民國北京政府時期江蘇運河治理

田萌

民國北京政府時期（1912—1927年），江蘇在省內(nèi)運河治理上有所作為，又不盡如人意。本文對其治運概況作一簡述。

一、江蘇運河治理的主要實踐

1.建立運河治理機構(gòu)

江蘇治運機構(gòu)在江北或者說里運河區(qū)域主要為江北運河工程局。1914年，在江北大旱、運河干涸、航運斷絕的背景下，江蘇民政長韓國鈞主導(dǎo)推動并召集里運河地區(qū)士紳會商興辦里運河系列工程，擬設(shè)籌浚江北運河工程局，主要負(fù)責(zé)里運河流域的治理，由韓國鈞任命江蘇省政府內(nèi)務(wù)司長馬士杰任總辦。[1]1919年12月，當(dāng)時有動議擬將江南水利局并入太湖督辦署，江北運河工程局并入運河督辦署。[2]1920年3月底，運河督會辦又改組成江北運河工程局，江浙兩省水利會會長張謇、副會長韓國鈞被民國北京政府任命為江北運河工程局正副督辦，由徐鼎康實際負(fù)責(zé)具體事務(wù)。

在江南運河與太湖流域，治運機構(gòu)的因革變化較多。1914年9月，江蘇巡按使韓國鈞經(jīng)過民國北京政府同意后成立江南水利局，并委任政務(wù)廳長徐壽茲任江南水利局總辦。[3]12月，由沈佺接任江南水利局總辦一職。1919年8月，為凝聚江南運河整治合力，江浙兩省省長電請北京政府和全國水利局成立督辦蘇浙兩省的太湖水利工程局，后以王清穆為督辦，陶葆廉為會辦。[4]同一時期，江南水利局仍然存在。

2.開展重點區(qū)段運河疏浚工程

江蘇在蘇北以江北運河工程局為主導(dǎo)，以里運河水系為重點，整治江北運河。蘇南治運工程主要集中在鎮(zhèn)江至無錫望亭的北段。這一段在地理形勢上而言，“其在鎮(zhèn)丹武錫四縣者，北瀕大江，岸峻底高，易于灘浚”。因開辦水利工程所需款項太多，這一時期重點區(qū)段的運河疏浚工程并不多見，工程的推進多為春修夏防、疲于應(yīng)付日常險情的常規(guī)工程，即春天水量較少時趕修工程，夏天雨量過多前后為防災(zāi)做保障，輔之以購置機船以代人力。這一時期的工程也多以工代賑性質(zhì)，如1914年“江北饑民饑寒交迫，賑恤難以普及”，馬士杰“謁見齊巡按使，請撥經(jīng)費乘此河水淺涸之時招集饑民疏浚河道，以工代賑”。[5]

3.重視調(diào)研水文測繪

由于治運經(jīng)費緊缺的問題，江蘇這一時期治運施策的重頭戲為調(diào)研與水文測繪。為此籌浚江北運河工程局還在高郵開辦河海工程測繪養(yǎng)成所，培養(yǎng)專門人才。而在籌浚局總辦馬士杰的《治運籌備概略》里，馬士杰總結(jié)的籌浚局主要工作成績“籌款、實測、儲才、購置”中，居半數(shù)的“實測、儲才”都圍繞著測繪這一主題。這一時期籌浚局的測繪重點是“清江以下南至于江運堤以外，東至于海以及歸江各壩之河道，下河歸海各縣之河流海口，面積達七八萬里。”[6]通過分班分期施測的方式實測，總計耗時三十余月，才將上述區(qū)域測繪完畢并完成制圖。江南水利局（太湖水利工程局）對蘇南水利規(guī)劃有進度計劃，初期是浚泖、浚溇、測湖（及測苕）。為平息地方士紳對于計劃的不同意見之爭，江浙兩地組織水利調(diào)查聯(lián)合會進行實地勘查，并形成了《江浙水利聯(lián)合會審查員對于太湖局水利工程計劃大綱實地調(diào)查報告書》，雖與官方機構(gòu)測繪結(jié)果不一致，但前后產(chǎn)生的糾紛恰恰證明了江南局（太湖局）的主要精力花在了測繪方面。

4.統(tǒng)籌治運經(jīng)費征集

這一時期的江蘇運河治理工作能否正常開展直接取決于經(jīng)費保障。運河督會辦至江北運河工程局時期，據(jù)運工局長胡樹鍼言，1922年預(yù)算為農(nóng)田二分畝捐（以下簡稱畝捐）32萬加運河貨厘18萬，1923年預(yù)算為畝捐25萬，貨厘與雜項25萬，1924年為41萬，1925、1926年預(yù)算經(jīng)費都為25萬，1927年預(yù)算為畝捐14萬，貨厘雜捐10萬。[7]與江北運河工程局相似，江南水利局治運經(jīng)費也主要靠江南各縣帶征的治運二分畝捐，外加水利塘工相關(guān)款項，確數(shù)已難得知。就是這些畝捐也往往為各縣挪作他用。根據(jù)江浙水利聯(lián)合會的調(diào)查，太湖水利工程局1921年前后有員工130余人，每年經(jīng)費7萬余元，太湖局還通過發(fā)行塘工獎券、放墾湖田的方法籌集相關(guān)經(jīng)費，但收效不大。[8]這一時期的（籌浚）江北運河工程局、江南水利局、太湖水利工程局也通過文牘、電報等形式，行文電請省署與省長交涉治運畝捐被截留、治運經(jīng)費撥款無著落，賑災(zāi)工程款撥付等問題。

二、江蘇運河治理的主要問題

1.戰(zhàn)亂政爭頻仍遲滯了治運腳步

這一時期，北洋軍閥內(nèi)部各派勢力爭權(quán)奪利、軍事政治爭斗不休，江蘇戰(zhàn)亂政爭頻仍。特別是1924年的江浙戰(zhàn)爭、1925年的第二次江浙戰(zhàn)爭和浙奉戰(zhàn)爭，使得江蘇民生凋敝、社會生產(chǎn)遭到極大破壞。江蘇地方政府對于治運有熱心無財力，亦無多余的行政資源。其間因戰(zhàn)爭導(dǎo)致的政局動蕩以及各任民政長、巡按使、省長等走馬觀花式的更換，使江蘇施政無法保持一貫性，只能將有限的經(jīng)費用于春修夏防的運堤日常維護及大災(zāi)年份的以工代賑上。

2.經(jīng)費緊張削弱了治運績效

籌浚江北運河工程局時期的預(yù)算經(jīng)費為100萬元，但由于經(jīng)費緊張，中央撥款基本無著落，使得籌浚江北運河工程局、江北運河工程局時期的常年經(jīng)費多在25萬元左右，較多的1922年50萬元撥款是為應(yīng)付前年的大旱而進行的以工代賑。江南水利局的經(jīng)費也依賴所屬24縣的治運畝捐，每月常規(guī)經(jīng)費為1500元。太湖水利工程局全局130余人，每年經(jīng)費7萬余元。而這些少之又少的經(jīng)費特別是治運二分畝捐經(jīng)常遭受各縣截留挪作他用，導(dǎo)致這些治運機構(gòu)不得不經(jīng)常行文省署要求追討。治運經(jīng)費的緊張極大削弱了治運的績效。

3.政策措施斷裂影響了治運序時進度

這是戰(zhàn)亂頻仍、主官更易頻繁和經(jīng)費緊張帶來的聯(lián)動反應(yīng)。與1927年以后國民黨當(dāng)政相比，這一時期的江蘇省政府在治運施策上一無具體規(guī)劃、二無連貫政策、三無有效有力措施，對于治理境內(nèi)運河無主動意識。開展工程滿足于春修運河河堤、夏防洪水毀堤和以工代賑，實施測繪滿足于河流面積、流域地形等，對于時段流量流速、泥土淤積程度、沿堤薄弱環(huán)節(jié)成因等無具體細(xì)致的調(diào)研分析。政策無一貫性，甚至未能如國民政府時期圍繞運河重點區(qū)段開展階段性的重點工程施工。

4.僅著眼于重點區(qū)段未能形成全省統(tǒng)籌

江蘇省政府治運僅著眼于重點區(qū)段，未能形成全省統(tǒng)籌，特別是蘇南蘇北未能形成聯(lián)動。在蘇北主要關(guān)注于洪災(zāi)旱災(zāi)引起的饑荒、水患慘劇的遏制，以修治河堤、測繪水文來修補千瘡百孔的運河；在蘇南則受制于士紳權(quán)力的滲透，江南水利局、太湖水利工程局主要的工作停留在了測繪和與地方士紳的扯皮上。江蘇省政府沒有江蘇一體的大局觀，未將運河治理的視野擴展到江蘇全域的高度，而是謹(jǐn)守壁壘，各自為戰(zhàn)，使得有限的行政資源得不到充分利用。

參考文獻

[1]《江淮人士組織江淮水利促進會》，《申報》，1932年7月30日。

[2][4]《運河督會辦及太湖督會辦發(fā)表后已著手進行》，《申報》，1919年12月19日。

[3]《調(diào)任安徽巡按使江蘇巡按使韓國鈞片呈署政務(wù)廳廳長徐壽茲病請辭職擬仍委任該員為江南水利局總辦以資手熟文并批令》，《江蘇省政府公報》第八百四十五號，1914年9月11日。

[5]《地方通信·開運河以工代賑》，《申報》，1914年12月04日。

[6]馬士杰：《治運籌備概略》，中國書店，1933年。

[7]《江北運河工程局開第一次評議會》，《申報》，1921年1月4日。

[8]江浙水利聯(lián)合會編：《江浙水利聯(lián)合會審查員對于太湖局水利工程計劃大綱實施調(diào)查報告書函并附件》，1921年。