中國基層社區治理的歷史鏡鑒與現代轉型

李昌庚 段東升

摘要：傳統封建帝制時期的鄉村自治是低層次自發性“鄉民自治”，清末民國以來鄉村自治則是在國家引導下走向“自治”現代化的一種探索。本文反思新中國成立以來基層社區治理歷史軌跡，以史為鑒，闡述當前基層社區治理為何加強黨建引領并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國基層社區治理現代轉型的改革路徑依賴及其發展趨勢。中國當代基層社區治理早先更多具有政府主導特點，并逐漸轉向國家引導，乃至在未來很長一段時期內主要呈現為混合模式。

關鍵詞：基層社區治理 自治 困惑 社會轉型 國家引導

中圖分類號：C916? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）02-0056-12

習近平總書記2018年4月視察武漢時強調，“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區”。城鄉基層治理重心在社區，我國應當將社會治理所需求的人財物下沉到基層，實現基層社會治理主體的權責利統一，充分調動不同主體參與社會治理的積極性?；鶎由鐓^治理是國家治理體系中的重要環節，直接關系到國家治理現代化水平。

一、我國基層社區治理的歷史鏡鑒

（一）封建帝制時期

1.管理理念及其模式

我國歷史上的中央集權封建帝制時期實行的是有限鄉民自治的指導理念。因當時生產力發展水平落后、統治手段匱乏、地理山川阻絕以及統治成本等因素的制約，中央王朝對于地方的控制力較弱，尤其官府對縣域以下的控制力難以下沉，不得不允許以一些鄉賢、士紳和致仕官員為代表的地方精英填補縣域以下管制之不足。對此，有學者將其概括為“國權不下縣”以及“自治靠倫理”①。比如秦漢的鄉亭里制、魏晉南北朝的三長制、隋唐的鄰保制、宋代的保甲與鄉約、元代的社制、明清時期的里甲制[1]。但同時，歷代統治者也試圖在縣域以下實施一定約束管理，即在縣以下政區分派不同僚屬，如縣丞、主簿、巡檢司等分防鄉村，在地方上廣布堡、圖、社、鄉保等多種類型的溝通機制[2]。

可見，傳統鄉村治理并非官府統治的化外之地，中央王朝對于鄉村自治的默許非為自愿而是不能。為此，有學者解釋為：一是前已述及的“國府控制力不足”[3];二是“社會風險控制閥論”[4]。比如明朝朱元璋結合自身經歷，更加重視鄉里自治，嚴禁官吏插手鄉村的日常事務[5]，等等。

因此，在傳統中國大一統政治格局下，鄉村呈現出一種混合型準基層政區的統治組織體系，從而將國家意志與基層社會有機聯結起來[6]。與縣域以上中央絕對支配下層級嚴密、體系架構治理格局相比，傳統鄉村組織體系呈現出“半官方”的特點[3]。這種 “半官方”組織體系集中體現了官府引導與基層社群自我調整有機統一。主要體現在以下幾個方面：（1）鄉村管理主體多為社群體系內部的鄉賢、鄉紳等，具有自治體內部成員和官府認可的雙重屬性;（2）傳統基層社會組織體內部成員地位仍帶有一定等級差異;（3）鄉村管理往往不以“國法”而多以組織體內部自發形成的規則作為調整手段，即通過儒家倫理、宗族宗法、鄉規民約等，并多以調解手段維系鄉民自治。

2.借鑒啟示

（1）鄉民自治。我國歷史上“國權不下縣，自治靠倫理”。連接這兩種秩序的主要是鄉紳階層，包括地方精英主導的宗族、商會和同鄉會館等，以及相應的儒家倫理、宗族宗法、鄉規民約等，從而溝通皇權秩序和鄉土秩序。“縣下皆自治”是由當時特定的生產力落后、經濟發展水平低下、統治能力和手段難以企及基層，以及統治者通過隔離層緩解“官民”矛盾等因素決定的。

在我國現代化進程中，“現代法治及其所衍生的社會新秩序雖然對傳統鄉規民約生成的社會土壤帶來了極大沖擊，但在法治觀念還沒有完全內化為鄉民日常生活中的一種自覺行為時，舊有的鄉規民約依然是規范基層社區秩序的重要途徑之一?！盵7]當然，“在充分挖掘本土法治資源的同時，尤其要適情應時地引導、促成傳統鄉規民約的現代價值轉換?！盵8]

（2）禮治或者德治。在官府主導控制下，我國傳統基層管理以儒家倡導的禮或德為指導實行有限鄉民自治。如“國權不下縣”“自治靠倫理”即為其真實寫照。比如《唐律疏議》所言，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，即指作為國家權力的刑罰只能輔助教化民眾，要使民眾真正地發自內心地尊禮守法，必得經由德治。又如家族法興起于宋代。家訓作為早期家族法規中最溫和的規約形式，其目的是以儒家仁、義、禮、智、信等倫理道德原則加強對家族成員的道德束縛和思想引導[9]。這對于我國當下基層社區治理中融入“德治”這一因素具有一定啟示意義。

（3）調解制度。在傳統基層社會，受傳統上“無訟”“息訟”觀念的影響，鄉紳階層進行鄉里自治的一種重要手段就是調解，即鄉里紛爭主要不通過官府，而是由鄉紳階層依據儒家倫理、宗族宗法、鄉規民約等加以調解解決。明清時期有了較為完備的調解制度，明代的鄉里調解人主要是老人和里甲長，比如明初朱元璋頒布《教民榜文》設立了“老人”制度，即在鄉里選擇多名50歲以上，有道德名望、辦事公正，具有調解、裁決能力者，擔當“老人”角色，負責民間戶婚、田土、斗毆、相爭，一切日常糾紛事務的裁決處理[5]。清代官批民調制度是對州縣官以官批民調方式處理轄區紛爭這一重要施政選擇的固定化和程序化②。雖然案件進入了官府訴訟程序，但在官方意志下沒有走完這一程序，而是轉向民間，通過非訴訟、非官府判決形式解決，這其中官府衙門、民間力量、民間習俗等都發揮了影響，而不僅僅只有官府衙門在起作用[10]。這對于我國當下基層社區治理的調解手段乃至司法改革具有一定借鑒意義。

（4）社會共同體轉型。傳統基層社會是一種熟人社會，主要依據儒家倫理、宗族宗法、鄉規民約等所進行的鄉里自治。但同時也暴露了“熟人”在近距離中的人性弱點，從而對中國傳統文化及其管理制度構建產生了一些消極影響。自改革開放以來，隨著農業生產方式、生產結構變化、城鎮化進程推進等，傳統熟人社會逐漸解構，陌生人社會逐漸形成。在熟人社會秩序逐漸解構過程中，而陌生人社會秩序又尚未成型時，容易出現秩序“真空”而導致混亂與無序狀態。因此，現代基層社區應當立足于陌生人社會基礎上實現社會共同體轉型，發揮社會多元力量，促進共同體社區回歸人性，重建“鄉規民約”權威、重塑“以禮求和”理念[11]，形成自治、法治、德治的“三治融合”。

（二）清末民國時期

1.清朝末期

清朝末期，隨著鴉片戰爭、洋務運動等一系列事件發生，在西方政治思想文化的沖擊下，晚清政府開始推行新政改革，進入艱難的現代化轉型。在這一背景下，試圖在傳統鄉村士紳有限自治的基礎上推行地方自治改革運動興起。這場運動以清直隸總督兼北洋大臣袁世凱于1906年在天津設立自治局試行地方自治為先導，并制定了《試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條》（又被稱為《試辦天津縣地方自治章程》）[12]。但是，清廷內部對于推行地方自治持謹慎態度，將“練習自治事宜”列為《欽定逐年籌備事宜清單》辦理中預備自下者范圍內“次之”位置。就縣級鄉村的自治，依照該清單將為期七年進行[13]。為此，清廷專門于1909年制定《城鎮鄉地方自治章程》加以規范。

這場鄉村自治改革運動受制于歷史條件局限并沒有健康發展成為一項獨立制度[14]。通過清廷憲政編查館于1910年對各省鄉村自治情況的考察結果來看，各地對于地方自治改革的推行情況并不平衡，進度參差不齊?？傮w來說，在省級層面執行最好的是四川，其次為江西、湖北、山西以及廣西等[15]。后因時局動蕩，清廷為緩解國內的政治局勢，將施政重點著眼于中央層面的憲政改革，無暇顧及地方自治等事項，允許各地在推行地方自治工作時可以不按照既有七年之規劃自行籌辦[16]。隨著辛亥革命推翻了清皇朝，該自治改革運動陷入停滯狀態，直至袁世凱當政時下令暫緩實施而宣告結束。

2.民國時期

1919年，北洋政府啟動了新一輪地方自治改革運動，頒行了《縣自治法》，以此指導縣域以下的自治改革運動。但是，這場自治運動卻呈現出與第一次自治運動相反的面向。隨著中央集權封建帝制國家的解體，因國內政治勢力錯綜復雜致使中央政府的權威大大削弱，特別是袁世凱去世以后北洋軍事集團內部發生爭斗導致中央與地方力量對比發生重大變化。在這一背景下，推行的地方自治改革很快就成為地方軍閥擴張勢力對抗中央的道具，不僅削弱了國家整體實力，而且還造成了整個基層社會的混亂與無序。這也意味著北洋政府推行的鄉村自治改革運動很快就因功能發生異化而走向消亡。也就不難理解袁世凱當政時為何暫停清末由他發起推行的地方自治改革運動。孫中山在經歷了辛亥革命、大清帝國解體后的北洋軍閥割據、地方諸侯、民粹主義、國家動蕩、社會無序等一系列問題后，國民政府吸取北洋政府地方自治改革經驗教訓，根據“三民主義”的政治原則，開啟了新一波地方自治改革運動。以1929年頒行的《縣組織法》、1939年頒行的《縣各級組織綱要》等為依據，強調以黨領政、以黨治國，從基層來看，即由黨權和政權全面取代傳統士紳階層來直接管理地方事務，意味著國民黨黨國一體的政府開始全面介入基層管理。以黨治邏輯要求改造傳統的“皇權不下縣”和地方自治等橫向分權治理模式，建構起一種自上而下的政權與黨權縱向雙規治理的新模式[17]，期望可以有效團結社會、凝聚國家，并通過國家引導以此訓練民眾素養、改造基層社會，最終達致憲政下的地方自治目的。但最終因抗日戰爭、解放戰爭以及國民黨政權垮臺而終結失敗。

3.借鑒啟示

在中國這樣一個長期奉行中央集權封建帝制的大國，推行鄉村自治改革實非易事。如果說傳統封建帝制時期是受特定條件和環境限制的低層次自發性“自治”，那么清朝末期鄉村自治改革則是受到西方影響以及內生發展需求在國家引導下走向“自治”現代化方向的一種改革與探索。辛亥革命勝利和大清帝國解體后，北洋政府在清末鄉村自治改革的基礎上又啟動了新一輪以現代化為方向的地方自治改革運動。然而，隨著地方軍閥勢力興起，這場地方自治改革成為地方軍閥對抗中央政府的工具，造成整個基層社會的混亂與無序。同樣，也就不難理解民國時期推行的地方自治改革為何同樣以失敗告終。

二、我國當代基層社區治理現狀分析

1949年新中國成立以來，我國城鄉基層治理經歷了從單位制（或人民公社）、街居制到社區制的轉變過程③。我國基層社區由傳統的管理逐漸向治理轉變。改革開放以前，國家對基層社區采用的是高度行政化的管理模式。改革開放以來，基層單位高度行政化的管理模式逐漸被打破，現代意義上的社區及其價值功能不斷彰顯。因此，新中國成立以來，我國基層治理大致經歷了以下兩個階段。

1.1949—1978年：準行政化管理體制

從農村來看。自中華人民共和國成立至改革開放前的近三十年，廣大農村地區先后經歷了土地改革、互助合作化運動以及人民公社化運動三個發展階段。1953年前的土改運動在農村確立了“區—鄉（村）—組”的組織結構，標志著在黨的領導下國家權力首次正式下沉到村級政權。1953-1957年的互助合作化運動是全面土地改革之后國家權力對基層社區和農民思想的一次重大介入[16]。對既有的“區—鄉（村）—組”的組織結構作了適度調整，表現為“區—鄉鎮—組”。從 1957 年下半年開始的人民公社化運動確立了三級所有、隊為基礎、政社合一的農村管理體制[17]。這種人民公社體制的成型意味著國家對農村等基層單位的資源動員能力和控制達到了頂峰，直到改革開放之后才趨于結束[18]。

從城市來看。1954年，我國頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》等規定。根據規定要求，全國各級城市都設立了街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關，使之在基層政權建設和社會管理方面發揮作用。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層社會管理的組織，正式進入國家政治制度的視野。與計劃經濟體制相適應，“單位”在整合城市社會資源、行使城市管理職能上發揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[19]。

2.改革開放以來：傳統管理體制逐漸解構到多元合作共治模式

黨的十一屆三中全會以來，隨著我國改革開放推進，商品經濟獲得迅速發展，城鄉基層管理也發生了巨大變革。20世紀90年代，我國引入“治理”（Governance）理念，上至國家下至基層社區不再是簡單的“管理”問題。21世紀以后，隨著政府職能轉變，我國基層社區治理又有了新的發展，初步形成多元合作共治模式。

從城市來看。隨著改革開放和市場經濟發展，傳統的二元城市基層管理結構面臨挑戰，以“單位”為主體、以街居組織為輔的二元城市基層管理體制也必須改革，單位社區管理體制逐漸解構。20世紀90年代初，在借鑒國外社區發展經驗的基礎上，我國提出了“社區建設”的思路，即依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題。1999年，民政部開展了“全國社區建設試驗區”工作，并制定了《全國社區建設試驗區工作實施方案》。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》。其中，產生了一批較有代表性的城市社區治理模式，如“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”等。

從農村來看。1978年改革開放至今，農村經歷了人民公社解體、鄉級政權重建以及村級自治不斷發展的三個時期。黨的十一屆三中全會以后，隨著家庭聯產承包責任制的全面確立，既有的政社合一體制難以適應農村發展需求，為此，人民公社被撤銷，建立鄉（鎮）政府和村委會。1982年《憲法》將鄉（鎮）作為一級政府，同時賦予了村委會基層群眾性自治組織的法律地位。自此，我國現代基層社區之“鄉政村治”的基層管理體系初具成型④。1987年，《村民委員會組織法（試行）》的頒布將村民自治以法律形式正式確定下來。2004年，我國啟動了鄉鎮機構改革試點工作，農村進入政府職能轉變時期。2006年，黨的十六屆六中全會提出減少村委會管治的任務，增加服務性與組織性任務。黨的十九大提出實施農村振興戰略，對新時代農村治理體制又提出了新的要求，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的農村治理體系[20]。

2017年，國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求“推進城鄉社區基層黨組織建設，切實發揮基層黨組織領導核心作用;堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區治理;堅持運用法治思維和法治方式推進改革，建立懲惡揚善長效機制，破解城鄉社區治理難題”等。

由此可見，以黨建為引領、以自治為核心、以法治為保障、以德治為靈魂已經成為我國當前基層社區治理的普遍做法。

三、我國當代基層社區治理的困惑與解析

改革開放以來，我國城鄉基層治理逐漸回歸“自治”本性。但這不同于傳統社會受特定條件和環境限制的低層次自發性“自治”，而是立足于市場經濟發展以及相應的民主法治價值取向目標的“自治”要求。黨建引領并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”已經成為我國基層社區治理的普遍做法，并也進行了許多卓有成效的探索與實踐，但也由此產生了一些困惑或歧義。比如加強黨建與基層自治的關系、基層黨組織與村（居）委會的關系、加強黨建與法治的關系等。某種意義上說，如何辯證地解析上述關系，并以此思路進一步深化改革，直接關系到我國基層社區治理改革方向乃至推進國家治理現代化。

立足于中國國情的全面深化改革背景下，遵循歷史慣性，以史為鑒，也就不難理解新中國成立以來經歷過高度中央集權的計劃經濟、農村人民公社以及改革開放四十年，當前基層社區治理為何加強黨建引領并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國基層社區治理現代轉型的改革路徑依賴和發展趨勢。

（一）加強黨建與基層自治的關系

改革開放以來，尤其隨著我國進入全面深化改革的社會轉型期，城鄉基層社會結構正在發生巨大變遷。一方面，農村剩余勞動力大量流向城鎮以及沿海發達地區，許多農村尤其經濟較為發達地區農村出現了“空心化”和凋敝現象，村委會、基層黨建逐漸弱化。另一方面，在城市化過程中，城市人口老齡化、農民工市民化等引發了城市兩極分化、空間隔離等諸多社會問題。我國當前城市社區呈現極大的復雜性，既有歷史遺留的老街坊社區，又有計劃經濟時代的單位社區，還有新建的商品房社區，同時還有城市化進程中外來移民社區、村改社區以及拆遷社區等。與此同時，我國作為后發型發展中國家，既面臨著農村及其郊區城市化過程，也面臨著發達國家正在經歷的城市郊區化過程，處于城市郊區化和郊區城市化并進過程，因而會產生一些新的城市社會問題。我國當前社區公共問題僅靠政府主導的街居制一元化行政管理體制難以徹底解決，還需要更多社會主體參與，民主自治和協商共治等。

城鄉基層社會結構巨大變遷及其解構過程中，城鄉基層治理從高度行政化逐漸走向自治，有些黨的基層組織在市場經濟改革中出現了弱化的現象，城鄉基層社區出現了組織渙散、自治能力不足等問題，甚至引發了城鄉基層社會“村霸”“惡霸”、黑社會組織控制甚或與基層政權牽連等嚴重問題。而這些問題在我國社會轉型期又并非單純法治所能解決，從而直接影響到基層自治功能的實現。

因此，加強黨建既是中國特色社會主義制度的客觀需要，也是我國社會轉型期全面深化改革的必然要求。新時代加強黨建絕非是簡單重復過去高度行政化模式道路，也不是基層治理改革中簡單的行政化與去行政化問題，而是立足于社會轉型期黨建組織和引領基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革需要。具體而言，主要包括如下幾個方面。

1.加強黨建是我國社會轉型期全面深化改革及其路徑依賴的必然要求。加強黨建有利于強化黨的政治權威，能夠一以貫之地貫徹黨的改革意圖和方略，組織和引領基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革，把握正確的改革方向。有學者提出，基層治理的權威主義形態存在一個悖論： 既要加強黨政權力，提高管控和治理社會能力;又要適應市場經濟多元、社會文化多元與思想多元的發展態勢。此乃是當前基層治理現代轉型所面對的結構性障礙和難以平衡的內在張力。并質疑“權威主義只是實現民主法治化及其國家治理現代化的工具和手段”的可行性，認為這是權力精英的政治運作模式[21]。筆者認為，上述學者的某些觀點從其理論邏輯自洽來看有其合理之處，但立足中國的基本國情來看，為了以較小的成本與代價實現國家治理現代化，遵循歷史慣性，以史為鑒，中國共產黨作為執政黨通過政治權威主導的改革則是較為理想的路徑選擇[22]。鑒于歷史慣性下的當下中國國情，缺乏足夠權威的執政黨及其政治精英推動的改革是非常危險的。

2.加強黨建是社會轉型期新舊秩序轉換的需要。加強黨建有利于增強組織凝聚力，強化黨的政治權威，填補改革進程中社會轉型期基層自治能力不足和法治化水平不高所帶來的“真空”問題，從而遏制基層社會可能出現的“村霸”“惡霸”、黑社會組織控制甚或與基層政權牽連等嚴重問題。蘇聯當初中亞各加盟共和國也有先例，即蘇聯共產黨組織和國家行政權力從基層社會退出時，中亞各國基層治理一時形成了眾多真空地帶。于是，諸如烏茲別克斯坦傳統的基層社會組織——馬哈拉被又一次整合進烏茲別克斯坦正式的基層管理網絡中，用來作為一個社會控制與凝聚的工具。對此，應當引起我國高度重視[23]。

3.加強黨建是提升黨組織及其黨員素質的需要。加強黨建有利于加強黨員自身建設，提高黨員自身素質，從而自覺遵守憲法和法律，發揮黨組織及其黨員在“保證執法、支持司法、帶頭守法”以及國家深化改革中的模范帶頭作用。正如習近平總書記在2018年調研民營企業黨建工作時強調，加強企業黨建不是干擾企業正常經營，而是加強和提高黨員職工素質和自身修養，自覺遵守企業規章制度，支持和服務企業經營管理，從中發揮模范帶頭作用。同理，其他皆不例外。

4.加強黨建是國家治理現代化進程中穩定基石的需要。加強黨建也是為了適應中國共產黨作為執政黨在未來社會發展中如何把握執政主動權的重要措施，這是國家治理現代化進程中的穩定基石。尤其基于歷史傳統的后發型發展中國家社會轉型的穩定性考量，中國共產黨作為執政黨更應當有歷史擔當。

由此可見，也就不難理解新時代要求“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，以及相應的“共建共治共享”的提法。同樣，也就不難理解2018年頒布的《中國共產黨支部工作條例（試行）》以及在律師事務所等民營企事業單位普遍組建黨支部等歷史緣起及其重大意義。

（二）基層黨組織與居（村）委會等組織的關系

根據我國《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等規定，居（村）委會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。從理論上說，社區居（村）委會應當通過直接選舉產生，但在實踐中，居（村）委會成員及其主任候選人往往主要通過基層黨組織提名或推薦，以及街道（鄉鎮）黨工委（黨委）考察和選定，再經居（村）民代表大會選舉確認。尤其在加強基層黨建的社會背景下，基層黨組織對居（村）委會的影響就更為凸顯。居（村）委會常常以街道（鄉鎮）為后盾，依靠國家權力來體現其權威性，并完成其工作任務;居（村）委會有時容易延伸為街道（鄉鎮）的下級。

在實踐中，基層社區黨組織與居（村）委會通常合署辦公或存在密切關系。比如杭州創建社區黨組織、 社區居委會和社區工作站之間交叉任職、分工負責、條塊結合、合署辦公的“三位一體”社區治理復合模式。又如廣州海珠區琶洲街設立社區工作站，作為街道在基層社區的管理平臺，與社區黨組織、居委會采取“三塊牌子， 一套人馬”的模式等。

同樣，業主委員會、許多社會組織均是市場經濟環境下基層自治的重要載體。比如政府通過社會組織購買服務的方式滿足基層社區公共產品供給等。但在社會轉型期，基于中國國情，基層黨組織與業主委員會、各類社會組織也或多或少存在諸多關聯。在2010年頒布的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中，提倡“社區黨組織委員、居委會委員與業主委員會委員交叉任職”;根據南京市民政局印發的《關于進一步加強社會組織黨建工作的實施辦法》規定，“社區社會組織建立黨建工作指導站”，探索建立社會組織黨建工作考核激勵機制等。

如果準確理解了前已述及的加強黨建與基層自治的關系，也就不難理解我國基層黨組織與居（村）委會等組織的關系，以及相應的社區居（村）委會、業主委員會、許多基層社會組織等現有產生方式的多元化、靈活性。

因此，在我國社會轉型期，在社區范圍內，居（村）委會不是要簡單追求獨立發展，而是要在中國共產黨的基層組織領導下，與各物業公司、業主委員會等開展合作，調動更多的資源參與到社區建設中。一方面，既要完善城鄉社區民主選舉制度，進一步規范民主選舉程序。比如上海推行居委會直選試點，開展“議行分設”制度，即社區居委會議事層和執行層的分設，前者民選產生，具有決策權，體現自治性;后者領取街道薪酬，執行相應決策，體現行政性[24]。另一方面，也要充分考慮到居（村）委會產生過程中協商民主的必要性，比如基層黨組織或街道的提名或推薦，以及基層黨組織與居（村）委會合署辦公及其交叉任職等。同樣，業主委員會和許多基層社會組織等也或多或少不例外。當前，體制之內的社會組織仍然是社會治理的重要主體。

這樣做的理由主要在于：在社會轉型期，在以加強黨建引領基層治理改革的大背景下，一方面，諸如居（村）委會、業主委員會、社會組織等均具有發展的階段性特征;另一方面，在當前階段，基于中國特色社會主義的政黨制度，加強基層黨組織與居（村）委會合署辦公及其交叉任職，既有利于發揮黨組織在以自治為核心、法治為保障的基層治理改革中的主導作用和方向引領，也有利于精簡機構、減少或避免職能交叉、重復，以及相互推諉扯皮等問題。

（三）居（村）委會與村民小組理事會、村（居）務監督委員會等組織的關系

從法律層面來看，居（村）委會是基層社區法定自治組織。但在實踐中，根據《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》規定，要求“建立健全居（村）務監督委員會，推進居（村）務公開和民主管理”。為此，我國城鄉基層社區嘗試探索設立了諸多居（村）民自治議事機構或組織形式，比如村民小組理事會、村民議事會、居（村）務監督委員會、鄉賢會、居民問政議事協商會、社區服務管理委員會、社區評議會、協調會和聽證會等。這勢必造成居（村）委會與上述居（村）民自治議事機構或組織形式在某些方面可能存在職能交叉重疊甚至沖突的問題，以及兩者之間關系如何協調的問題。

如何理解和把握兩者之間的關系顯得非常重要。筆者認為，在現有社區居（村）委會基礎上，探索設立上述居（村）民自治議事機構或組織形式是非常必要的。這樣做的理由主要在于：在社會轉型期，在加強黨建以此組織和引領基層治理改革的大背景下，在城鄉社會結構變遷過程中農村出現“空心化”甚至凋敝的特定時期，勢必要求基層黨組織和居（村）委會存在諸多關聯，社會轉型期的法治回應就不能簡單要求居（村）委會獨立發展或簡單視為基層自治組織，而要綜合多種因素進行差異化考慮。在此背景下，為了培育和訓練基層群眾民主法治思維及其自治能力，進行上述居（村）民自治議事機構或組織形式的嘗試與探索顯得很有價值。因為這些居（村）民自治議事機構或組織形式基本上都由居（村）民自主選舉、自由協商、自主決定，真正起到了基層自治作用，從而彌補了居（村）委會在社會轉型期某些方面的不足，也符合我國基層自治的立法精神及其社會發展趨勢。

某種意義上說，在社會轉型期，居（村）委會除了承擔基層自治功能外，更多通過加強基層黨建組織和引領基層治理改革，以及彌補基層社區尤其農村“空心化”等問題，在某些方面具有新老組織轉型特點。而上述居（村）民自治議事機構或組織形式則更多承擔了居（村）民自治功能，同時也具有培育和訓練基層群眾民主法治思維及其自治能力的功能。

四、基層社區治理的預測與展望

基于社會主義市場經濟發展方向，結合《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》等相關政策文件，立足中國國情，放眼世界，把握歷史脈絡，以史為鑒，就能夠把握基層社區治理總體發展趨勢和未來走向。

（一）基層社區治理呈現混合模式

從人類社會總體發展趨勢來看，基層社區以自治為核心、法治為保障則是世界各國普遍追求目標和實踐做法。鑒于世界各國市場經濟發展水平、歷史文化傳統、政治模式等諸多因素，在基層社區自治總體發展趨勢的前提下，世界各國在政府與市場、政府和社區之間的權能關系等也略有差異，因而，基層社區治理也有多種模式?？傮w而言，主要有三種典型模式：美國為代表的社區自治模式、新加坡為代表的政府主導模式、日本為代表的社區自治兼政府推動的混合模式。

從我國目前各地實踐做法來看，基層社區自治是總體改革方向和發展趨勢。全國各地基層社區治理也經歷了行政型社區（政府主導型模式）、合作型社區（政府推動與社區自治相結合模式）、自治型社區（社區主導與政府支持相結合模式）等[25]。

由此可見，基層社區治理沒有一成不變的固定模式，這也是國內外基層社區治理的經驗啟示。鑒于我國是悠久歷史傳統的最大后發型發展中國家，并正處于中國共產黨作為執政黨主導改革的社會轉型期，雖然基層社區治理的國際經驗值得我國學習借鑒，但不具有完全可復制性，相比較而言，改革開放一定發展階段以新加坡為代表的政府主導模式，以及隨后以日本為代表的混合模式更值得從中得到啟示。

如果充分認識到中國兩千多年的封建帝制、清末和民國時期的鄉村自治改革運動、中央集權的計劃經濟體制、人民公社以及改革開放四十年的歷程，就會得出中國基層社區治理必然有其自身軌跡和特色的結論，即中國當代基層社區治理早先更多具有政府主導特點，并逐漸轉向國家引導，乃至在未來很長一段時期內主要呈現為混合模式。這是基于中國歷史與現實的理性判斷。

（二）黨建引領進一步在法治軌道內運行

在社會轉型期，“黨建引領”蘊含著豐富內涵。一方面，通過加強黨建組織和引領基層治理改革的頂層設計;另一方面，借鑒國內外經驗教訓，通過加強黨建填補基層治理在社會轉型期的某些“真空地帶”需要法治支撐。黨建引領不是超越憲法和法律框架，而是被進一步納入法治軌道內運行。這也是黨建引領改革的方向和目標。同時，加強黨建有利于加強黨組織自身建設，從而使黨員在基層治理中自覺主動遵守憲法和法律、尊重基層自治，發揮黨組織及黨員在“保證執法、支持司法、帶頭守法”中的模范帶頭作用[26]。此外，黨建引領在法治軌道內運行還有深層次含義，即加強黨建也是為了適應中國共產黨作為執政黨在未來社會發展中掌握執政主動權的重要措施，而這一切均應當在法治軌道內運行。

（三）街道（鄉鎮）和社區權責邊界更加科學合理

對于我國而言，基層治理還有一個需要解決的重要問題是厘清街道（鄉鎮）和社區的權責邊界。根據《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》規定精神，“在基層社區管理領域，政府需提供社會安全、環境衛生、應急管理、物業管理、流動人口管理、吸毒等特殊人群管理等公共產品;在基層社區服務領域，政府主要承擔福利服務與基本公共服務的供給”。除此以外，就是社區自治，交給市場和社區。

根據意見要求，“應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔，不得將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體;依法需要基層群眾性自治組織協助的工作事項，應當為其提供經費和必要工作條件”。為此，應當取消街道（鄉鎮）與基層社區之間的行政責任書。這也是基層社區治理的發展趨勢。

（四）居（村）委會進一步回歸自治

隨著我國全面改革的深化及國家治理現代化目標的推進，城鄉社會變遷結構逐步完成，基層群眾性自治組織逐步成熟完善，傳統村落經歷過當前時期的“空心化”甚至凋敝現象后逐漸走向城鎮化、農場化及其保留下來的現代村落等，居（村）委會將進一步回歸自治。一方面，黨建引領被進一步納入法治軌道內運行;另一方面，現有嘗試探索的村民小組理事會、居（村）務監督委員會等新型自治組織將與居（村）委會重新整合，重新整合后的若干新型自治組織將對居（村）委會在發揮基層社區自治中起到功能互補作用。

同時，根據中共中央、國務院2015 年頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》規定，“探索剝離村‘兩委對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開試驗， 完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制”。居（村）委會將實現“政經分離”，即居（村）委會將純粹成為基層群眾自治組織，不再兼有經濟組織功能，其中的經濟組織職能通過群眾入股的股份專業合作社等產權改革剝離解決。

（五）社會組織成為基層社區治理的重要手段和途徑

根據《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》規定，“在城鄉社區大力發展各類社區社會組織和其他社會組織，推進社區、社會組織、社會工作‘三社聯動”。隨著改革開放深化、市場經濟發展，包括非政府組織、非營利性組織等各類社會組織不斷成熟完善，各類社會組織在基層治理中將愈益發揮重要作用。政府可以在市場上通過社會組織購買服務的方式，或者通過項目制的方式為社區提供應當承擔的公共產品和公共服務。包括社會工作機構在內的社會組織不僅成為政府購買服務提供社區的重要手段，也將成為社區自治的重要手段。因而，各類社會組織將成為基層治理的重要手段和途徑，企業參與社區治理也將成為一種發展趨勢。

（六）法治成為社區自治的根本保障

根據黨的十九大報告，到2035年左右，我國基本實現現代化，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。到那時，依憲之治將成為法治的核心要素，法治化一般原理和要求將成為普遍遵循的內在規律，內化為一種信仰文化和主流核心價值觀[27]。這是法治現代化的重要標志。德治的道德教化功能在法治基礎上逐漸擺脫道德說教，成為一種自律性的精神信仰與追求，從而與法治一并保障“自治”這一核心要素。一方面，“自治”成為基層治理的核心，需要相應的道德約束、精神信仰和法治保障;另一方面，“自治”無法或難以企及的領域需要法治保障，基層社區“自治”難以解決的矛盾紛爭及其群眾訴求納入法治軌道解決將成為一種內心信仰和習慣。此即是我們常說的基層治理的自治、法治、德治的“三治融合”。

注釋：

①秦暉在《傳統十論》一書中所言，“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳?！眳⒁妬藗髡瘢骸洞迓鋬x式：鄉村社會的結構與反結構—— 一項來自村莊祭祀儀式解讀基礎上的分析嘗試》，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2009年第1期。

②所謂官批民調，是指當案件進入官府訴訟程序，官府認為案件情節輕微，不值得傳訊、審判，或認為事關親族關系、倫理道德、社會風俗等，不便公開傳訊，就會批令保甲、宗族、鄉紳、行會等組織或人員進行調處，然后把調處結果回稟官府并銷案，在這一過程中官府只進行原則性的指導并對調處結果予以確認，以使調處結果發揮效力。

③為了便于圍繞主題話語的表述，關于基層社區治理的歷史梳理有時使用了“治理”說法，但它在不同歷史時期有著不同含義。

④所謂鄉政村治的治理體系，是指在國家鄉（鎮）一級設立基層政權，并依法對其進行行政管理;對于廣大農村，國家允許村民成立村委會依法實行村民自治。參見許宏剛：《鄉政村治：農村社區管理的新模式》，《中國黨政干部論壇》，2004年第8期。

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