養老服務補貼與長期護理保險參保意愿綜述

鄭潔 周琛

摘 要：養老服務補貼和長期護理保險是一項事關老年人福利的政策，是人民美好向往。探討兩者之間的影響有助于政策制定者發現影響政策發展的關鍵問題，提高醫養護服務水平，推進長期護理保險的實施。

關鍵詞：養老服務;醫養結合;養老服務補貼;長期護理保險;參保意愿

老齡化是人類共同面臨的社會問題。養老服務補貼是一項對養老服務予以補貼的制度，是人民美好向往。養老服務補貼有助于政策制定者發現影響政策發展的關鍵問題，豐富福利理論，完善老年福利體系。

一、養老服務與養老服務補貼

養老服務一詞首次出現于2006年國務院發布的《關于加快發展養老服務業意見的通知》（國辦發[2006]）6號），其中對“養老服務”的官方英文翻譯為“elderly care service”（韓淑娟，譚克儉，2017），老年照料服務。從上述改文件看，養老服務是指為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務。就此解讀養老服務的核心是老年人的照護服務。學界對此界定范圍較之廣泛。較為典型的是桂世勛（2017）認為基本養老服務應有廣義與狹義之分。他從狹義角度對養老服務做了界定，即基本養老服務則僅指為老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援等基本照護服務。

對養老服務補貼這項制度較為系統梳理的是董紅亞（2012，2014）。她在2012和2014年發表的兩篇論文中提到了養老服務補貼的概念，相比來看有一定區別。2012年撰文界定的概念補貼對象有較強的選擇性。回看制度源起，養老服務補貼原稱為居家養老服務補貼制度，后經政策調整改為養老服務補貼，實則將居家養老和養老機構接收服務互融。董紅亞（2014）所界定的概念更接近制度重點，即養老服務補貼制度是政府為老年人入住養老機構或接受居家養老服務提供資金支持的一種制度。結合以上養老服務的概念界定，我們認為養老服務補貼重點是對政府對老年人照護服務予以資金支持的一項制度設計。

二、養老服務補貼性質與功能

養老服務補貼享受依據和補貼方式的確定，實則是對養老服務制度性質的認識。養老服務補貼屬于老年福利，其主要目的是保障弱勢群體的利益（江海霞、史勝安，2017）。唐鈞（2014）對失能老人護理補貼進行研究，認為失能老人長期照護補貼制度安排彌補服務收費與老人的實際支付能力之間的差距，目標在與將潛在服務需求轉變為有效的需求。養老服務補貼是一項選擇性社會福利制度（崔鳳，2009）。養老服務補貼制度是補服務而不是基本生活保障，是福利服務而不是救濟，這是制度本質所在（董紅亞，2014）。浙江省已建立的失能貧困老年人養老服務補貼和政府購買服務制度，是一種選擇性社會救助模式（浙江省老年人長期照護保障制度課題組，2013）。王思斌（2014）將失能老人護理補貼制度作為一項補缺型的社會福利制度。

綜上，我們認為養老服務補貼制度根本上是一項社會福利制度。從現有制度實踐看，是一項補缺型的社會福利制度。社會福利制度從發展趨向看，由補缺型向普惠性社會福利轉型，故養老服務補貼制度設計可參照景天魁（2004）所提出的“底線公平”，通過科學評估來確定享受者的資格，以及享受何種程度的照護，由此確定養老服務補貼給予等級無償、低償還是有償。

三、養老服務補貼中的評估與補貼方式

（一）評估制度

根據《浙江省養老服務補貼制度實施意見》養老服務補貼分為一類和二類補貼對象。一類補貼對象應符合三個基本條件：屬于低保對象;年齡60周歲以上;因進食、穿衣、個人衛生、如廁、移動等不能自理而需他人幫助，或因喪失認知能力日常生活必須有人照顧，經養老服務需求評估確定為重度依賴者。二類補貼對象的基本條件由縣（市、區）人民政府民政部門會同財政、衛生等部門提出，報同級人民政府批準。從文獻梳理來看，多數學者的看法是要確定科學的評估制度。目前，我省已頒布《浙江省養老服務需求評估工作實施意見（試行）》，沒有養老服務補貼領取資格評估體系。養老服務評估包括居家養老服務需求評估、機構養老服務需求評估、補貼領取資格評估等（江海霞、史勝安，2017）。他們并對居家養老服務補貼領取資格進行了指標體系構建，認為應結合老人個人、家庭、社會、社區、政府等相關主體的功能，從健康、經濟、居住狀況等三方面來綜合考慮評估指標體系的設計。桂世勛（2017）各地實施養老服務補貼政策措施中也存在著較明顯的差異，主要表現在是否將經濟困難、生活在激勵困難、家庭居住方式作為養老服務補貼的必要條件，以及是否要考慮農村戶籍和“失獨”、“殘獨”家庭老人給予養老服務補貼。養老服務補貼領取資格評估是養老服務制度中非常重要的一環。在現實中的評估方法，如低保法操作雖然簡便，但是卻造成養老服務補貼針對性不強，享受人員利用率低而造成一定浪費等問題出現。

（二）養老服務補貼方式

養老服務補貼方式在實踐中呈現多樣性。米紅、楊貞貞（2011）概括為四種：直接購買、直接發放補貼現金、貨幣化方式和比例補貼方式。董紅亞（2014）養老補貼制度的運行機制有三種：直補供方，定點定人委托服務;直補需方，定點定項目委托服務;直補需方，競爭性打包委托服務。養老服務補貼的發放有采取服務券、現金或服務卡的形式，也有采取政府購買服務，老人無償或低償享受的形式等（江海霞、史勝安，2017）。政府通過購買服務方式提供補貼，這是建立老年人長期照護保障制度的重要基礎（徐寧，2017）。養老服務服務補貼的發放有采取服務券、現金或服務卡的形式，也有采取政府購買服務，老人無償或低償享受的形式等。前者以北京、上海、深圳等地為代表，后者以青島、廈門、蘭州為代表（江海霞、史勝安，2017）。

四、養老服務補貼與長期護理險參保意愿

浙江省老年人長期照護保障制度研究課題組（2013）在對浙江省長期照護老人進行抽樣調查并預測相關費用的基礎上，建議建立全省統一的以需求為導向、以長期照護服務為重點的養老服務補貼制度。桂世勛（2017）從長遠看要將養老服務補貼制度納入長期護理保險制度的頂層設計框架中離開了長期照護制度來談失能老人的護理補貼，甚至會有“皮之不存，毛將焉附”的感受（唐鈞，2014）。長期照護保險屬于社會保險范疇，養老服務補貼是社會福利，兩者從管理方式和資金籌集、各方權責利、可持續性上都有區別。但是兩者從根本上都是對老年人照護的一種經濟補償制度。

長期護理保險國外發展已有一定的時間，成果相對較豐富。美國長期護理險屬于商業保險，其影響因素包括醫療救助計劃、長期護理保險費、護理方式的選擇（正式護理和非正式護理）、性別等。德國和日本屬于社會保險模式，以政府強制力為保障，覆蓋范圍較廣。由此來看，長期護理保險的供給方式對參保意愿和覆蓋范圍有很大的影響。從我國實踐來看，長期護理需求潛在性較高，但參保意愿受年齡、教育程度、月收入、子女數量、對自我健康狀況評估、對長期醫療護理保險的了解程度、政府補貼引導等因素影響（張奇林，韓瑞峰，2016;杜霞，周志凱，2016）。人們的長期護理發生概率及成本認知程度對其長期護理保險購買意愿有顯著影響，同時，非正式照料的替代也對購買意愿產生了顯著影響（趙娜，陳凱，2015）。從前期文獻研究來看，除了人口學特征因素影響外，政府的引導、居民的認知和非正式照護的替代影響都對長期護理保險的意愿有影響。服務質量高低可能會通過影響政府引導、制度認知提升，非正式照護替代性減弱三個方面對長期護理參保意愿產生影響。故通過對樣本地區享受養老服務補貼對象的養老服務質量評價指標構建和實施來加以研究論證。

養老服務補貼和長期護理保險是一項事關老年人福利的政策，是人民美好向往。探討兩者之間的影響有助于政策制定者發現影響政策發展的關鍵問題，提高醫養護服務水平，推進長期護理保險的實施，豐富研究理論。從文獻梳理來看，對養老服務評價效果上討論并不充分，這為后續研究提供了空間。對日后長期護理保險的實施能否增加參保意愿值進行探討，提出一些可行建議。

參考文獻

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基金項目：文章系2018年浙江省人力資源與社會保障廳項目《社區醫養護一體服務質量評價與長期護理保險參加意愿 ——以衢州市為例》主要成果之一，項目編號：2018072;文章為2018年國家大學生創新創業訓練計劃項目《浙西農村地區養老補貼效果評價與長期照護制度構建》主要成果之一，項目編號：201811488026。

作者簡介：鄭潔：衢州學院經貿管理學院人力資源管理專業本科生;周琛：衢州學院經貿管理學院講師。