英國金融監管改革：特點及其啟示

摘 要：金融監管體系的法律變革往往是金融監管的風向標，英國在2012年、2013年、2016年先后三次對其金融監管體系做出了根本性的改革。從“分業經營”、“混業經營”到現在準“雙峰”模式，分析其改革進程會發現：一是根據監管目標設置監管機構和工作職能;二是監管目標與金融創新協同發展;三是健全和完善宏觀審慎政策框架，防范系統性風險;四是加強監管部門協調配合，消除監管空白。這些改革舉措對推進我國金融監管體系的發展具有借鑒意義。

關鍵詞：英國金融監管;雙峰監管;監管改革;金融消費者

近幾年我國金融業迅猛發展同時也帶來眾多金融亂象，金融風險不斷積聚，金融監管正處于大變革時期。金融穩定委員會已經建立，央行正加強宏觀審慎職能，未來中國金融監管改革的思路和措施會是什么。

習近平總書記在十八屆五中全會指出，將系統重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施等作統籌監管。之后，第五次全國金融工作會議通過了設立國務院金融穩定發展委員會的決定。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出健全貨幣政策和宏觀審慎管理的雙支柱調控框架。

作為世界金融發源地之一的英國，是實行現代金融改革最早的國家之一，其當前的準“雙峰”監管模式在改革上也較為徹底且適于當下金融混業經營的市場需求。英國在監管制度上強化英格銀行在金融穩定、統籌金融全局的中心地位，健全并完善審慎政策架構、將消費者合法權益的保護以及監管部門之間協調機制的完善作為改革的重點。而我國的金融監管政策也正是將審慎監管、加強央行統籌明確為監管改革的方向，英國金融監管改革實踐值得我國思考和借鑒。

一、英國“雙峰”監管模式的特點

2009年7月，英國財政部財政大臣奧斯本在影子白皮書中提出對傳統監管模式“三方體系”的改革，一是將金融穩定、宏觀審慎監管由央行統一負責;二是成立金融行為審慎監管局專司保護金融消費者權益。隨后，國會對外發布《金融監管新方法：改革藍圖》和《金融服務法案》分別闡述了改革方向和路線，并規定自2013年4月起正式施行準“雙峰”金融監管體制。

新改革方案賦予英格蘭銀行維護金融系統穩定的核心地位，撤銷作為金融服務的管理部門，由新成立的金融審慎監管局（Prudential Regulation Authority， 以下簡稱PRA）和金融行為監管局（Financial Conduct Authority， 以下簡稱FCA）承擔其金融服務部門的職能。PRA設于英格蘭銀行內部，英國央行對PRA和FCA實行業務指導和管理，對其監管模式業界稱之為準“雙峰”監管模式。

（一）專注目標監管是金融體系的核心

審慎監管（分為宏觀和微觀）和保護消費者合法權益是英國金融監管的目標要求。英國“雙峰”監管模式按照監管要達到的目標來設立監管機構和劃分相應的監管職責。但傳統的“機構監管”、“功能監管”與當下的“目標監管”并不是排斥關系，相互間有一定的交叉關系，前者是監管者的視角，后兩者是被監管者的視角。

一是明確監管目標。職責清晰和目標明確是“雙峰”監管模式的最核心特點，央行統籌金融監管全局工作，負責審慎監管以起到穩定金融的核心作用;宏觀審慎政策、微觀審慎監管分別由金融政策委員會（FPC）和金融行為監管局（FCA）負責;金融穩定和消費者、投資者合法權益保護的職責分別由金融審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）承擔，FCA獨立運行于央行的設置機制更有利于保護金融消費者。二是明晰監管界限。傳統的“機構監管”、“功能監管”模式無法避免交叉和空白監管以及各自的監管割據，混業監管模式下也無法避免監管機構與央行的溝通壁壘。雙峰監管模式的審慎監管機構與金融行為監管機構之間的監管范圍和界限的明確化能有效化解傳統金融監管的弊端，且二者共同接受央行宏觀審慎部門的管理和指導，這也讓各機構之間協調機制的優勢充分顯現。

（二）央行健全宏觀審慎政策框架

英格蘭銀行作為英國的中央銀行，其地位有其特殊的政治背景，行政權的壟斷是其作為金融核心機構的獨特優勢，其制定金融宏觀審慎政策架構和收集信息并作出評估有絕對的權威。傳統的分業監管、混業監管模式無法克服監管割據和監管空白等問題，混業監管模式雖填補了分業監管模式下監管割據的缺陷，但其與央行在信息共享、溝通機制上的不暢是由其本身制度不足所造成的，與生俱來的溝通壁壘通過某一個機構的改進是無法達成金融體系的監管目標。

防范金融系統性風險的關鍵在于央行健全宏觀審慎政策架構，經濟順周期波動和風險跨市場傳染，只有從國家宏觀層面和全國金融系統的視角關注才能有效抑制金融系統性風險的發生。

首先，宏觀審慎政策的建立是防范金融系統性風險的有效措施。在傳統的金融監管體系中，貨幣政策和微觀審慎在維護金融穩定上存在著短板，價格穩定不等同于金融穩定、個體金融機構的穩健不同于整個金融體系的穩健，傳統貨幣政策只瞄準物價穩定，而資產價格的波動卻極易被忽略。宏觀審慎政策的意義在于彌補貨幣政策和微觀審慎監管之間留下的空白，通過實施抑制金融順周期性和跨市場風險的手段，建立以防范系統性風險為目標的安全標準。其次，維護金融系統穩定，宏觀審慎政策是能有效彌補傳統貨幣政策和微觀審慎監管的不足。宏觀審慎與微觀審慎在執行工具上有類似之處，但目標不同，貨幣政策的目標是從經濟總量控制和物價穩定上實施監管，而金融系統的穩定則是宏觀審慎政策目標的體現。

（三）獨立運行的金融行為監管機構

英國《2012年金融服務法案》的通過，除賦予央格蘭銀行以廣泛的權能外，新設立的金融行為監管局（FCA）對金融消者、投資者的合法權益以予重點保護，著重金融市場誠信和市場競爭的有序建設維護。

首先，關注前瞻性風險，主動并提前干預。健康、有序、穩健的市場環境是金融系統穩定的基礎，新科技、新金融日新月異的今天，金融機構受于利益的驅動向市場隱瞞產品的潛在風險，利用信息不對稱的優勢向消費者轉移風險等行為，對金融消費者的利益和市場的穩定性破壞極大。獨立的行為監管機構能夠更好地監管金融機構在整個金融市場的經營行為，防止針對消費者的投機行為以及由此帶來的系統性市場風險。 其次，在風險評估和監管方法上，金融行為監管局（FCA）強調前瞻性和主動強硬的干預，提前制定預案并主動及時干涉有利于消費者權益和行業發展的穩健和長遠發展。對于監管不明確的領域，也要及時、果斷采取行動制止風險的萌芽。

金融行為監管局（FCA）擁有對金融機構業務違規、侵害金融消費者行為的刑事訴權。機構經營行為失當FCA可對其采取公開譴責、停業整頓甚至刑事訴權等各種處罰措施，合理引導對消費者損失賠償的訴求流程;并要求金融機構定期上報和公開相關投訴信息，以輿論監督方式強化消費者保護。若消費者對金融機構的投訴處理結果不滿，可以進一步向金融監察服務機構求助，以及向法院上訴。

（四）完善監管部門的協調機制

在2008年的國際金融危機中，暴露出英國金融機構監管部門間的協調不力、職責不清。

健全并完善協調機制是英國金融改革的重點，將金融政策委員會（FPC）和審慎監管委員會（PRA）內設于央行，有利于實現金融穩定方面的協調統一。一方面，PRA和金融行為監管局（FCA）相互關聯;另一方面，PRA和FCA存在共同的被監管機構和領域，都接受央行的建議和指導。

首先，FPC與PRA之間的協調。作為宏觀審慎機構，兩機構在信息共享上建立雙向合作交流機制，為了在監管中制定切實有效的宏觀指引政策，FPC需要向PRA獲取其監管范圍內的信息，同時，FPC也可就PRA和FCA職責工作上給予指導和咨詢建議。其次，PRA和FCA之間的合作機制。二者通過監管聯席會議、參加對方董事會等方式加強協調配合，并建立一套明晰的溝通協調機制，如簽署備忘錄、規定PRA擁有最后否決權和各自制定規則時的協商、豁免機制。此外，雙方在工作層面還進行日常的對話與接觸，共享工作計劃等合作。

二、英國金融監管改革的啟示

各國家在2008年的國際金融危機中無一幸免，經濟、金融在不同程度上均遭損害。國際金融危機的爆發引發了全球對金融監管體系的反思與重構。英國作為國際金融中心之一，通過對2012、2013、2016年等的金融法案先后對其監管體系做出了三次重大改革。英國式的金融監管體系監管改革反映了國際金融監管領域的潮流與趨勢，其金融監管改革實踐對我國在今后的監管治理中值得思考和借鑒。

（一）監管目標是設置機構和職能的依據

英國監管機構經過一系列的改革后，分別形成了貨幣政策委員會、金融政策委員會、審慎監管委員會和金融行為監管局，其中，前三者都位于英格蘭銀行內，受央行的指導和管理;金融行為監管局是獨立于央行的審慎監管機構。“三會一局”共同對穩定物價、穩定金融、個體金融機構的穩健以及金融消費者權益保護負責，防止交叉和空白監管，從而彌補監管上的不足。在金融創新層出不窮的情況下，傳統的“機構監管”和“功能監管”存在監管機制跟不上新業態、監管職責不清晰、監管動力不足的弱點，“目標監管”可以有效彌補上述短板。

（二）目標監管與金融創新協同發展

根據金融創新發展形勢調整完善監管框架，通過改革來化解分業監管模式與金融混業經營的矛盾。一方面通過加強監管，杜絕“以錢炒錢”資金空轉，讓金融業回歸服務實體經濟本源;另一方面加強監管機構之間的協調，并建立跨部門的更高層次的監管協調機構。

頂層監管機構的跨部門有效協調機制是完善金融監管的關鍵。在金融監管機構合并的改革中，中國應當充分吸取英國統一監管時期“為合并而合并”的歷史教訓。英國“三方體系”改革合并后的金融服務局既不具備防范系統性風險的能力，又與央行缺乏高效協作。中國兩會合并后的監管部門將負責個體金融機構穩健和消費者權益保護，并接受金融穩定委員會的監管協調，通過這樣的制度設計能在復雜的金融業態中準確監管目標。

（三）健全宏觀審慎政策框架，防范系統性風險

金融系統性風險的有效防范，關鍵措施是健全和完善宏觀審慎框架，分業監管機構的合并雖然能解決監管交叉、空白的問題，據此形成的混業監管模式也并沒增強抑制系統性風險的作用，簡單的機構疊加不能增強機構的抗風險能力。只有明確宏觀審慎政策的主體，賦予宏觀審慎政策部門權威地位，建立并完善宏觀審慎政策工具體系，根據形勢走向針對不同的系統性風險來源，制定和采取相應的宏觀審慎政策工具。增強監管機構的主動干預權和自由裁量權，PRA和FCA都強調前瞻性分析與事前主動干預的監管方式，有利于在風險未發生或未蔓延時消除隱患。增強央行綜合統計和全面搜集信息的能力，全面、及時地收集和統計信息是監測和評估系統性風險的基礎。英格蘭銀行強大的信息數據庫為其調取和分析數據提供了巨大便利，而FPC的權威性及其與監管機構的交流合作機制有利于增強央行的信息搜集能力。

（四）加強監管部門協調配合，消除監管空白

英國將宏觀審慎政策和審慎監管的權力全部歸于英格蘭銀行，形成了職能強大的“超級央行”。英格蘭銀行實行由貨幣政策委員會（MPC）、FPC和FCA三大政策委員會組成的權力架構，極大加強了貨幣政策、宏觀審慎政策與微觀審慎監管的協調配合。

首先，強化央行的審慎監管職能，增加MPC與PRA之間的協調配合。MPC與PRA相互關聯，兩者都影響金融市場的預期和風險偏好，進而影響社會信貸投放量和金融機構杠桿率。兩者應相互配合，而不是相互抵消。強化央行的審慎監管職能是降低貨幣政策與審慎監管之間協調成本的有力措施。

其次，央行內設宏觀審慎政策部門，是賦予央行應對系統性風險的有效手段。央行在宏觀經濟管理、金融基礎設施統籌等方面具備得天獨厚的優勢，從經濟和金融調控政策的權威性方面來考慮，貨幣政策與宏觀審慎政策的分離會造成宏觀經濟政策領域“多龍治水”的局面，從而使協調成本大大增加，金融機構面對政出多頭也無所適從。英國在國際金融危機后認為，“三方體系”剝奪了英格蘭銀行應對系統性風險的必要手段，是金融體制改革的重大失誤。

再次，由于現代金融業的專業性和復雜性，金融機構從業者與金融消費者之間的信息嚴重不對稱，使得金融行為監管與審慎監管的協調配合消除監管空白成為必然，只有長效、穩定、健康的金融市場才能充分保護消費者的合法權益。為此，明確監管機構之間的協調機制，宏觀審慎政策部門與監管部門之間、審慎監管部門與行為監管部門之間建立了清晰明確的協調機制，才能有效避免監管空白。

通過對英國金融監管改革實踐的分析，結合我國的實際情況可以得出一個結論：一個國家的經濟、金融管理制度的建立有其自身的特殊性，并沒有一套普適的金融監管體系能成為包治百病的靈驗藥方，特別是在金融領域要構建自己的金融監管體系，在其設立、實施、改革的過程中會受到一國的文化、政治、經濟以及特定時空下的社會制度的影響。分析英國金融監管改革并以其作為借鑒，思考我國當下及未來在金融領域的施策，并不是照搬照抄他國的具體做法，而是以其在監管改革上總結出的經驗和方法再結合我國特有的國情、行情構建一套行之有效的監管體系，實現金融繁榮穩定，最終才能讓讓金融業更好服務實體經濟。

（注釋：改革前的英國金融監管模式是由金融服務局、財政部和英格蘭銀行三部門監管，其中財政部負責確立監管框架和金融立法;英格蘭銀行負責實現貨幣政策目標責;金融服務局負責對金融業審慎監管。）

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作者簡介：韋騰林（1985-），男，布依族，貴州貴安新區人，貴州民族大學，法學碩士，研究生。