江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系研究

江 慧，姜 偉

（1.江蘇省生態(tài)環(huán)境評(píng)估中心，江蘇南京 210036；2.南京河海環(huán)境研究院有限公司，江蘇南京 210036）

0 引言

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)、彌補(bǔ)制度缺失、履行法定職責(zé)的需要。對(duì)于推動(dòng)企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，抑制惡性環(huán)境事件發(fā)生，切實(shí)保障公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，落實(shí)“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)保理念具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是一項(xiàng)全新的工作，目前法律法規(guī)和國(guó)家層面的規(guī)范性文件在此方面幾乎空白。雖然我國(guó)發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體要求和主要內(nèi)容，但目前全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，與之配套的工作流程和相應(yīng)措施尚不完善，在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)后，還需要進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革應(yīng)當(dāng)在規(guī)范統(tǒng)一基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)總體要求，規(guī)范統(tǒng)一是前提，細(xì)化落實(shí)是保障，規(guī)范統(tǒng)一要求制定專門(mén)的法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行理念、原則、總體框架上的規(guī)定，細(xì)化落實(shí)則針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度某一方面的專門(mén)問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋或管理性、技術(shù)性規(guī)范［1］。從江蘇省試點(diǎn)情況看，推進(jìn)這項(xiàng)改革落地實(shí)施，需要在總體方案之外，制定一系列配套文件對(duì)相關(guān)問(wèn)題做出具體規(guī)范，作為這項(xiàng)改革的支撐，以保障案例實(shí)踐有序?qū)嵤?/p>

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方法》）中規(guī)定了開(kāi)展賠償磋商、完善賠償訴訟規(guī)則和損害鑒定評(píng)估方法、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督、規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理等方面工作內(nèi)容。結(jié)合近一年江蘇省的試點(diǎn)案例經(jīng)驗(yàn)，研究制定生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程圖，并對(duì)各環(huán)節(jié)需要的配套文件進(jìn)行了整理，如圖1所示。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程，江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作需建立“1+7+1”的制度體系，其中“1”為1個(gè)實(shí)施方案，作為頂層設(shè)計(jì)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提出原則性的規(guī)定和要求；“7”為7個(gè)配套辦法，包括《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報(bào)告辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開(kāi)辦法》，作為實(shí)施方案的補(bǔ)充規(guī)定，明確各工作環(huán)節(jié)的具體工作流程和相關(guān)要求；“1”為江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南。根據(jù)各部分工作職責(zé)和工作內(nèi)容，明確制度制定的責(zé)任單位，如表1所示。

3 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要內(nèi)容

3.1 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實(shí)施方案

江蘇省于2018年9月發(fā)布了《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），標(biāo)志著江蘇在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方面，又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步［2］。《實(shí)施方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作的總體要求、主要內(nèi)容和保障措施，是開(kāi)展該項(xiàng)工作的指導(dǎo)性文件。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程

《實(shí)施方案》的總體框架和國(guó)家的《改革方案》是一致，主要由總體要求、適用范圍、工作內(nèi)容、保障措施、其他事項(xiàng)5部分組成。同時(shí)，結(jié)合7個(gè)試點(diǎn)省份的成果經(jīng)驗(yàn)，在賠償權(quán)利人范圍、組織領(lǐng)導(dǎo)、分工職責(zé)等方面做出了特別的規(guī)定。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)。《改革方案》僅要求省政府成立“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。而《實(shí)施方案》擴(kuò)大了領(lǐng)導(dǎo)小組的范圍，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作是由“省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)。目前，江蘇省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組已成立，實(shí)行的是雙組長(zhǎng)制，即由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)即省委書(shū)記和省長(zhǎng)任組長(zhǎng)。所以相較于國(guó)家要求，江蘇的組織領(lǐng)導(dǎo)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)規(guī)格也更高一層，加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進(jìn)力度。

二是部門(mén)分工職責(zé)更加具體。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務(wù)人是省級(jí)和市級(jí)人民政府，而由于各級(jí)人民政府的具體職能由政府的各個(gè)職能部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行，政府職能的執(zhí)行部門(mén)也享有政府的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)［3］。根據(jù)《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，依據(jù)職能部門(mén)責(zé)任，《實(shí)施方案》對(duì)環(huán)保、國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、水利、海洋漁業(yè)和林業(yè)等部分的分工事項(xiàng)作了具體明確。

三是法制部門(mén)參與工作。《實(shí)施方案》增加了一條規(guī)定，要求法制工作部門(mén)參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商訴訟工作中，做好法律保障作用。法制工作部門(mén)作為代表政府處理涉法涉訟等相關(guān)法律事宜的專門(mén)機(jī)構(gòu)，在具體案件處理中，與負(fù)有環(huán)境資源監(jiān)管職能的部門(mén)一同辦理［4］，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償在法律的框架內(nèi)運(yùn)行，避免相關(guān)部門(mén)工作中出現(xiàn)違法現(xiàn)象。

四是授權(quán)地方細(xì)化啟動(dòng)賠償?shù)木唧w情形。《實(shí)施方案》授權(quán)各設(shè)區(qū)市應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，進(jìn)一步考慮各地造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，因地制宜，提出啟動(dòng)賠償?shù)木唧w情形。所以，各設(shè)區(qū)市需開(kāi)展相關(guān)探索，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、發(fā)展情況，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境的水平去設(shè)置啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情景和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從而細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

表1 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系框架

3.2 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償配套辦法

《實(shí)施方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容與范圍，規(guī)定了保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開(kāi)展的磋商訴訟程序、損害評(píng)估、資金保障和公眾參與等，但是，這些規(guī)定僅為框架性指引，在實(shí)踐中存在一定的困難［5］。為促進(jìn)方案的細(xì)化和落地，又發(fā)布了相應(yīng)的配套文件作為補(bǔ)充，即江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報(bào)告辦法、鑒定評(píng)估管理辦法、賠償磋商辦法、資金管理辦法、修復(fù)管理辦法、信息公開(kāi)辦法、起訴規(guī)則7個(gè)配套辦法和1個(gè)生態(tài)賠償案件的審理指南，這使得《實(shí)施方案》在操作過(guò)程中有了具體的制度要求，便于地方上開(kāi)展相應(yīng)的工作，也為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法積累經(jīng)驗(yàn)。

7個(gè)配套辦法主要分別解決案件線索來(lái)源問(wèn)題，鑒定、磋商、訴訟、修復(fù)如何實(shí)施的問(wèn)題，以及保障公民、法人和其他組織對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的知情權(quán)的問(wèn)題。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報(bào)告辦法》主要規(guī)定了江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報(bào)告的范圍、責(zé)任人、報(bào)告程序、報(bào)告方式、責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。為保證在第一時(shí)間相關(guān)主管部門(mén)和統(tǒng)管機(jī)構(gòu)都能了解損害事件相關(guān)情況，辦法建立了“雙報(bào)告”制度，確保了后續(xù)追償工作的時(shí)效性。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法》主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估范圍、責(zé)任單位、評(píng)估過(guò)程、收費(fèi)要求等方面的內(nèi)容，同時(shí)，對(duì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和鑒定人、評(píng)估人提出相關(guān)資質(zhì)管理要求。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估是開(kāi)展磋商訴訟、制定生態(tài)修復(fù)方案的技術(shù)依據(jù)，是前置條件，該辦法保障了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的規(guī)范、公正、客觀。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》主要規(guī)定了江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭谭秶⒋枭讨黧w、磋商原則、磋商組織、磋商監(jiān)督等方面的內(nèi)容。磋商是省、市兩級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，依據(jù)鑒定意見(jiàn)書(shū)、評(píng)估報(bào)告和修復(fù)方案，主動(dòng)與造成生態(tài)破壞、生態(tài)污染的企業(yè)和個(gè)人，進(jìn)行平等的磋商。“磋商前置”主要的目的是不要讓生態(tài)環(huán)境損害賠償事件浪費(fèi)太多的司法訴訟資源，進(jìn)入漫長(zhǎng)的訴訟環(huán)節(jié)，可以讓受損的生態(tài)環(huán)境盡快得到修復(fù)。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則》依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)定進(jìn)行制定，主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴的責(zé)任單位、起訴內(nèi)容、起訴流程等方面的內(nèi)容。在損害事件磋商未果的情況下，相關(guān)部門(mén)可以對(duì)案件依法提起訴訟。起訴的責(zé)任單位包括各級(jí)人民政府，其中省級(jí)人民政府可以對(duì)社會(huì)環(huán)境影響大的、群眾關(guān)注度高的以及跨省域的重大案件提起訴訟。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》彌補(bǔ)了當(dāng)前資金管理方面制度的空白，對(duì)賠償資金的來(lái)源、繳付、管理、使用、監(jiān)管等各流程提出了明確的要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金保障是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是否落地的決定性因素，該辦法解決了資金管理的相關(guān)難題。第一是解決了賠償資金的去處，此前有的地方賠償資金是納入法院設(shè)立專款賬戶管理賠償資金，這與法院的司法中立地位相悖；有的地方是把賠償資金直接支付給提起訴訟的環(huán)保NGO，這樣容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，本辦法是將賠償資金全額繳入國(guó)庫(kù)，確保資金去向穩(wěn)定可靠。第二是解決了資金使用效率低的問(wèn)題，辦法規(guī)定了賠償資金的使用原則，使用范圍包括生態(tài)修復(fù)或替代修復(fù)等費(fèi)用，需專款專用，在資金使用過(guò)程中也要做到公開(kāi)透明，加大對(duì)資金的監(jiān)管力度。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法》對(duì)受損害的環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的相關(guān)要求做出了明確規(guī)定，包括生態(tài)修復(fù)的適用范圍、修復(fù)要求、驗(yàn)收要求、評(píng)估要求、責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。該辦法考慮了兩種情形，一是賠償義務(wù)人自行修復(fù)或委托第三方修復(fù)，二是替代修復(fù)的情形，分別根據(jù)兩種情形的實(shí)際情況規(guī)定了相應(yīng)的修復(fù)管理流程，可使受損害的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開(kāi)辦法》主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害事件賠償過(guò)程中相關(guān)信息公開(kāi)的要求，包括信息公開(kāi)適用范圍、公開(kāi)原則、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)時(shí)限、公開(kāi)方式等方面的內(nèi)容。雖然實(shí)施方案和其他配套文件中都有信息公開(kāi)的相關(guān)內(nèi)容，但大都比較泛泛，沒(méi)有具體實(shí)質(zhì)性的要求，本辦法是專門(mén)對(duì)工作過(guò)程中信息公開(kāi)問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)范，要求信息主要是依申請(qǐng)公開(kāi)，確保了公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)工作和進(jìn)展的知情權(quán)和參與權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，是建設(shè)生態(tài)文明必不可少的重要舉措，加快推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作建設(shè)牽涉資金管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、能力建設(shè)等多方面，江蘇省根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程，建立健全了全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，為該項(xiàng)改革任務(wù)的落地提供了制度保障，確保了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作的順利推進(jìn)。