加強城市綜合治理推動構建基本沒有“城市病”的地區

[摘要] 北京經濟技術開發區成立近30年來，堅持規劃引領，通過規劃的科學編制、高效實施和精細化管理，優化城區空間布局，成為基本沒有“城市病”的標桿。通過對經濟技術開發區相關實踐經驗的梳理和總結，以期對同類地區的建設發展形成一定的借鑒，并在未來亦莊新城的全域規劃建設中，積極推動高標準建設實施，努力讓亦莊新城繼續當好基本沒有“城市病”的標桿。

[關鍵詞] 首都治理;" 大城市病;" 亦莊新城;" 北京

[中圖分類號] D616" " " " [文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2020）02-0061-04

建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。北京城市新版總規批復以來，北京城市發展以疏解非首都功能為根本遵循，以治理大城市病為突破口，以改革發展為手段，標本兼治，綜合施策，將全面提高治理水平，構建超大城市治理體系，作為新時期首都城市發展的重要任務。北京經濟技術開發區自成立以來堅持規劃引領，通過規劃的科學編制、高效實施和精細化管理，初步構建了基本沒有“城市病”的地區。

北京經濟技術開發區基本沒有“城市病”的主要特征1

公共設施規劃實施率較高并與用地投放時序基本同步。經濟技術開發區的市政設施、公共服務設施建設與人口增長、城市建設基本匹配。公共設施建設與用地投放時序基本同步，大部分指標較中心城區有較大提升。公共供水占有率100%，高于中心城區90%的平均水平;公共服務設施人均供給水平與中心城區基本持平，人均體育、文化、醫療設施面積略低于中心城區，基礎教育設施千人用地面積約為中心城區的1.5倍。

內部道路基本暢通。經濟技術開發區在堅持“小街區、密路網”規劃理念的同時，統籌同步推進主次干路與支路的建設，形成了主、次、支層次清晰、結構合理的路網體系。目前，經濟技術開發區的支路規劃實現率與主次干路基本同步，在提升路網微循環能力方面發揮了重要作用，確保了經濟技術開發區內城市干道高峰時段基本暢通。

生態環境良好。經濟技術開發區在城市規劃建設中預留了大尺度綠色空間，人均公園綠地約27平方米，約為中心城區建成區的2倍;積極推進海綿城市建設，著力提升區域環境品質，建成區超過30%的面積實現了70%降雨就地消納;著力建設綠色城區，在全市率先要求企業“三廢”處理與項目設計同步進行、同步完成、同步運行，并積極打造“無廢城市”，實現區內污染負增長。

資源能源供應保障能力強。經濟技術開發區資源能源利用效率較高，萬元GDP耗能0.13噸標準煤，為全市平均水平的1/2;用水效益好，用水結構合理，萬元GDP用水量約3.66立方米，達到國際先進水平，為中心城區的43%;再生水在總用水量（不含河湖補水）中的比例占24%，為全市最高。能源保障能力強，供電可靠率達到99.9963%，高于同期全市供電可靠性。

北京經濟技術開發區實現基本沒有 “城市病”的主要做法

在規劃編制方面堅持提前謀劃，科學編制。經濟技術開發區的高品質發展得益于先進的城市運營服務理念，以服務企業為導向，不惜代價打造高品質城市空間。從1992版經濟技術開發區總體規劃起，就明確按照衛星城的定位，建設“適合首都特點的高新技術為主，配套協調、生活方便、環境優美的現代化工業區”，奠定了產城融合的規劃本底。堅持產業新城的功能定位，秉持“低密度、低強度、小街區、密路網”的先進規劃理念，確定了低于中心城區建成區的規劃人口密度和建設強度，以及較高標準的規劃路網密度等。

在設施配套方面堅持適當超前，預留彈性。與國際接軌的設計理念和適度超前的規劃指標體系為產城融合預留了發展空間。經濟技術開發區按照人口1.5倍的規模規劃交通基礎設施，提前預留了獨立占地的城市公共停車場、公交場站等設施用地;停車規劃采用了較高的配建標準，現有停車泊位共11.03萬個，需求約11.36萬個，實現了供需總量基本平衡。按照相對較高的標準規劃公共服務設施，如教育設施按中心城區1.2倍標準規劃配建，為未來發展預留余地。

在生態環境方面注重留藍增綠，控制城市密度。經濟技術開發區始終堅持尊重自然、保護生態的發展理念，在產業發展和城市建設用地需求緊張的情況下，率先推進海綿城市建設，做好留藍增綠，建設南海子公園、通明湖濕地公園（共近10平方公里），將蓄滯洪功能與綠色空間建設相結合，積極應對洪澇風險，提前完成2020年海綿城市建設要求;持之以恒營造城市森林，做好道路附屬綠地建設，精心打造小微綠地。藍綠交織的大尺度開敞空間與中小尺度精品綠地有機融合，實現了城市低密度發展。

在規劃實施方面堅持規劃引領，一張藍圖繪到底。利用后發優勢，以經濟技術開發區管委會作為單一實施主體嚴格按照規劃統籌同步推進路網建設，主、次、支路同步實施，區別于中心城區支路實施主要由項目主體代建的模式，確保了支路建設與主次干路基本同步，避免了微循環不暢問題。按照先地下再地上的時序，以“九通一平”標準先行拉開城市框架和搭建基礎設施的“四梁八柱”，避免了基礎設施支撐能力不足問題。在市政、交通設施建設中嚴格落實規劃，無論是選址還是建設標準，均基本做到規劃實施不走樣。統籌推進各項基礎設施建設，堅決推動道路與各類入地管線同步實施。

在擴區發展過程中采取組團滾動發展新模式。逐步形成了核心區、路東區、河西區、路南區四個組團，組團內以2—3平方公里為單元建設“園中園”，形成產業發展和城市建設的有機細胞。在城市建設上不鋪攤子，干完一茬再干一茬;在建設時序上注重做好留白;在管理上實現資金、建設雙聚焦，有效地保證了資源要素的有序、高質、高效投放。

在城市檢驗評估過程中注重科學性有效性。近年來，經濟技術開發區持續開展年度規劃實施評估、存量用地檢查、交通流量調查、經營性產業園評估、產業用地效益臺賬管控、規劃審批及監督管理統計分析等城市體檢評估工作，為推動規劃的科學編制和有效實施及時提供重要支撐。以交通流量調查為例，自1997年以來每年組織1至3次交通流量調查，至今已組織42次，對調查中發現的路網能力不足地區，通過臨時建設區間路等方式及時補齊短板。

在規劃管理方面始終堅持精細化管理。研究制定“以租代售、彈性出讓”等政策，通過以流量換增量的方式，既有效提高了土地的使用效率，又切實避免城市攤大餅式發展。如通過研究不同行業產業生命周期，在全國率先規定工業用地出讓年限一般不高于20年;積極探索租售結合的靈活土地出讓方式，通過加快土地流轉提升土地使用效率;建設專業性標準廠房，既推進了項目落地，又降低了項目的入區成本1。為提高有限土地資源的使用效率，做到以存量換增量，補齊城市設施短板，加大“騰籠換鳥”力度，累計盤活低效閑置項目20余個，占地總面積126公頃，推動新入區高精尖產業項目利用存量空間資源落地發展。如利用北人印刷機閑置廠房聚焦打造亦莊機器人創新示范區;利用原諾基亞項目廠房引進北汽新能源科技創新中心，打造“中國藍谷”等。

在項目準入上堅持要質量舍數量，嚴控項目引入。經濟技術開發區在項目引入上始終堅持綠色發展理念，借助首都區位優勢和經濟技術開發區政策優勢，嚴守項目門檻，重點引入高產值、低水耗、低能耗、低勞動密集型的產業。近年來，積極應對智慧產業發展趨勢，重點引入高智能化、低勞動密集型企業，以奔馳等為代表的“無人工廠”，2平方公里建設用地內就業人數僅約8000人。目前，經濟技術開發區企業崗均用地面積79平方米，已接近國外先進產業園區水平。

在住房建設上堅持需求牽引，多層次保障。積極創新職住平衡模式，穩步推進多種形式租賃住房建設，以企業為承租主體，實現職租比例的動態平衡。在產品供給方面，按照“技術工人有保障、中端人才有支持、高端人才有市場”的原則，針對不同企業及人才需求，鼓勵企業建設倒班宿舍共56.8萬平方米，建設單身藍領公寓、單身白領公寓、人才公租房、自住型商品房、定向銷售商品房、專業園區配套租賃房等多層次住房1.6萬套，62%的產業人口共16萬人居住問題在區內得到解決。2019年交通出行調查結果顯示，與2015年相比，就業人口居住在經濟技術開發區的比例提高了4.8%，越來越多的就業人員轉向在經濟技術開發區居住生活，職住比不斷優化。

在解決潮汐交通擁堵問題上注重通行效率和安全性。積極結合產業新城通勤性交通潮汐出行特點，結合早晚高峰出行方向差異，在南北向干道榮華路西半幅主路設置潮汐車道，每天晚高峰時段將西側主路最內側一條機動車道改為由南向北出區方向潮汐車道，只允許小客車直行。在全國首次推出全自動化“拉鏈式”潮汐車道控制方式，進一步提高了潮汐車道的通行效率和安全性。

積極支持亦莊新城繼續做好基本沒有“城市病”的標桿

統籌解決好職住平衡問題，構建科學合理的住房保障體系。落實好《亦莊新城規劃》確定的區域統籌職住均衡要求，進一步深入統籌研究就業、居住和相關配套問題，利用集體產業用地建設公共租賃住房，不斷改善區域內職住平衡情況，實現規劃確定的職住比例要求。針對不同層次需求及人才特征，按照單身藍領公寓、單身白領公寓、人才公租房、公共租賃房、定向銷售商品房、共有產權房、專業園區配套租賃房和普通商品房等類型，分層供給居住空間，建立“基本住房有保障、中端需求有支持、高端需求有市場”的住房體系。

加大產業轉型升級力度，有序推動低效存量用地盤活利用。經濟技術開發區地均產出約237億元/平方公里，雖然在國內開發區中處于領先地位，但是與新加坡裕廊等國際領先園區還存在一定差距。經濟技術開發區外園區地均工業產值較低，如通州區光機電一體化基地地均工業產值僅約30億元/平方公里，個別鄉鎮工業區地均產值僅10億元/平方公里。同時，亦莊新城規劃范圍內僅剩余約6平方公里（其中經濟技術開發區內約2平方公里）增量空間。下一步，需在充分利用經濟技術開發區推動存量低效用地盤活利用相關政策的基礎上，以國有低效存量產業用地更新和集體產業用地整治改造為重點，積極釋放存量空間，促進產業轉型升級;加強存量更新用地用途管制，優先用于發展高精尖項目和增建公共綠地、加密路網，補齊基礎設施短板，提高城市建設品質。

提高公共服務水平，營造高品質生活空間。通過產業服務、人才服務和市民服務三個維度，構建面向產業、人才和市民三位一體的特色公共服務體系。結合人口年輕化、高知化的特點，緊扣科技創新，規劃建設具有亦莊新城特點的生活型公共服務設施，打造令人向往的品質生活新高地。聚焦高端科技人才需求，堅持國際水準配建國際人才社區，打造國際化活力社群。進一步做好服務產業發展設施配套工作，規劃創新走廊和創新家園，為建設具有全球影響力的創新型產業集群營造高品質工作與生活環境。

進一步提高城市風貌特色，保持建設低密度。繼續堅持疏密有致的原則，保持低密度、密路網、小街區和良好的綠化景觀、公共空間環境，實現高品質、高標準建設。在空間布局上，堅持集約、減量發展，強化人口規模、建設規?！半p控”，嚴守人口總量上限、生態控制線、城市開發邊界“三條紅線”。在生態建設上，精心營造城市森林、濱水空間，增補小微綠地，用藍綠空間控制城市密度。在更新改造中，嚴控增量，增加公共開敞空間，精細化營造充滿創新活力的城市空間。在城市重要地區、重要節點，開展建筑“第五立面”設計引導和管控，合理利用屋頂空間，營造空中花園，形成多層次綠地，在高密度地區創造低密度感受。

做好交通流量調查和需求管理，建設便捷智慧的交通體系。運用好經濟技術開發區交通流量調查和需求管理經驗，以公共交通優先和發展綠色交通為導向，建設由鐵路、軌道、有軌電車及公交網組成的公共交通體系，到2035年實現軌道交通站點覆蓋率達到70%以上的規劃目標。通過四橫四縱的網絡化公路體系實現與周邊地區的互聯互通;結合更新改造加密路網，遠期實現路網密度達到8—10公里/平方公里的規劃目標。全面推進交通與城市功能融合，通過優化路口交通組織方式、更換智能信號機、增加行人過街設施和指路標志、整治停車秩序等措施改善步行和自行車出行條件，引導居民綠色出行。

創新健全協作機制，推動《亦莊新城規劃》高標準實施。按照市委、市政府有關要求，以《北京經濟技術開發區條例》修訂為契機，強化經濟技術開發區工委、管委會對亦莊新城規劃建設管理的主體責任，以產業引入和運營管理、開發成本分攤和財稅分享、基礎設施建設、社會管理等為重點，進一步創新和健全規劃區域統籌實施協作機制，推動《亦莊新城規劃》高標準實施，讓亦莊新城繼續當好基本沒有“城市病”的標桿。

[參考文獻]

[1]中國共產黨北京市委員會，北京市人民政府.《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，北京：中國建筑出版傳媒有限公司，2019.

[2]《亦莊新城規劃（國土空間規劃）（2017年-2035年）》

[3]李金龍，李江棋.以新發展理念破解“大城市病”[J].前線，2019（6）.

責任編輯 / 張蕾磊