我國中部地區城鄉融合的比較分析與策略選擇

劉曉明

（1.山西財經大學 財政與公共經濟學院，山西 太原 030006；2.山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）經濟研究所，山西 太原 030032）

中國特色社會主義進入新時代，如何解決發展不平衡不充分的問題成為時代命題。城鄉融合發展是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分這一突出問題，構建新型工農城鄉關系的必由之路。中部地區承東啟西，是東中西梯次發展的關鍵一環，是我國新一輪工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的重點區域，也是當前我國擴大內需、提升開放水平最具潛力的區域。相較已經進入工業化和城鎮化中高級階段的東部地區，中部地區在城鄉融合發展方面還存在諸多劣勢和短板，必須立足實際，加快發展。

一、研究綜述

對“三農”地位、城鄉關系的認識是一個逐步深化的過程，對這一發展脈絡和相關研究進行系統性梳理和評價，為本文研究奠定基礎。

（一）我國城鄉融合發展戰略演進

我國城鄉二元體制的形成由來已久，統購統銷制度、戶籍管理制度、人民公社制度是城鄉分割二元體制建立的三大標志。黨的十六大開始正視城鄉二元結構，其后發展形成了城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合三種提法，總體上是層層遞進的關系（孔祥智和張效榕，2018）。十六屆三中全會提出“五個統籌”，統籌城鄉發展列首位，統籌城鄉發展成為國家戰略。這一時期，在城鄉統籌政策框架下，對城鄉關系的調整是初步的，統籌是手段，政策重心局限于發揮城市和工業作用，通過以工補農、以城帶鄉的方式帶動農業農村發展。黨的十七大提出社會主義新農村建設，要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十八大將城鄉一體化明確為解決“三農”問題的根本途徑，提出“加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》進一步鞏固了關于城鄉關系發展目標的論斷，指出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，將城鄉融合發展作為重塑城鄉關系、促進鄉村振興的必由之路，強調“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。至此，經過城鄉統籌、城鄉一體化等發展理念之后，城鄉融合成為更高階段的發展戰略。2019 年4 月國家又制定了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，重點從促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置等方面進行了頂層設計，將“以工促農、以城帶鄉”的提法弱化，將新型工農城鄉關系確定為“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”。

（二）相關研究述評

國外對城鄉關系的研究始于空想社會主義者，國內對城鄉融合發展的研究從本世紀初漸現，對城鄉關系和城鄉融合發展的認識由淺入深。

1.關于城鄉關系的研究。“城鄉融合”的概念由“城鄉一體化”發展而來。早期的空想社會主義者提出了“城鄉一體化”概念，認為未來理想社會中城市與鄉村不應相互孤立、相互隔絕，而是達到平等共生、共同繁榮（石玉昌和李支援，2019）。馬克思、恩格斯吸收了空想社會主義者的合理觀點，提出了城鄉融合理論，指出城鄉融合是“把城市和農村生活方式的優點結合起來”，避免二者的片面性和缺點；城鄉關系的演變需要經歷形成、對立和融合三個階段。《共產黨宣言》指出：“把農業和工業結合起來，促使城鄉對立逐步消滅。”在馬克思看來，消除階級差別和城鄉不均衡現象的“城鄉融合”將使城鄉融合為一個更為高級的社會綜合體，對應社會發展的高級階段。陳文勝（2018）認為，城市與農村由分離走向融合大致要經歷三個階段：一是城育于鄉的階段，二是工業革命導致城鄉分離和對立階段，三是城鄉融合階段。應當看到，我國城鄉關系的演進大體上遵循了馬、恩的城鄉關系理論，我國城鄉關系在改革開放前體現為城鄉二元結構和城鄉分割，改革開放后城鄉二元結構逐步瓦解。

2.關于城鄉融合的內涵。周加來（2001）對城鄉融合過程進行了質和量的概括，從質的方面看，城市化過程是農村不斷被城市“同化”的過程；從量的方面看，城市化過程意味著農村地域不斷轉化為城市地域，農村人口不斷市民化。洪銀興和陳雯（2003）認為，城鄉二元結構轉向城鄉一元的現代化結構的過程就是城鄉一體化，通過體制一體化、城鎮城市化、產業結構一體化、農業企業化和農民市民化，城市與鄉村將成為一個相互依存和促進的統一體。孔祥智和張效榕（2018）認為，城鄉融合包括要素融合、區域融合、生活方式融合3 個主要方面。這些早期研究具備了城鄉融合發展的雛形。

3.關于破除城鄉二元結構。隨著國家對鄉村發展重視程度的不斷提高，關于破除城鄉二元結構的研究開始大量出現。國務院發展研究中心農村部課題組（2014）指出，我國由體制因素和發展階段共同決定的城鄉二元結構突出，導致城鄉發展一體化程度偏低，制約城鄉融合的因素包括城鄉土地權利與市場分割、城鄉勞動力市場雙重二元結構、城鄉金融制度安排差異、城鄉公共資源配置失衡等。鄉村振興戰略提出后，劉彥隨（2018）將城鄉融合系統和鄉村地域系統作為認知城鄉關系的理論依據，廓清了新時代城鄉融合與鄉村振興的相互關系，指出城鄉融合與鄉村振興的對象是包括城鄉融合體、鄉村綜合體、村鎮有機體、居業協同體在內的鄉村地域多體系統，鄉村振興應致力于創建城鄉融合體制機制。韓文龍（2019）認為，實施鄉村振興戰略是新時代解決“三農”工作的戰略部署，實施城鄉融合發展是新時代推進農業農村現代化的總抓手。陳文勝（2018）指出，我國城鄉差距不斷拉大的趨勢尚未根本扭轉，城鄉融合發展關鍵是要破解城鎮化進程中鄉村空心化這一時代難題。

4.關于城鄉融合指標評價。由于城鄉融合屬于新型城鄉關系發展的第三階段（孔祥智和張效榕，2018），目前對城鄉融合發展水平進行測度、評價的研究并不多見，大多集中于城鄉統籌、城鄉一體化等方面，如：對中部各省城鄉統籌程度的比較分析（漆莉莉，2007），或者構建包含若干經濟社會發展指標的城鄉統籌評價體系（朱漢雄，2010），亦或將中部地區作為全國范圍內的一個子區域，對城鄉一體化發展水平進行評價比較（周江燕，2014）。在城鄉一體化評價指標的選取方面，賈興梅等（2015）選取城鄉人均收入比、城鄉就業人口比、城鄉人均食品消費比等7 項指標對各省城鄉一體化發展水平進行評價；汪宇明等（2012）將城鄉一體化發展局限于居民收入和消費差距、公共服務差距等較窄的幾個方面；焦必方等（2011）通過城鄉經濟、生活和醫療教育3 大融合對長三角地區城鄉一體化進行評價，但所選取的10 項指標也大多集中于城鄉生活水平和公共服務差距。

二、對我國中部地區城鄉融合的評價與分析

我國中部地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6 省。在東中西部梯次發展的大格局下，要加快推進中部地區振興崛起，必須通過城鄉融合發展加速農業農村現代化進程，加快縮小城鄉差距。本文采用熵值法構建指標評價體系，挖掘中部各省城鄉融合優勢和短板。

（一）指標體系構建

結合鄉村振興戰略基本要求，綜合考慮數據的可得性，建立以“四化”即居民生活高質化、公共服務均等化、城鄉產業融合化、城鄉人口分布合理化為一級指標，包含測度城鄉居民收入和生活水平差距、城鄉基本公共服務均等程度、城鄉人口分布合理化程度等15 項二級指標的評價體系（見表1）。

表1 城鄉融合發展指標評價體系

（二）評價過程

熵值法克服了主觀賦權方法的弊端，通過數據本身熵值特性確定權重。由于熵值法計算采用的是各省某一指標占同一指標值總和的比值，因此不存在量綱影響，故不需進行標準化處理。中部各省及全國平均水平基礎數據如表2 所示。

1.計算第j 項指標下第i 個省份占該指標的比重

令xij為第i 個省的第j 個指標的值。

2.計算第j 項指標的熵值

其中：k=1/ln（n）＞0，滿足ej叟0。

3.計算第j 項指標的差異系數（信息熵冗余度）

對于第j 項指標，各省份間指標值的差異越大，熵值就越小，則該項指標對整個評價體系的影響越大。

4.計算各指標權值

通過熵值法賦權，得到各項指標權重。從一級指標方面看，權重最高的是反映城鄉產業融合程度的指標，這充分體現了產業發展的基礎性地位，其次是反映城鄉居民生活融合水平的指標“居民生活高質化”。從單項指標看，權重最高的前3 位分別是“人均網購消費額”“接待入境過夜游客”“農林牧漁業固定資產投資占比”，權重之和達到69.11%。

表2 中部六省及全國平均水平城鄉融合相關指標值（2018 年）

表3 熵值法確定的各項指標權重

5.綜合評價及排序

根據各單項指標權重，匯總計算得到中部六省及全國平均水平在城鄉融合發展方面的綜合得分。結果顯示，中部六省中城鄉融合發展水平最高的是湖北，其余依次是湖南、安徽、山西、河南、江西，但均低于全國平均水平。

表4 中部六省城鄉融合指標得分及排名

分省來看，湖北省各項指標表現最為均衡，尤其是居民生活質量有關指標優于其他省份，也是六省中唯一一個在人均GDP 方面超過全國平均水平的省份，且城鄉居民收入差距最小，文化旅游業發展勢頭最強，未來需要在城鄉居民公共服務均等化方面進一步發力。湖南省城鄉融合總體水平也較高，但需要進一步加大財政的民生支出力度，加快推動城鎮化發展。安徽省城鄉居民消費水平差距最小，但農村教育、醫療方面存在短板，需要進一步提高農村居民公共服務水平。山西省居民生活高質化程度和公共服務均等化兩大一級指標均居末位，且有6 項指標大幅落后，需要重點縮小城鄉收入和消費差距，提高公共服務均等化水平，大力發展文化旅游產業。河南省城鄉收入和消費差距較小，但城鄉居民收入和消費總體水平偏低，且城鎮化率居中部末位，都需要進一步加快彌補。江西省縣域人口集中度最高，但農村公共服務水平不高，且城鄉產業融合度低。

三、中部地區加快城鄉融合發展的策略選擇

中部地區必須立足各自區位優勢和資源稟賦，加快彌補短板，有效發揮區域中心城市、城市群的資源配置和輻射帶動作用，加快提升區域競爭力。

（一）以城鄉“五融”推動實現“四化”

城市與鄉村的融合主要體現在“五融”，即城鄉空間融合、產業融合、公共服務融合、生態建設融合、社會治理融合，五個融合的最終目的是要實現“四化”，即居民生活高質化、公共服務均等化、城鄉產業融合化、城鄉人口分布合理化。城鄉空間融合方面，主要在于落實規劃的約束和指導作用，推動城鄉布局合理化，促進區域融合，將城市定位于農村的前廳，將農村定位于城市的后花園，構建城在村中、村中有城、城中有農的城鄉優勢互補空間格局。城鄉產業融合方面，要形成要素跨界配置和產業有機融合的發展模式，推動農村一二三產業融合發展，重點發展鄉村文化旅游業、城郊現代農業，培育發展鄉村新產業、新模式和新業態。公共服務融合方面，要致力于構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農和城鄉關系，著力推動城鄉公共服務均等化，重點在于使得鄉村能夠享受與城市水平相當的公共教育、醫療衛生、社會保障等公共服務。生態建設融合方面，重點在于貫徹綠色發展理念，推動實現城鄉生態宜居綠色化，在城市的帶動下，打造田園美、家園美、生活美、生態美和宜居宜業宜游的美麗鄉村。社會治理融合方面，重點要突出鄉村的現代文明植入，不斷夯實基層治理基礎，推動鄉村法治自治德治“三治”融合，提升鄉村治理能力和治理水平，實現城鄉融合治理現代化，凝聚城鄉融合發展的強大精神力量和內生動力。

（二）積極融入國家大戰略

利用好區位和資源優勢，找準切入點，積極融入一帶一路、京津冀一體化、長江經濟帶等國家戰略。從整體來看，中部地區要發揮好承東啟西的戰略作用，成為東部地區產業轉移的承接區域以及內陸地區對外開放的先行區域。從一帶一路戰略看，要加大“引進來”“走出去”步伐，以開發區、自貿區、保稅區以及空港高鐵等為依托，進一步擴大開放，打造內陸地區開放高地。從長江經濟帶戰略方面看，鄂、湘、贛、皖4 省要利用好經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展的機遇，全面推進新型城鎮化，優化沿江城鎮化格局，培育發展長江中游城市群，加速城鄉融合發展進程，明確發展定位，避免產業同構，帶動城市周邊鄉村區域率先發展。京津冀一體化戰略涉及晉、豫兩省，尤其是對于山西而言，要利用地緣優勢、資源優勢和功能互補優勢，主動對接京津冀協同發展、雄安新區建設和京津冀地區產業轉移，在基礎設施互聯互通、生態屏障聯防聯治、清潔能源供應、電力外送、科技園區發展等方面協同發展。

（三）提升城市資源集聚、融合和配置功能

資源集聚和配置能力對于提高城市綜合競爭力有重要意義，對于加快周邊鄉村融合發揮重要作用。城市規模越大，產業承載能力越強，可以吸納的就業人口就越多，對周邊鄉村富余勞動力的吸納能力也越強，對鄉村產業尤其是城郊型農業的帶動和融合能力也越強。要結合國家關于中部地區發展定位的要求，明確中心城市在城市群中的發展定位，加快壯大城市規模，提高城市資源集聚、要素融合和配置能力。要立足區域優勢，加快中心城市都市區發展，加快發展形成城市群。中部六省要以各自區域中心城市、省會城市為核心，全力壯大都市區規模，主動打造或融入大的城市群。安徽要加快推動合肥、皖南地區加快融入大上海城市群、滬寧杭城市群，山西要加快建設中部盆地城市群，河南要積極打造中原城市群，湖北、湖南、江西等省域要推動打造和完善武漢城市群、長株潭城市群、長江中下游城市群等。

（四）夯實鄉村產業支撐

產業是鄉村振興和城鄉融合的基礎支撐，只有產業的充分發展才能有效吸納資金、人才、技術等要素，提升城鄉產業承載力、人口承載力。對于城市而言，其城郊鄉村主要適宜發展一產和三產，而二產布局要謹慎。一產方面，主要發展城郊型農業，打造城市現代都市農業圈，將現代產業發展理念和組織管理方式引入農業農村，用交叉共融的產業體系改造和提升農業。三產方面，要依托鄉村特色，以特色村鎮、高端休閑觀光采摘園、農業旅游景區、高端民宿聚集區為重點，發展農業生態游、農業景觀游、民俗風情游、特色農業游等。此外，要積極培育農村新產業新業態，積極發展電子商務、連鎖經營、農商直供、加工體驗等新業態，培育特色消費、現代供應鏈、共享經濟、體驗服務等新增長點。

（五）全面構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系

實現城鄉融合發展必須聚焦于構建完善體制機制和政策體系，促進人才、資金、技術、土地等要素在城鄉間雙向合理流動，要讓鄉村想出來的人能夠進城落戶并穩定生活，讓想到農村創業創新的人才、資金、項目有暢通的渠道進入鄉村，不斷形成激發鄉村發展的不竭動能。一是堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動。二是建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。三是建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制，把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉村基礎設施提擋升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。四是建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制，圍繞發展現代農業、培育新產業新業態，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。五是建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制，拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，持續縮小城鄉居民生活水平差距。