跨界流域聯防聯治的信息公開與公眾參與研究

摘 要：我國疆域廣闊，流域網格縱橫密布，長久以來跨行政區流域污染問題嚴重。從最初的屬地模式行政管理，到后來不同流域管理局的設立，我國跨行政區流域污染治理保持著碎片化的行政管理方式。受大氣污染防治的啟發，人們逐漸開始探索跨界流域聯防聯治的長效運行機制。聯防聯治離不開信息交流和公眾參與，分析了信息公開和公眾參與機制的基本內涵及主要意義，立足于我國現階段的流域聯防聯治制度，探索這兩個機制所面臨的困境，提出了相應的對策。

關鍵詞：流域聯防聯治;信息公開;公眾參與

文章編號：1004-7026（2020）06-0088-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標志碼：A

面對我國目前跨界水體污染的現狀，應擴大信息公開范圍，保障民眾的知情權，支持公眾參與到生態環境治理工作中，從而提高公眾的生態文明意識。

1? 跨界流域污染聯防聯治信息公開與公眾參與的意義

在跨界流域污染聯防聯治的工作過程中，環境信息公開是公眾行使知情權的有效途徑，保障公眾知情權是政府公開環境信息的主要目的。跨界流域污染往往會波及兩個以上不同地域，若在此過程中相關機構沒有及時公開有關信息，就會造成流域沿岸公眾的環境信息不對稱，從而引發恐慌甚至引發多地之間的糾紛，不利于聯防聯治工作的推進[1]。

環境信息公開和公眾參與有助于提高跨行政區流域污染聯防聯治的行政效率。公眾參與跨行政區流域污染聯防聯治的最大作用在于有效提高聯防聯治的行政效率。具體表現為以下幾點。

（1）能夠有效提升環境決策的科學性，降低環境決策失誤概率。

（2）能夠有效增強政府的監督管理能力。首先，能夠利用地域便利及時監督流域沿岸的企業，有效彌補環境監管部門在企業監督方面的時間缺口和空間缺口，減少企業“流竄作案”可能性。其次，能夠通過廣泛的公眾監督，加大對行政機關在流域活動的項目審批以及執法活動中自由裁量權的限制，有效排除行政機關濫用權力的可能性。再次，能夠加大公眾對跨行政區流域環境治理決策以及執法的認同感，提高行政機關公信力。

公眾參與不僅是公眾參與社會治理的渠道，也是國家對公眾進行法律科普的最好時機，有助于公眾遵守政策和法律[2]。

2? 我國跨行政區流域污染聯防聯治中公眾參與的困境

2.1? 立法的局限性和原則性

無論是國家立法還是地方性法規，在具體法律中都納入了信息公開以及公眾參與制度，《政府信息公開條例》《環境信息公開條例（試行）》更是充分對政府信息公開作了一定的立法要求。但是這些立法中有關環境信息公開與公眾參與制度的規定相對原則化，并未針對這一問題作出一般性的法律規制。雖然后來的《環境保護公眾參與辦法》補充了對公眾參與制度的具體規定，但是該辦法作為部門規章，其法律地位較低，在實踐中的效力不足，并且在相關程序的設置上也存在與現實脫節的現象。

2.2? 企業環境信息公開不充分

現階段，我國政府環境信息公開的工作已經取得了一定進展，但是環境信息公開不光是政府的義務，同時也是企業的義務。目前我國對于企業必須公開的環境信息范圍劃分有限，主要關注末端排污信息的公開情況，忽略了企業在生產活動過程中的環境信息，企業在生產活動中造成環境污染的可能性會更高，但是其生產經營決策過程中由于信息公開不充分，不能及時受到公眾的監督。

2.3? 公眾主體認同度缺失

我國一元的流域治理模式決定了政府在流域環境治理中占據著主導地位，從而加大了公眾對于政府的依賴性。從公眾角度來說，流域沿岸的公眾對于自己作為公眾參與機制主體的認同感不強，主要因為政府占據著決策的絕對主動權，公眾認為治理是政府的事情，參與的積極性不高。從政府層面來說，行政機關在環境審批、監管、執法中具有高度的自主權，政府會因為自己的主導作用，忽視了公眾參與的必要性。

2.4? 我國的環境公眾參與范圍較小

環境公眾參與范圍較小主要體現在參與過程范圍較小。目前，公眾參與只限于流域污染治理的末端環節。跨界流域這一問題也非常突出，由于跨界流域的固有特點，其治理并不是獨立行政區的問題，應當著眼全流域的長遠發展。在跨界流域治理過程中，政府通常披露事件的原因、經過以及造成的不良后果，而公眾則對事件的調查進展以及后續治理進行監督。

3? 完善我國跨界流域污染聯防聯治信息公開與公眾參與的方法

3.1? 完善跨界流域污染聯防聯治信息公開與公眾參與立法系統

目前，我國針對環境信息公開以及公眾參與以政策指引為主，相關立法多為原則性立法。為了保障政策落地，應該通過立法對環境公開以及公眾參與制度進行進一步細化。擴大企業必須公開的環境信息范圍，明確具體指標。

針對公眾參與制度的長效運行，必須要實現有法可依，公眾的參與渠道、參與程序、反饋機制、救濟機制等都必須在立法中作出明確規定。以指導性原則為基礎，通過細化原則確定公眾參與的范圍、內容、具體程序等，以立法創新公眾的參與方式，拓寬公眾參與的范圍。

3.2? 健全跨界流域污染聯防聯治信息公開制度

由于我國跨流域治理存在機構眾多、分工復雜的問題，多龍治水的現象普遍，因此掌握流域環境信息的部門非常多，相互之間的信息流通非常不便。在互聯網科技不斷發展的今天，有必要以大數據平臺為依托，設立專門的流域信息管理平臺，為流域管理行政機構以及流域沿岸企業提供信息流通的便利條件。公眾可以通過平臺獲得來自政府和企業兩方面的環境信息，保障公眾的知情權，從而提高公眾參與度，促進流域長治久安。

3.3? 提高公眾參與主體認同度

針對我國公眾認同度不高的問題，可以從以下幾方面入手。

從政府層面來看，要求政府以管理理念的轉變促進管理方式的轉變，即積極從管理型轉變為服務型政府，樹立有限政府的理念。因跨界流域的固有特性，流域治理對人力財力的支持要求更嚴格，政府在具體的治理過程中需要精細化到每一個河段、每一個支流。雖然我國也在積極探索發展河長制、湖長制等相關制度，但政府作用的有限性無法避免，如果政府不能樹立有限政府的理念，會浪費流域治理資源。從公眾角度來看，可以通過法律科普教育喚醒公眾的參與意識，通過行政機關的積極引導和鼓勵，促進公眾參與。拓寬公眾參與范圍不僅有助于提升政府的公信力，還能使公眾成為管理公共事務的參與者，真正實現全民參與治理，共建美麗中國。

參考文獻：

[1]王俊燕，劉永功，衛東山.我國流域管理公眾參與機制初探[J].人民黃河，2016（12）：66-73.

[2]周蕓，張林輝，華懷玉，公眾參與環境保護的有效路徑[J].環境與發展，2018（1）：16-17.

作者簡介：王依娜（1992—），女，漢族，甘肅蘭州人，在讀碩士研究生，研究方向：環境法。