消費量是檢驗天然氣改革成果的唯一標準

文 | 郭宗華

作者系長安能源資深顧問

天然氣發(fā)展和改革最直接目的是擴大消費規(guī)模，消費量是檢驗改革成果的首要標準，任何限制、抑制天然氣消費量的政策都需要調整。

天然氣發(fā)展增速回落，新冠疫情、經濟低迷、油價暴跌等紛擾又接踵而至，天然氣發(fā)展出路到底在何方？

增速放緩正值兩項改革政策落下帷幕之際，第一個改革是2019年年底國家管網公司成立；第二個是2020年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《中央定價目錄》（下簡稱《目錄》）。

《目錄》明確了天然氣價格政府管制和市場化的分界，價格按類別實行雙軌制，反映了行業(yè)改革的成果，朝全面市場化的路子又逼近了一步。行業(yè)發(fā)展與行業(yè)政策關聯(lián)十分密切，筆者認為有必要將國家管網公司成立與《目錄》兩件事放在一起討論。

《中央定價目錄》只管管道運輸價格以及公益性的居民用氣，非居用氣價格基本放開，近兩三年以來非居用氣有時也按此模式操作。

天然氣增速放緩的主要原因是非居用氣受阻，國內天然氣消費結構中工業(yè)燃料、化工用氣、發(fā)電用氣三者合計平均占比66%左右（2018年數(shù)據），即三分之二為非居用氣。

非居用氣中，用做工業(yè)燃料的因環(huán)保政策的不斷弱化，直至“宜煤”，擬改氣的不再改，已改氣的出現(xiàn)回潮現(xiàn)象。用做化工原料的，因為天然氣能做的煤都能做，煤的成本遠遠低于天然氣，化工原料用氣不斷萎縮。用做天然氣發(fā)電的，成本高上網難，氣電近年幾乎不發(fā)展。非居用氣量增幅下滑，天然氣由盛轉衰不難理解。

近期國家發(fā)改委發(fā)出非居用氣降價通知后，各地方政府及上游紛紛調整門站價格。降低價格有利于擴大消費，但有限的價格調整解決不了根本問題。

除價格之外，現(xiàn)有供給模式下的用氣不確定性使消費者望而生畏，市場化運作已給消費市場致命一擊。

在各級政府，上游企業(yè)都在殷切盼望行業(yè)發(fā)達之時，消費市場卻出奇的平靜就證明了這一點。上、中、下游雖都是產業(yè)鏈上重要環(huán)節(jié)，但最終接盤者是消費市場，它的“心涼”和“冷漠”才是最可怕的事情。

天然氣發(fā)展和改革最直接目的是擴大消費規(guī)模，消費量是檢驗改革成果的首要標準，任何限制、抑制天然氣消費量的政策都需要調整。任何事情有因必有果，冰凍三尺也非一日之寒。消費市場的衰落是對這幾年不斷試水的市場化模式的回應，對不期而遇的《中央定價目錄》而言也算是早到的回應。

“天然氣行業(yè)就此一蹶不振”，這樣的論調未免過于悲觀。

現(xiàn)階段天然氣是中國主體清潔能源，治理環(huán)境，綠色持續(xù)發(fā)展，唯有天然氣能擔此大任。政策的起起伏伏，行業(yè)的風風雨雨，實屬正常。探索一條適合于我國國情和行業(yè)現(xiàn)狀的改革之路是當務之急。

“兩放一管”需要實質性的進展

“放開兩頭，管住中間”的油氣改革政策重在“放、管”兩字上，但事實上“兩放”由于上游開放太晚，近幾年內難以形成主體多元化，下游城網因特許經營權原因仍屬壟斷。“一管”因為國家管網公司的運行機制已基本明確，當“搬運工”只管運輸費。

綜上所述“兩放”實質“兩未放”，“一管”實際“沒管住”。“放”和“管”不是一朝一夕能解決的事情，這也是定價目錄實行雙軌制的原因，需要探討的是繼續(xù)深化改革和現(xiàn)實條件下的行業(yè)發(fā)展。

“放開兩頭，管住中間”的油氣改革原則無疑是正確的，這也是美歐一些發(fā)達國家在天然氣行業(yè)的通用做法。學習這一做法不能生搬硬套，不能只要結果不學過程。

例如美國一直實行的市場經濟，該國自1891年建成幾條長輸管道后開始了實質性的天然氣利用，自然是壟斷企業(yè)自行定價。47年后的1938年頒布《天然氣法》，由聯(lián)邦政府監(jiān)管州際管道輸氣費率，1954年管制州際管道氣井口價。《天然氣法》出臺51年后（1989年）頒布《天然氣井口價解除管制法》，1993年起徹底解除井口氣價管制。

長達半個世紀多的管制過程中，開放市場準入，形成主體多元化，制定交易規(guī)則，創(chuàng)造市場化條件，最終實現(xiàn)全面市場化。美國目前約有6400家氣田開采商，200多家上市交易主體，20多家交易中心，與之比較方知我國的差距。

國家管網公司后時代的天然氣行業(yè)改革，必須以“兩放一管”為中心，既要大刀闊斧又要深耕細做，扎扎實實地為主體多元化鋪路搭橋。但是在這個過程中應考慮到能源的重要性和特殊性，希望以油企、國有企業(yè)為主力軍，以利于關鍵時刻指揮、調動。

考慮到上游的現(xiàn)狀，可以將油企所屬大型氣田拆分為若干小型氣田，LNG接收站以站為單位，其行政隸屬關系不變，資本所有權（資本收益權）不變。交易拍賣時總公司下屬的分公司均可以法人資格參與，其實三大油的上級是同一個國資委，可以類比，這是上游的改革。

對下游城網而言，因為特許經營權是歷史原因形成，事關政府守法的問題，不可能打破這種局面。只能不斷地完善特許經營權制度，如設立退出機制，在市民及其它用戶不滿意的情況下應當退出。因管道的自然壟斷性，打破不了壟斷只能依法監(jiān)管。

“一管”未管住的現(xiàn)狀下倉促市場化，筆者認為可能給國家管網公司和用戶帶來不少麻煩。如上游新入行的企業(yè)，目前無下游市場，如何在國網管道上開口送氣？下游（或終端）想開口用氣是找國網還是上游企業(yè)抑或二者都要找？氣量交易和管容交易如何協(xié)調一致？改革的紅利（價格）如何傳導到終端市場？非居用氣的上市交易使用戶獲得用氣途徑、程序更加復雜，使用戶用氣的不確定性增大，吃了上頓還不知下頓在哪個交易中心。

“一管”未管住是因在這場改革中賦予國家管網的權利太小，權重太輕。國家管網應如糧食緊張時期的中央糧庫一樣，統(tǒng)管收儲，統(tǒng)管分配，統(tǒng)一定價，統(tǒng)一運輸，有序調度，方便用氣。具體操作程序宜粗不宜細，宜簡不宜繁。

美歐在“兩放”實質開放競爭條件具備后才有了對“一管”只管輸氣費率的“輕管”。而我國情況相反，只能在“一管”上＂重管＂，這是在市場化條件暫不具備的現(xiàn)實下的過渡方案。

需要指出的是“兩放一管”政策出臺是基于巨大缺口的狀況對供應方的開放和管理，沒有考慮到消費市場仍處于培育階段，更沒有想到突然來臨的供大于求的局面。

消費市場的成熟是產業(yè)鏈做大做強的基礎，今天政府管制是為明天的市場化創(chuàng)造條件，今天的嚴管統(tǒng)管是為了明天的放開不管，今天的早日管制是為了明天的早日放開。

煤改氣和油改氣應重新定位

天然氣到底應該用在何處？筆者覺得針對增速大幅回落的討論有些觀點值得商榷，如有的專家忙著為天然氣找出路，認為天然氣的用途應在化工原料和發(fā)電上，這是其一；其二是未意識到問題的嚴重性，認為只是由于天然氣昂貴；其三是寄希望疫情之后可能有一場報復性的增長。

第一種想法是有病亂投醫(yī)，天然氣資源對我國來說是稀有資源，治理散煤污染是當務之急，這是“減煤控油增氣”國策的初衷。第二、三種想法仍是自我感覺良好，只看表面現(xiàn)象，實不知幾經折騰，消費市場特別是工業(yè)用氣信心重創(chuàng)，看不出報復性增長的動力。

2017年冬季氣荒事件演變?yōu)橐粓錾鐣录貕褐颅h(huán)保政策轉向。從煤改氣到煤改電，再到“宜煤”，政策不斷弱化，終于致使煤改氣成為過眼云煙。

氣荒事件沒有使某些行業(yè)人士覺醒，反而從中感覺到物以稀為貴，自認身價倍增，如堅持市場經濟決定資源分配，優(yōu)質資源必須優(yōu)價。

煤改氣引起的非議使得天然氣行業(yè)迷茫，在當前消費市場不景氣的情況下，有些專家有意讓天然氣另辟蹊徑。筆者認為不妥，在其他清潔能源不能規(guī)模化利用之時，煤改氣是治理大氣污染的唯一措施。

煤改氣主要替代的是散煤（包括居民和工業(yè)燃料），因為散煤難以清潔化。再則交通工具的污染近幾年日益突出，油改氣目前主要替代重型卡車和貨運船舶的柴油燃料。

關于散煤和柴油的替代量，筆者預測天然氣替代量約在6130億方，替代時間按10多年考慮，如果每年平均替代500億方可使整個行業(yè)風生水起。

在天然氣供應方面，國內開采每年若增加200億方，國外引進量若每年增加300億方，足以滿足前述提到的每年因煤改氣和油改氣引起的增量。

近兩年來，上游開采的資金投入不斷增加，中俄管線投運，中緬、中亞管線有望擴能，LNG接收站新建、擴建項目數(shù)量增加速度加快，供應量的估計是有根據的。必須指出的是2019年的進口量因消費市場疲軟，增幅遠低于預期。

近期我國油企的進口管道和LNG接收站均以不可抗力原因要求外商停止供應，國內有的氣田壓井停產。2017年氣荒事件后，政策的調整，社會的非議皆因缺量太大，如今供需矛盾已逆轉，重啟煤改氣的資源已有保障。

重啟煤改氣要意識到因天然氣經濟性的原因，離不開環(huán)保政策的保駕護航。全社會應有這樣一個共識，前幾年煤改氣使我國大氣環(huán)境初步好轉，才有這幾年工廠不停工，車輛不停運，學校不放假的好日子。

但環(huán)境問題并未徹底改觀，不能滿足感太低，更不能好了傷疤忘了痛。出現(xiàn)問題解決問題，煤改氣大方向正確，不能功虧一簣半途而廢。政策適度強硬，行業(yè)適當讓利，環(huán)保、能源兩大部門應該攜手共進，國家層面應大力號召推進。

為一個行業(yè)創(chuàng)造不了活力的游戲規(guī)則再好都是水中月鏡中花。至今懷念2016下半年到2017年冬季，煤改氣風暴短短一年多時間刮遍大江南北，搞LNG點供的，搶占鄉(xiāng)鎮(zhèn)地盤的，公路上槽車送液的，接收站門口排隊等液的，一派繁榮興旺景象。正是曾經的煤改氣運動創(chuàng)造了2017年、2018年每年增速兩位數(shù)的輝煌。如今時過境遷今非昔比，留下的只是感嘆，重整河山先要改變觀念。

政府管制的幾條意見

在市場條件不具備的現(xiàn)實下應實行政府管制，管制最重要的是價格管制和氣量分配，管價必須管量，管量必須管價。目前天然氣供應和價格管理有“居民氣、非居氣”之分，“存量氣、增量氣”之分，“小民生、大民生”之分，這些分類是供不應求狀況下的產物。

筆者認為都是中國這塊土地上的用氣，都是綠色發(fā)展的需要，都是中國人民的民生，實無必要也無理由如此區(qū)分。冬季供不應求時可以通過天然氣利用政策的優(yōu)先順序供應，而不是靠漲價抑制。

城網中居民用和非居用氣比例確定是上、下游多年爭吵的根源，建議隨著居民家庭收入的提高，統(tǒng)一氣價，交叉補貼的說法自然不存在，上、下游的矛盾也自然消失。

天然氣供給應該實行“房屋政策”，即高峰和低谷時價格、供量實行有限調節(jié)，高峰調節(jié)上限稱為“天花板價”，防止?jié)q價幅度太大，以保護消費者利益。低谷時實行“地板價”，防止惡性競爭，以保護清潔能源產業(yè)。

房屋的四堵墻是指在高峰時節(jié)限制甚至中斷部分工業(yè)用戶，但中斷不能是簡單關閉閥門，中斷用戶貢獻出自己的合同氣量也是一種調峰資源，應該得到適當補償或在低谷時期降價供應，稱之為“需求響應”規(guī)則。

此規(guī)則是解決冬季氣荒的最有效最根本的手段。可中斷用戶削峰填谷，有利于產業(yè)鏈上的各方均衡、連續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

天然氣產業(yè)鏈的上游開采投入高、風險大、周期長，中游管網基礎設施缺口大投資大利潤薄，下游城網和終端設施運營工作量大，安全成本高。建議國家和地方從財政稅收方面予以扶持，如貸款利息的優(yōu)惠，資源稅、關稅、營業(yè)稅、所得稅的減免等。

價格合理，手續(xù)簡便，穩(wěn)定供應不僅是消費者也是上、中、下游取得經濟效益的法寶，是用戶用氣首先要考慮的幾個因素。解決好這三點，可給用戶創(chuàng)造一個簡單寬松、安全可靠的用氣環(huán)境，所以這三點是我們深化改革的目標。