高校EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)

王寧若 黃云生 李軍 朱其林 周永寧

EPC總承包管理模式

與傳統(tǒng)管理模式的區(qū)別

（一）工程承包范圍不同。

傳統(tǒng)管理模式下，承包人負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的施工及試運(yùn)行階段，并根據(jù)業(yè)主提供的經(jīng)審查的施工圖紙進(jìn)行施工、采購(gòu)設(shè)備與建筑材料，直至竣工驗(yàn)收及保修期結(jié)束。而EPC總承包管理模式下，承包人受發(fā)包人委托，按照合同約定負(fù)責(zé)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等全過(guò)程或若干階段。

（二）工程管理模式不同。

傳統(tǒng)模式下，發(fā)包人對(duì)工程項(xiàng)目的管理通常由其聘請(qǐng)投資控制公司或監(jiān)理公司實(shí)施，投資控制公司或監(jiān)理公司承擔(dān)相應(yīng)的造價(jià)、質(zhì)量、安全監(jiān)督管理責(zé)任。而在EPC模式下，發(fā)包人委派代表直接進(jìn)行工程項(xiàng)目的管理，或聘請(qǐng)工程咨詢公司協(xié)助管理，發(fā)包人代表或其聘請(qǐng)的工程咨詢工程師僅作為發(fā)包人的代管者，行使發(fā)包人相應(yīng)的權(quán)利，而不具備獨(dú)立工程師的權(quán)利。而承包人則要對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。

（三）工程質(zhì)量責(zé)任不同。

傳統(tǒng)模式下，工程的設(shè)計(jì)方案、使用功能由設(shè)計(jì)單位按照合同要求負(fù)責(zé)，承包人主要是按圖施工即可。工程完工后，除承包人施工原因?qū)е碌膯?wèn)題外，出現(xiàn)設(shè)計(jì)不合理、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題，一般由設(shè)計(jì)單位承擔(dān)合同約定的責(zé)任。但EPC總承包項(xiàng)目，由承包人對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行整體構(gòu)思、全面安排、協(xié)調(diào)運(yùn)行、前后銜接和系統(tǒng)化管理。承包人不僅要承擔(dān)工程建設(shè)的質(zhì)量、安全責(zé)任，還要承擔(dān)設(shè)計(jì)、勘察、采購(gòu)等相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)也包含合同約定目標(biāo)所隱含的一切工作。

（四）風(fēng)險(xiǎn)范圍不同。

傳統(tǒng)模式下，發(fā)包人與承包人按照合同約定承擔(dān)施工過(guò)程中因自身原因造成的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但不可抗力和不可預(yù)測(cè)的情況發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由發(fā)包人承擔(dān)。一般情況下，承包人承擔(dān)施工過(guò)程中因自身施工不良等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但在EPC管理模式下，承包人按照與發(fā)包人簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)。因此，該種模式下，承包人擁有對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、管理、運(yùn)行進(jìn)行通盤考慮、一體化管理的權(quán)利，同時(shí)也要相應(yīng)的承擔(dān)工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制等絕大部分的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，而發(fā)包人僅承擔(dān)由自身過(guò)失導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

（五）招標(biāo)流程不同。

傳統(tǒng)模式下，發(fā)包人需要分階段進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)流程較長(zhǎng)，建設(shè)周期長(zhǎng)。而EPC管理模式下，發(fā)包人可以一并將整個(gè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等階段統(tǒng)一標(biāo)段招標(biāo)，大大縮短招標(biāo)時(shí)間，同時(shí)也節(jié)約了建設(shè)周期。也正因如此，招標(biāo)質(zhì)量的高低直接關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目能否順利實(shí)施。因此發(fā)包人應(yīng)重視EPC總承包項(xiàng)目的招標(biāo)工作，對(duì)于承包人來(lái)說(shuō)，投標(biāo)EPC總承包項(xiàng)目更要充分考慮項(xiàng)目的各項(xiàng)潛在風(fēng)險(xiǎn)，合理應(yīng)標(biāo)。

（六）能力要求不同。

傳統(tǒng)模式下，發(fā)包人除提出建設(shè)需求外，還需要具備勘察、設(shè)計(jì)、施工管理等各項(xiàng)管理能力;承包人需具備相應(yīng)的工程施工能力。EPC管理模式下，發(fā)包人僅需明確建設(shè)需求與驗(yàn)收質(zhì)量合格即可;而承包人要具備咨詢、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、融資、管理等各項(xiàng)能力，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面管理。

高校EPC總承包項(xiàng)目管理

審計(jì)面臨的問(wèn)題

（一）工程建設(shè)管理的內(nèi)部控制存在不足。

1.項(xiàng)目方案論證評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善。一般一定規(guī)模以上的工程項(xiàng)目的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)概估算均經(jīng)過(guò)學(xué)校校務(wù)會(huì)或規(guī)劃委員會(huì)審議通過(guò)并報(bào)教育部審批后方能立項(xiàng)，在一定程度上對(duì)立項(xiàng)階段的工程造價(jià)進(jìn)行了有效控制。但是往往建設(shè)項(xiàng)目后期變動(dòng)較大，超投資限額現(xiàn)象普遍，內(nèi)部審計(jì)部門在后期也無(wú)力改變項(xiàng)目整體決策。究其根本原因主要是由于項(xiàng)目方案論證、評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善導(dǎo)致的。一方面，在項(xiàng)目立項(xiàng)階段未能確定具體的使用部門便立項(xiàng)，致使項(xiàng)目建設(shè)管理部門施工招標(biāo)前都無(wú)法確定建筑特殊的使用功能需求，工程邊設(shè)計(jì)、邊施工，造成投資失控，甚至工程完工投入使用前夕更換使用單位，導(dǎo)致重新改造施工，嚴(yán)重浪費(fèi)人、財(cái)、物。另一方面，各類項(xiàng)目未建立通用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案論證評(píng)價(jià)無(wú)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。方案論證評(píng)審?fù)山ㄔO(shè)管理部門邀請(qǐng)幾位校內(nèi)外專家進(jìn)行論證，未充分進(jìn)行使用需求、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資金額等嚴(yán)格的論證程序便通過(guò)評(píng)審，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目過(guò)于豪華或過(guò)于簡(jiǎn)約，不符合工程建設(shè)的正常使用需求。

2. 項(xiàng)目投資控制力度不足。一方面，招標(biāo)階段建設(shè)管理部門未認(rèn)真履行對(duì)招標(biāo)控制價(jià)的審核責(zé)任。EPC總承包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件、建設(shè)技術(shù)需求多為概念化指標(biāo)，招標(biāo)控制價(jià)也僅為模擬清單編制的估算結(jié)果，招標(biāo)控制價(jià)成果文件目前亦尚無(wú)實(shí)質(zhì)的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，而部分高校建設(shè)工程招標(biāo)控制價(jià)委托造價(jià)咨詢公司編制，若建設(shè)管理部門未認(rèn)真履行對(duì)招標(biāo)控制價(jià)的審核責(zé)任，為招標(biāo)價(jià)格留下風(fēng)險(xiǎn)敞口，中標(biāo)價(jià)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離市場(chǎng)價(jià)。另一方面，竣工階段未落實(shí)建設(shè)管理部門結(jié)算管理審核責(zé)任。EPC總承包項(xiàng)目的竣工結(jié)算金額由原合同部分和洽商變更部分組成。部分高校未建立合理的洽商變更的審批制度，洽商變更虛列、虛高金額較高。工程管理部門未對(duì)結(jié)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核便報(bào)送審計(jì)，導(dǎo)致工程結(jié)算送審金額虛高，大大增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺乏專業(yè)的合同管理機(jī)制。當(dāng)前部分高校缺乏專業(yè)的合同管理機(jī)制，造成部分項(xiàng)目合同條款設(shè)置不合理，為后期承包方索賠提供了條件，造成學(xué)校利益損失。部分高校的EPC總承包合同一般是由建設(shè)管理部門的各科室管理崗位人員擬定匯總后形成總稿，經(jīng)學(xué)校法律顧問(wèn)室簽字認(rèn)可后，形成正式稿。整個(gè)過(guò)程中無(wú)專業(yè)的合同管理人員審核，亦未經(jīng)審計(jì)，造成合同條款前后矛盾不一致、甲乙雙方權(quán)利義務(wù)約定不清晰等問(wèn)題，增加了學(xué)校經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.工程建設(shè)未進(jìn)行歸口管理。目前一些高校的EPC總承包項(xiàng)目由不同的建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)，各部門建設(shè)管理制度不同、人員職責(zé)分工不同。EPC總承包項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)管理人員的專業(yè)能力要求也較高，特別是對(duì)項(xiàng)目前期工作的把控需要專業(yè)人員分工配合，才能確保項(xiàng)目順利開展。當(dāng)前這種管理制度人員分散，不能有效利用優(yōu)秀的人力資源。例如，某些部門具備承擔(dān)EPC項(xiàng)目的能力與經(jīng)驗(yàn)，但新項(xiàng)目分配給其他無(wú)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的部門負(fù)責(zé)，易造成人力管理資源浪費(fèi)，同時(shí)也不利于項(xiàng)目的高效順利開展。

（二）項(xiàng)目投資評(píng)審機(jī)制不健全。

目前一些高校從制度上建立了項(xiàng)目投資評(píng)審機(jī)制，一般由審計(jì)部門或基建部門牽頭，其他建設(shè)管理部門、財(cái)務(wù)部門等組成投資評(píng)審小組。但往往以項(xiàng)目前期的方案論證評(píng)審替代，未進(jìn)行認(rèn)真執(zhí)行項(xiàng)目投資評(píng)審流程。盡管有教育部的批復(fù)文件，但項(xiàng)目投資超限額、超預(yù)算、超概算情況時(shí)有發(fā)生，投資控制尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

（三）工程業(yè)務(wù)活動(dòng)管理審計(jì)重點(diǎn)不突出。

EPC管理模式大大弱化了建設(shè)單位在項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工過(guò)程中的管理責(zé)任，所以內(nèi)部審計(jì)工作也要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)，集中精力審計(jì)重要事項(xiàng)，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供良好的環(huán)境，同時(shí)切實(shí)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。以造價(jià)審計(jì)為例，工程設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的影響可達(dá)總投資的70%-80%，EPC項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)技術(shù)需求基本決定了項(xiàng)目投資的70%。但在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中，部分高校審計(jì)部門未能在設(shè)計(jì)方案階段參與，未要求工程管理部門落實(shí)管理責(zé)任，進(jìn)行限額設(shè)計(jì)和功能需求管理，對(duì)設(shè)計(jì)方案、招標(biāo)文件、模擬招標(biāo)控制價(jià)、合同等重要環(huán)節(jié)缺少實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管。施工階段采取全過(guò)程跟蹤審計(jì)方式，凡事必審，未突出審計(jì)重點(diǎn)，不僅浪費(fèi)審計(jì)資源，還會(huì)削弱審計(jì)效果，阻礙EPC管理模式的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。

（四）工程業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制審計(jì)未全覆蓋。

當(dāng)前部分高校內(nèi)部審計(jì)工作重心仍然主要是造價(jià)審計(jì)，未能充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制審計(jì)的重要性。EPC項(xiàng)目需要建設(shè)管理部門在前期工作中預(yù)知項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，因此學(xué)校建設(shè)管理部門管理人員應(yīng)具備較高的專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，才能滿足前期工作需求。但當(dāng)前部分高校未能合理設(shè)置EPC項(xiàng)目管理崗位、更無(wú)EPC項(xiàng)目管理制度，造成項(xiàng)目管理混亂，各部門職責(zé)交叉，互相推諉。

高校EPC總承包項(xiàng)目管理

審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

（一）高校EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)內(nèi)容。

建設(shè)工程管理審計(jì)是對(duì)建設(shè)工程業(yè)務(wù)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、有效性進(jìn)行的確認(rèn)和評(píng)價(jià)活動(dòng)。結(jié)合EPC總承包項(xiàng)目特點(diǎn)，遵從有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的工作原則，按照審計(jì)時(shí)間和審計(jì)內(nèi)容，將EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)內(nèi)容劃分為以下幾方面，詳見下表：

（二）高校EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)。

1.做好項(xiàng)目前期方案論證審計(jì)。從發(fā)包人的角度來(lái)看，EPC總承包項(xiàng)目管控的關(guān)鍵點(diǎn)之一在于項(xiàng)目前期可研立項(xiàng)、設(shè)計(jì)方案階段。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，適應(yīng)EPC總承包項(xiàng)目的審計(jì)需求，將審計(jì)時(shí)間前移，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目前期的投資估算是否合理，建筑功能需求是否滿足使用方要求，設(shè)計(jì)方案是否合理、可行。

2.強(qiáng)化招標(biāo)管理審計(jì)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)EPC總承包項(xiàng)目招標(biāo)多采用總價(jià)包干計(jì)價(jià)模式、費(fèi)率計(jì)價(jià)模式。部分高?，F(xiàn)在多采用固定總價(jià)可調(diào)整計(jì)價(jià)模式，即招標(biāo)時(shí)招標(biāo)人給定最高投標(biāo)限價(jià)，并要求投標(biāo)人對(duì)總價(jià)包干部分分別報(bào)價(jià)，可調(diào)整部分按照給定的固定金額填報(bào)，對(duì)可調(diào)整部分招標(biāo)文件中約定結(jié)算時(shí)按合同約定調(diào)整辦法進(jìn)行調(diào)整并辦理結(jié)算。內(nèi)部審計(jì)部門要針對(duì)EPC項(xiàng)目的特殊性，強(qiáng)化招標(biāo)管理審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)招標(biāo)文件、招標(biāo)控制價(jià)以及合同文件。重點(diǎn)考查招標(biāo)文件的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的合法合規(guī)性、合理性;招標(biāo)控制價(jià)的合理性、準(zhǔn)確性;合同條款的合法合規(guī)性、合理性、嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.注重內(nèi)部控制管理審計(jì)。高校EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)要重視建設(shè)管理內(nèi)部控制審計(jì)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目是否進(jìn)行歸口管理，是否有立項(xiàng)方案論證、投資評(píng)審等投資約束和控制機(jī)制，是否具備可行的使用功能管理方案，是否合理制定并認(rèn)真執(zhí)行工程建設(shè)相關(guān)制度規(guī)范等。

加強(qiáng)高校EPC總承包項(xiàng)目管理

審計(jì)的建議

（一）完善EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)制度，做到有制可依。

內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)并結(jié)合高校建設(shè)需求，建立EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)制度，明確審計(jì)工作內(nèi)容與流程，防止審計(jì)監(jiān)督工作發(fā)生越位、錯(cuò)位、缺位風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)加快轉(zhuǎn)變工作思路，將工作重心從過(guò)去重造價(jià)輕管理向宏觀管理偏移，重點(diǎn)關(guān)注機(jī)制建設(shè)，切中工程建設(shè)管理問(wèn)題中的要害，抓住重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)揮審計(jì)應(yīng)有的作用。例如，促進(jìn)和規(guī)范立項(xiàng)階段可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案論證制度建設(shè);建立建筑使用需求確定辦法;建立項(xiàng)目造價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)，形成實(shí)質(zhì)性控制目標(biāo)，以投資估算控制招標(biāo)控制價(jià)，進(jìn)而控制竣工結(jié)算總價(jià)。

（二）突出審計(jì)重點(diǎn)，優(yōu)化審計(jì)方案。

建設(shè)工程管理審計(jì)涉及工程管理的方方面面，但審計(jì)資源有限，不可能做到事無(wú)巨細(xì)，所以審計(jì)EPC總承包項(xiàng)目要優(yōu)化審計(jì)方案，做到突出重點(diǎn)，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做審計(jì)應(yīng)做的事，做審計(jì)要做的事，做審計(jì)效益最大化的事，從而達(dá)到事半功倍的效果。比如在造價(jià)控制方面，EPC項(xiàng)目管理審計(jì)的重中之重是把握好投資估算、招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)，其次是大額洽商變更、隱蔽工程驗(yàn)收、竣工結(jié)算審計(jì)，把握好前關(guān)的重點(diǎn)事項(xiàng)，可以大大節(jié)省后期審計(jì)精力投入，同時(shí)也可降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)措施。

建立并完善EPC總承包項(xiàng)目管理審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)措施。將審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提煉總結(jié)，及時(shí)提出審計(jì)建議書，并反饋給學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及部門，促進(jìn)相關(guān)部門及時(shí)規(guī)范管理，加強(qiáng)學(xué)?；窘ㄔO(shè)與教學(xué)科研、社會(huì)服務(wù)等目標(biāo)的協(xié)調(diào)，形成學(xué)校整體基建目標(biāo)、教學(xué)科研目標(biāo)、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)相互一致、彼此促進(jìn)的局面，減少長(zhǎng)期隱形損失浪費(fèi)，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控的建設(shè)性作用。

（作者單位：四川大學(xué)審計(jì)處）