域監督工作的主體責任、監督責任，杜絕監督部門之間溝通協調不暢、信息不通和本位主義等問題[19]。(3)缺乏有力的社會監督。我國精準扶貧采用從中央到地方的縱向管理模式，有自己獨有的特點和優勢，但是在此模式下，官員們為了自身利益最大化，比較容易“欺上瞞下”，上級政府制定的扶貧政策，會受到下級“官官相護”“合作共謀”的博弈，而不容易科學合理地貫徹；貧困戶不容易傳遞自身的利益訴求，同時還有“搭便車”心理和行為，即使作為精準扶貧工作成效的“閱卷人”對扶貧資金被截留、挪用、私吞和浪費等代理行為，也經常聽之任之，或“敢怒不敢言”。

四、精準扶貧代理問題的審計治理：現有缺陷

扶貧審計是規范、監督和約束扶貧工作的有力手段，有助于減少扶貧干部的代理行為，有助于提高扶貧成效，與其他政府審計監督既有共性，又有特性。其共性在于根本目標都是通過對受托責任的監督和評價來保障和促進公共受托責任的全面有效履行；特性在于有關扶貧的受托責任及其履行、監督和評價有別于其他領域的受托責任的相關情況。從現實情況看，政府審計確實在遏制精準扶貧中的代理問題方面發揮了重要作用，但依然存在一些問題和不足，主要表現在：

(一)政府審計力量不足

精準扶貧是政府主要運用財政資金扶助建檔立卡戶脫貧的系統工程。依照“財政資金到哪里，政府審計就應該跟到哪里”的要求，為防止精準扶貧中的代理問題，精準扶貧審計自然就是政府審計的職責。但是隨著國家投入的扶貧資金、安排的扶貧項目和派出的扶貧干部越來越多，政府審計不僅要監管扶貧資金使用的合規性，而且還要監管其有效性；不僅要監督扶貧活動，而且還要監督評價扶貧干部。不僅有精準扶貧審計，還有各種日常審計和其他專項審計，如，配合中央的戰略決策進行供給側結構性改革、減稅降費實施情況、深化“放管服”綜合改革、“六穩”(穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期)等方面的專項審計等。面對如此繁重的任務，政府審計不僅存在人手不夠的問題，還存在能力不足等問題。政府審計力量不足，在一定程度上給精準扶貧中代理行為的形成提供了一定的機會和空間。

(二)經濟責任審計弱于財經法紀審計

按內容和側重點不同，精準扶貧審計可分為財經法紀審計和績效審計，前者的重點是精準扶貧政策的落實、財經法規的遵循等方面，有利于糾正精準扶貧中的腐敗和舞弊行為。后者在實踐中主要表現為對扶貧干部的經濟責任審計，一方面，更有助于壓縮官員尋租、設租空間進而減少尋租、設租事件的發生，此時謹慎的官員將規范權力的運用，經濟責任審計成為倒逼官員合法、合規運作權力的治理工具[20]；另一方面經濟責任審計結果是考核評價、提拔任免干部的重要參考依據，又有助于完善政府組織人事制度[21]。然而，現實中的精準扶貧審計把更多的審計資源放在干部的扶貧行為是否合法、合規上，一般只在干部離任時才實施經濟責任審計，此時，若既定的政策和項目不契合實際，扶貧干部照葫蘆畫瓢，則影響扶貧績效，若創新實施，即使“好心”也可能辦了“壞事”，若又不被“容錯”，扶貧脫貧難度很大、追責很嚴，則扶貧干部對照考核標準“做表面文章”，或“弄虛作假”，是不難想象的代理行為。

(三)扶貧干部審計評價欠科學合理

現行審計部門大多參考《財政扶貧資金績效考評試行辦法》規定的指標體系開展財政扶貧資金績效審計評價。該指標體系存在較多不足之處，如，大部分是定量指標，而且側重于經濟存量的評價，忽視定性指標的評價，未設定明確的評價目標[22]，指標設置不夠細化，未考慮財政扶貧資金的長期績效和用以評價貧困人口的內在脫貧能力的提升效果。從而導致審計評價缺乏全面性和平衡性[23]。這里的“缺乏全面性和平衡性”主要是指重經濟績效評價，而不太重視評價社會績效、生態績效，以及社會績效、生態績效對經濟績效的潛在貢獻；重存量評價，而不太重視實施精準扶貧前后的對比評價；重扶貧干部的努力和效果評價，不太重視貧困戶“我要脫貧”的行動和效果評價；重眼前成效評價，不太重視扶貧成效的可持續性評價。如此欠科學合理的評價給扶貧干部留下了對照指標，實施類似企業盈余管理的操控，發生新的“精英俘獲”、政績工程等代理行為。

(四)事前審計咨詢弱于事中審計監督和事后審計評價

有效的政府審計監督應該貫穿于精準扶貧的事前、事中和事后全過程。當前的精準扶貧審計主要體現在扶貧中的政策跟蹤審計、扶貧成效驗收的事后審計。然而，審計署《2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結果》顯示，部分貧困地區由于前期工作不到位、項目選擇不合理等原因造成扶貧項目建成后效益不佳、扶貧資源被大量浪費、配置效率低下等。這些問題的出現，有的與扶貧項目論證不充分、決策不科學相關，審計具有獨立性強、掌握有關精準扶貧成功和失敗的情況全面等特點，若在扶貧項目論證與決策中聽取、采用審計的咨詢意見，將為扶貧項目取得好的成效奠定扎實基礎；有的與扶貧項目在實施中缺乏適時審計監督有關，適時的事中審計監督，不僅有助于遏制扶貧實施中的代理行為，而且也容易適時地糾正錯誤的扶貧項目安排，進而降低相關損失；有的與事后審計考核評價不當有關，事后審計評價主要工作包括鑒定扶貧成績、查出扶貧問題和為改進下一步扶貧工作提出建議，如果事后審計評價不當，如未客觀、全面地評價扶貧成績和扶貧問題，就可能引發追責失當，損害扶貧干部的積極性和創造性，加重代理行為?；仡櫧陙淼木珳史鲐殞徲媽嵺`，總體上，政府審計部門更重視事后評價，其次才是事中監督，對事前咨詢不太重視。

五、“三全三問三給”審計：治理精準扶貧代理問題的新機制

針對精準扶貧中的代理問題及其審計治理的邏輯、精準扶貧審計的現實不足，我們以“三全三問三給”為中心重構精準扶貧審計治理體系，以改進治理精準扶貧代理問題的政府審計工作，見圖1。

(一)“三全三問三給”審計治理的基本含義與相互關系

“三全”是全員、全程、全域?！叭珕T”是指參與扶貧的利益主體——政府部門及其主要負責人、扶貧干部、使用財政扶貧資金的企事業單位和貧困戶等，都要接受審計監督。“全程”是指政府審計監督要貫穿精準扶貧事前的政策制定、計劃與項目安排，事中的扶貧政策落實、扶貧項目實施、扶貧資金撥付和使用，以及事后的扶貧成效評價和扶貧干部經濟責任審計等每個環節?！叭颉笔侵刚畬徲嫳O督要覆蓋精準扶貧的全部領域，不留“死角”，例如，在精準扶貧政策的審計方面，不應當只包括財政扶貧資金審計，也應包括扶貧政策執行和落實審計；不僅要關注精準扶貧的財經法規審計，也要注重對各級扶貧責任人進行經濟責任審計。

“三問”包括問廉、問效、問責。“問廉”指的是要審計與扶貧有關的政府部門和個人是否存在貪污、冒領、擠占挪用財政扶貧資金，以及在扶貧工作中是否存在“不作為”和“亂作為”等問題。“問效”指的是政府審計中要以確?！胺稣尕?、真扶貧、真脫貧”為基本目標，以獨立、客觀、科學合理為原則，既要評價精準扶貧工作和財政扶貧資金取得的經濟績效，還要評價相關社會績效、生態績效和綜合績效；既要評價有關扶貧資金撥付、使用的合法性、有效性，又要評價扶貧干部的努力和成效，以及貧困戶對扶貧成效的影響；既要評價當前取得精準扶貧成效，也要預估當前扶貧成效的可持續性。“問責”指的是政府審計要對發現的扶貧政策不落實、扶貧工作不到位、不依法依規撥付和有效使用扶貧資金等問題，依法依規依程序追究相關部門和人員的責任。

“三給”指的是給鑒證、給建議、給謀略?！敖o鑒證”指的是扶貧審計要對審計項目或相關責任人給出鑒證意見和審計報告，明確審計結果，落實審計結論?！敖o建議”指的是政府審計要針對精準扶貧中出現的問題，對被審計對象給出合理的政策建議和改進措施，進而從建設性意義上做好精準扶貧工作，提高精準扶貧績效?！敖o謀略”指的是政府審計要從治國理政的高度，利用好自己的專業優勢和掌握精準扶貧有關信息全面等特點，從審計治理的角度為黨和政府改進精準扶貧政策、項目安排和管理制度的頂層設計，提供既能有效解決現實問題，又能著眼未來，提高精準扶貧成效的長效性的謀略。

圖1 “三全三問三給”精準扶貧審計應用框架

顯然，在這一治理精準扶貧代理問題的新體系中，“三全”是基礎，“三問”是內容，“三給”是抓手。通過“三全”，開展“三問”，實施“三給”，實現遏制精準扶貧代理行為，進而提高精準扶貧成效及其可持續性的扶貧審計治理目標。

(二)構建“三全三問三給” 審計治理的原則

1.持續脫貧導向原則

精準扶貧的近期目標是按現行標準建檔立卡貧困人口在2020年前全部脫貧；長遠目標是要在當前精準扶貧中孕育貧困戶脫貧不返貧的能力，這種能力主要包括在貧困地區完善基礎設施、公共服務、教育和衛生健康，發展有市場競爭力、有地方特色的產業。顯然，培育這些反貧能力，雖然在短期內對貧困戶的脫貧績效不明顯，有的甚至沒有績效，但它們卻是保障脫貧成效可持續的基礎和關鍵所在，所以作為國家監督和治理的重要工具的政府審計，在給鑒定、建議和謀略時，要科學合理地兼顧如期脫貧訴求和長期脫貧目標，不能顧此失彼。

2．系統性原則

精準扶貧是從政策、金融、財政、技術、文教衛生等多個方面支持貧困地區、貧困戶脫貧的系統工程，任何一環的缺失都會對精準扶貧成效產生消極影響。因此治理精準扶貧代理問題的政府審計要遵循全面性原則，在此基礎上，要實施“三全”式全覆蓋審計；在內容上，不僅要實施財經法紀審計，開展“問廉”，并將發現的問題依照權責對應原則進行“問責”，同時還要“問效”，評價精準扶貧的顯性的當下成效，關心其隱性的未來成效；在手段上，開展“三給”，反映成績，發現和糾正錯弊，提出建議和謀略。通過“三全”“三問”“三給”的密切配合，降低精準扶貧代理成本，如期打贏脫貧攻堅戰，并將持續脫貧的謀略寓于精準扶貧的頂層設計和實踐中。

3.重要性原則

重要性原則要求治理精準扶貧代理問題的“三全三問三給”審計機制要關注精準扶貧的重點領域和重要環節。顯然，這里的“重點”和“重要”，在不同貧困地區和不用時期，有不同的內容和表現，常常呈現出相對和動態的特點，比如，在實施精準扶貧初期，黨風政風不是太好時，查處侵占、挪用、套取和貪污財政扶貧專項資金是精準扶貧審計的重點領域和重要環節，應予以重點關注[24]，“問廉”“問責”就是重點，而隨著從嚴治黨和反腐敗斗爭的持續推進，“問效”“給鑒定”和“給建議”變得日益重要，時間越臨近2020年，“問效”和“給建議”“給謀略”就變得尤其重要了。在構建和實施“三全三問三給”精準扶貧審計治理機制時，之所以要強調重要性，一則源于精準扶貧的重要性、艱巨性和代理問題的復雜性，二則源于精準扶貧及其審計在可使用資源上的有限性。

(三)“三全三問三給” 審計治理的理論框架

“三全三問三給” 審計治理是以解決現有扶貧審計治理精準扶貧代理問題的不足為出發點的，通過創新精準扶貧審計的方法和完善精準扶貧審計的主體、內容、結果運用來實現政府審計對精準扶貧代理問題的治理效應。

1.目標?！叭龁柸o”審計治理目標就是要降低精準扶貧中的代理成本和鼓勵扶貧干部努力保障精準脫貧成效及其可持續性。具體而言，精準扶貧財經法紀審計的主要目標，一要確保精準扶貧政策落實，促使“兩不愁三保障”(不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障)、“六個精準”“五個一批”得以全面落實。二要確保財政扶貧資金預算得到真實、合法、合規地執行等，絕大多數的精準扶貧政策，都要由扶貧資金通過扶貧項目來實現，合法、合規、真實地執行財政扶貧資金預算是實現精準扶貧目標的基礎，精準扶貧的代理問題大多產生于財政扶貧資金預算及其執行之中，從這個意義上說，現行精準扶貧審計將重點放在財經法紀審計上，是現實的理性之選，但僅停留在此，還不夠，還要重視績效審計。精準扶貧績效審計的目標就是要保障精準脫貧成效及其可持續性，目前主要通過扶貧干部經濟責任審計來實現。既要看其實際減貧效果，又要關注為取得該成效所付出的成本；既要審計其經濟性，還應關注公平性，防止因政策不公、幫扶不當引發新的社會矛盾和沖突；既要關注扶貧干部的努力程度與成效，也要關注貧困戶的合作程度；既要客觀、科學合理地評價精準扶貧中的項目安排和資金運用、扶貧干部的成績，還要深入系統地分析精準扶貧實踐中存在的問題，并提出有關政策制度和工作實施的改進建議與謀略。

2.組織?！叭龁柸o”審計治理應當以政府審計為主，注冊會計師審計(以下簡稱“CPA審計”)為輔。之所以如此，原因在于精準扶貧是由政府主導，主要運用財政扶貧資金的集經濟性、社會性、政治性于一體的系統工程，降低其代理成本理當是政府審計的職責。但政府審計力量有限，精準扶貧代理問題既重要又繁多，有必要引入獨立、客觀、公正、專業的CPA審計予以輔助。

“政府審計為主”包括兩層含義：一是有關精準扶貧的主要審計力量是政府審計機關，而不是注冊會計師和會計師事務所，即政府審計應該把控精準扶貧審計的多數項目、重點領域和所有精準扶貧審計結論與建議的決定權。二是是否引入、如何引入CPA審計，都由政府審計依法依規決定，并監控精準扶貧CPA審計的行為與質量。政府審計一旦決定要引入CPA審計來輔助政府審計治理精準扶貧代理問題后，應預先公告參與扶貧審計工作的會計師事務所及其CPA的專長、資質、信譽和規模，以及扶貧審計要求，公正地選取競標評審專家、制定評審標準，對競聘的會計師事務所進行評審；選定會計師事務所后，簽訂規范的代理審計合同，明確規定相關權利義務，以確保CPA扶貧審計的監管力度和監管質量。在保障審計師質量、審計工作質量的前提下，要確保審計費用最小化。此外，政府審計機關還要對競聘成功的會計師事務所和CPA進行指導、監管、評價，不能“一聘了之”，而要全程監管，實施政府審計對CPA審計的主導作用，保障政府審計與CPA審計對治理精準扶貧代理問題形成合力。

3.重點內容?！叭龁柸o”審計治理的重點內容是由精準扶貧的目標、精準扶貧代理問題的特點共同決定的。包括三項：一是財政扶貧資金預算執行情況審計。為實現2020年前所有貧困縣“摘帽”、所有建檔立卡戶脫貧，中央和地方政府投入大量財政資金幫扶貧困地區發展，精準扶貧審計既要監督財政扶貧資金安排的合理性、公平性和可預期的績效性，又要監督扶貧資金撥付、使用的合法合規性，還要評價扶貧資金使用的績效，更要報告扶貧資金安排、撥付和使用中存在的現實問題和潛在問題，并提出改進建議和謀略。

二是重大政策跟蹤審計。重大政策實施跟蹤審計，是2014年國務院賦予政府審計機關的一項新職能，是實現國家治理現代化和促進審計全面監督的重要方式[25]。精準扶貧政策跟蹤審計應該特別注意：第一，要由審計署統一規劃，從全局把握精準扶貧政策的落實情況，為中央進一步科學決策提供具有戰略性、建設性的對策建議。第二，要分階段、分區域確定審計重點。迄今為止，精準扶貧取得了巨大成就，但省與省之間、同一省份的不同縣鄉之間都不盡相同，尤其在存在的問題方面具有明顯的區域性、階段性特點，應該選擇那些生產生活資源相對較弱、貧困戶對扶貧項目安排和扶貧干部行為意見大、扶貧成效不顯著的縣鄉村開展精準扶貧政策跟蹤審計，揭露重點、難點和堵點問題，提出針對性強的對策建議。第三，要對問題整改進行持續跟蹤監督。精準扶貧政策跟蹤審計不能只管查出扶貧干部對精準扶貧重大政策不落實或落實效果差等問題，還要進一步跟蹤監督問題整改的方案、行動及成效，確保問題得到解決，政策真正落地。

三是扶貧干部經濟責任審計。精準扶貧成效及其可持續性主要是聚集精準扶貧的政策、資金、干部和貧困戶的積極性的共同作用的結果。其中扶貧干部具有關鍵作用，精準扶貧政策的落實、扶貧資金的安排和使用、貧困戶積極性的調動，都主要依靠扶貧干部的積極性和創造性的發揮。扶貧干部經濟責任審計要客觀、公正地評價有關干部在使用公權力方面的合法合規性、民主性、科學性和有效性，具有肯定成績、發現問題和提出獎懲建議的職能，是評價、任免黨政干部的重要依據。應該重點解決如下三大問題：(1)應將精準扶貧行為與成效納入領導干部的經濟責任審計范疇。當前經濟責任審計主要關注環保、金融、踐行中央“八項規定”等內容[26]，促使黨政干部，特別是貧困地區干部有動力、有壓力去盡職盡責實施精準扶貧。(2)協調好經濟責任審計和其他審計的關系[27]。有關精準扶貧的政策跟蹤審計、扶貧資金審計與扶貧干部經濟責任審計應該各有側重，同時又相互關聯，在實施扶貧干部經濟責任審計中，要運用大數據審計和綜合審計等方法，避免重復審計。(3)要設計合理的審計評價體系。目前可用于評價扶貧干部的經濟責任指標的權威性文件主要有中辦、國辦頒布的《省級黨委政府扶貧開發工作成效考核指標》(廳字[2016]6號)和財政部、國務院扶貧辦頒布的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》(財農[2017]115號)、《財政專項扶貧資金績效評價指標評分表》(財農[2019]89號)，這些評價指標及其賦分在科學合理性上，還有完善的空間，限于篇幅，我們將另行文研究。

4.方法改進。主要包括完善精準扶貧成效審計評價指標體系、實施跟蹤審計和采用大數據審計等。這里只簡要地討論用好大數據輔助扶貧審計問題。在信息技術日新月異并深入滲透、加速變革各行各業的時代，政府審計不得不面對不同的結構化數據與非結構化數據，運用大數據治理精準扶貧代理問題：(1)加快精準扶貧大數據平臺的搭建。數據平臺是實施數據化審計工作的重要前提。目前我國政府各部門的數據結構存在差異，使得精準扶貧數據的整合與收集變得困難。國內的云技術運用相對成熟，可以通過云技術來創建一個統一的扶貧數據標準平臺[28]，使各部門都統一數據接口，依靠統一的接口來實時采集各部門的扶貧信息，并加以存儲、共享。同時加大開發大數據技術力度，搭建扶貧數據采集、分析平臺，需要建立由政府主導，財政、稅務、市場監督、勞動人事等相關部門積極參與的數據共享平臺，扶貧審計要用好數據共享平臺在提升審計工作效率的同時也能夠降低審計失敗風險[29]的功能，高效、精準地治理精準扶貧中的代理問題。(2)提升政府審計人員素質。在大數據時代下，信息化數據的收集、加工、運用都需要依靠包括信息技術在內的多種技術。這就要求政府審計人員不能只由會計審計專業人員組成，應該由會計審計專業人才為主、包括信息技術人才在內的其他學科專業人才為輔的專業人才共同組成，不僅如此，各類專業人才都應該以勝任工作為導向，與時俱進，不斷更新自己的專業知識與技能，既能“下沉”至精準扶貧的具體事務中，又能“上浮”至宏觀層面，發現精準扶貧代理問題、分析其經濟后果、提出治理良策。(3)構建扶貧大數據的法律保障機制。包括有關精準扶貧大數據的采集標準和流程、利用權限、安全和相關主體的權益保護等方面的法律法規，以確保精準扶貧大數據審計的合法、合規和高效、安全運行。

5.結果運用。治理精準扶貧代理問題審計，在鑒證和總結精準扶貧成效的同時，還要揭露精準扶貧存在的代理問題，進而分析其成因，提出治理的對策建議和謀略。需要著重解決精準扶貧審計結果公告不透明、結果利用不充分、對審計發現的問題整改不到位等問題。對此，第一，要創新審計方法，獲取充分、相關、可信的審計證據，進行專業的審計職業判斷；著重提高審計人員發現精準扶貧重大政策落實、財政扶貧專項資金、黨政干部精準扶貧中的代理問題的廣度、深度和精準度；第二，公開精準扶貧審計結果，提高審計結果的透明度，加大精準扶貧代理行為的曝光率，讓更多的人來監督精準扶貧代理行為，也激發代理人自我監督的積極性；第三，充分利用精準扶貧審計結果，科學合理地分析精準扶貧代理問題的性質、程度和造成的影響，精準地給出整改建議和重構謀略，對性質惡劣、影響大的違法違規者，要移送紀檢監察部門和司法機關，發揮扶貧審計的國家治理功能；對由于政策制度設計不合理所造成的代理問題，要提請政策制度制定部門適時改進完善，發揮扶貧審計的專家咨詢作用；因能力原因釀成的代理問題，要給出改進工作的對策建議，發揮扶貧審計的治病救人效應。