強化內管干部經濟責任審計全覆蓋

葛萌

內管干部，是指按照干部管理權限由黨政工作部門、事業單位、人民團體和國有及國有控股企業（以下簡稱主管單位）內部管理的，負有經濟責任事項的所屬單位、內設機構和子企業的正職領導干部（主要領導人員），或者主持工作一年以上的副職領導干部。內管干部是黨的干部隊伍的重要組成部分，加強內管干部經經濟責任審計是規范干部經濟管理行為，推進黨風廉政建設的必然要求。

存在的主要問題

（一）不平衡現象較為嚴重。

內管干部經濟責任審計工作涉及的主管部門、單位眾多，從目前情況看，各單位開展不平衡的現象較為嚴重。以行政企事業單位為例，總的來說，公安、教育及中央企業等一些單位內管干部經濟責任審計工作開展較好，而其他一些下屬單位較少的行政事業單位和地方所屬企業，尚處于摸索完善階段。

（二）審計的管理界限仍未理清。

從基層看，內管干部大體可以分為兩大類：一類是鄉鎮管理的內管干部，其中又以村干部為主;另一類是行政企事業單位內管干部。對后一類干部的規定是明確的，但對前一類，特別是對村干部的審計是以審計部門為主還是農業部門為主，各地做法并不一致。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定“村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計，由縣級人民政府農業部門、財政部門或者鄉、民族鄉、鎮的人民政府負責組織……”，農業部、財政部、民政部、審計署出臺的《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的意見》（農經發〔2013〕6號）規定：“縣鄉兩級農村集體資產和財務管理指導部門負責對農村集體財務、村干部經濟責任等進行審計監督;國家審計機關根據有關法律法規和地方黨委、政府的要求，對取得財政資金的有關鄉村和項目……以及對有關村干部履行經濟責任情況，依法進行審計監督。”根據上述規定，國家審計機關開展村干部經濟責任審計就面臨與農村集體資產和財務管理部門的關系如何協調的問題，這也直接影響到對村干部經濟責任審計的管理工作。

（三）有效的審計管理運行機制尚未建立健全。

內管干部經濟責任審計管理工作涉及單位眾多，只有建立可行的工作機制，才能實施有效管理。但從實際情況看，目前一些基本的工作機制也未建立和有效運行。如一些地方出臺的內管干部經濟責任審計管理辦法中規定：主管單位應當加強對內管干部經濟責任審計工作的領導，建立由主要領導和紀檢監察、組織人事、內部審計等部門領導組成的經濟責任審計工作聯席會議（領導小組）。事實上許多主管單位尚未建立。同時規定的“主管單位應當在每年年初向本級地方經濟責任審計工作聯席會議（領導小組）辦公室，報送當年經濟責任審計計劃，年中報送經濟責任審計工作動態，年末報送全年經濟責任審計計劃實施結果等情況”的工作制度，實際工作中也未得到很好執行。

（四）部門單位內部對內管干部經濟責任審計管理總體呈粗放狀態。

一是規范性不高，體現在部分企事業單位審計計劃性不強，年初無計劃;取證不規范，部分取證材料被審計單位不蓋章，也不簽字;檔案裝訂不符合標準規范;外聘中介機構審計質量難于保證等。二是審計成果應用度不高，經濟責任審計要取得好的成果，審計結果應用是重要一環，這方面工作顯然仍未得到重視，從結果應用制度的建立到相關制度的執行都存在欠缺。在一些單位審計某種程度上成了一種程序化、形式化的工作，至于結果問責、評議等實際工作中更是少有開展。

問題原因分析

（一）制度欠缺。

缺乏高層次的明確的內管干部經濟責任審計規章制度。審計法和兩辦規定是開展經濟責任審計的基本依據，但其中對內管干部經濟責任審計的規定較為宏觀、籠統，缺乏剛性。如兩辦新出臺的經濟責任審計規定中是這樣規定的：“有關部門、單位對內部管理領導干部開展經濟責任審計參照本規定執行，或者根據本規定制定具體辦法”。這一條款雖然要求部門單位參照執行，但實際工作中機構設置、人員編制、審計具體規范等的明確要求卻很難落實到位。

（二）領導認識不充分。

內管干部經濟責任審計是單位內控制度的一部分，單位主要領導在這一制度執行中起決定作用。領導重視內管干部經濟責任審計，相關工作就搞的好，反之則差。

（三）編制受限、人員不足。

受目前機構編制控制影響，人員不足已成為制約內審工作的主要原因。目前主管單位中獨立設置審計機構的較少，行政企事業單位中僅公安、教育等部門設獨立機構，部分單位審計機構與財務、監察合并，少數單位甚至無機構、無人員。鄉鎮內審配備審計助理，但實際工作中易受其他中心工作，如拆遷、招商引資等工作干擾，不能全身心投身審計。

（四）內審人員創新意識不強。

基層一些單位反映隨著財政公共管理體系的建立，許多二級機構納入財政統一核算，一些主管單位則成立了會計核算中心，下屬機構經濟管理職能弱化，內管干部經濟責任審計沒有什么意義。實際工作中大部分經濟責任審計內容單一，以財務收支為主。這其實與審計人員創新意識不強有很大關系，經濟責任已不限于財務收支領域，如何在經濟責任審計中貫穿績效因素需要內審人員創新探索。

（五）外部指導監督力度不夠。

單位內管干部經濟責任審計開展的好壞與外部指導、監督密切相關，外部指導、監督來自兩方面，一是國家審計，目前狀態下審計機關僅限于業務指導和人員培訓，管理推動力度明顯不能滿足發展需要。另一方面來自單位上級條線管理部門，實踐中上級部門的管理辦度顯然存在差異。

主要方法途徑

（一）基本原則。

1.循序漸進。內管干部面廣量大，分散在各個部門、條線上，統籌管理難度較大，有一個循序漸進的過程。目前各地、各部門均已出臺內管干部經濟責任審計的辦法，重要的是細化辦法，有力推動落實相關規定，促使下屬單位較多的主管部門重視此項工作，使各項工作切實開展起來，漸進式推進。

2.分類管理。總的來說，鄉鎮內管干部經濟責任審計管理難度小于行政、企事業單位。原因是鄉鎮內管干部經濟責任審計由鄉鎮審計站（所、助理）實施，作為上一級政府所屬部門的審計機關，對其管理起來較為容易（類似于條線管理），而對同級部門、單位內審工作管理顯然不易。因此，加強內管干部經濟責任審計宜分兩大類實施。

3.到位不越位。內管干部經濟責任審計本質上是主管單位內部審計、內部控制體系和內部治理的一部分，因此，對其管理既要指導、監督到位，又不能突破、逾越權限，避免干涉、影響單位正常管理工作。

（二）方法和途徑。

1. 充分發揮經濟責任審計聯席會議的作用，搭建管理平臺。內管干部經濟責任審計管理涉及部門眾多，必須依托一定的平臺。各地都已建立經濟責任審計工作聯席會議（領導小組）及其辦公室，因此，強化內管干部經濟責任審計管理前提就是加強聯席會議制度建設，搭建內管干部經濟責任審計工作平臺。在現有紀檢、組織、編辦、人事、審計、國資委等部門基礎上，將下屬單位較多的公安、教育、農業、城建、水利等重點主管部門（縣級聯席會議應將主要鄉鎮、農村集體資產管理部門）納入其中，并建立工作例會制度，并明確各部門職責。如各主管部門的職責是負責具體項目計劃的制定、項目實施、結果應用等，并在聯席會議通報上述情況;紀檢、組織、人事、國資部門的職責是掌握內管干部經濟責任審計情況，并在本部門工作中應用審計結果;編制辦公室的職責上對單位內審機構編制提供支持;審計機關的職責是對計劃制定、項目實施、審計整改、結果應用、人員培訓等提供業務支持，加強質量監督等。

2. 進一步完善制度規范。強化內管干部經濟責任審計管理是一個全新的課題，必須做好頂層設計，相關的制度應做到以下幾點：科學合理，要準確界定內管干部的內涵和外延，便于基層正確把握;針對性，針對目前內管干部經濟責任審計存在的問題，從制度上提供解決辦法;可操作性，實際工作中便于基層操作，力求取得實效。

3. 進一步完善工作機制。依托聯席會議或領導小組，建立一系列工作保障機制：建立項目計劃備案制，各主管部門和鄉鎮年初制定內管干部經濟責任審計計劃后應報聯席會議辦公室備案;建立審計結果報告抄送制，每個項目結束后，應將結果報告抄送聯席會議辦公室;建立內管干部經濟責任審計工作報告制，各主管部門和鄉鎮每年末向聯席會議辦公室報送內管干部經濟責任審計工作情況，下一級聯席會議辦公室向上一級聯席會議辦公室報本地區內管干部經濟責任審計情況;建立日常溝通和督查制，聯席會議辦公室定期、不定期與重點主管部門就內管干部經濟責任審計情況進行溝通，并組織各單位派員參與的督查，推進有關單位問題整改。

4. 加大業務指導、監督和考核力度。國家審計機關在內管干部經濟責任審計指導監督中起著重要作用，主要仍應在業務指導、監督和考核上下功夫：強化人員培訓，著力提高內審人員素質和能力，除組織專門的內審人員培訓外，要創新方法和方式，如以審代訓;加大質量監督，以優秀項目評比和質量評估為手段，加大內審質量監督，特別是對社會審計組織實施的經濟責任審計業務質量進行監督和檢查，定期抽查審計結果;實施考核，條件成熟的地區應將內管干部經濟責任審計工作納入年度考核工作，以考核立先進、樹榜樣、促發展。

（作者單位：江蘇省通州中專）