地方人大設(shè)立常委會40年 制度成長與制度優(yōu)勢

李英

2019年是新中國成立70周年，也是地方人大設(shè)立常委會40周年。以地方人大設(shè)立常委會為標志，人民代表大會制度開始了一段全新的探索。40年來，地方人大常委會堅持和完善地方人大制度，堅持制度創(chuàng)新，不斷推進地方人大制度自我完善，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。

40年來的制度發(fā)展

完善地方人大選舉制度。1979年制定的選舉法和地方組織法將人大代表直接選舉范圍擴大到縣一級，實行差額選舉制。三年后，全國人大及其常委會修訂了選舉法，調(diào)整了少數(shù)民族地區(qū)代表比例。后來，選舉法先后在1986年、1995年、2004年和2010年四次修改，逐步完善了選舉程序，優(yōu)化了差額選舉辦法，規(guī)范了人大代表的名額，推進了選舉制度的不斷完善，健全了人民當(dāng)家作主的制度體系。

健全地方人大代表制度。1992年出臺的代表法，對各級人大代表的權(quán)利、義務(wù)、會議期間和閉會期間的履職工作都作了具體規(guī)定，各地也豐富了人大代表履職的具體措施，出臺了代表法實施辦法、代表議案建議辦理辦法等地方性法規(guī)，為人大代表代表人民提供了充分的制度保障。很多地方還建立了人大常委會與代表聯(lián)系制度，同時加強人大代表密切聯(lián)系群眾制度建設(shè)，探索了代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)絡(luò)員、人大代表聯(lián)系群眾活動室等實踐形式，拓展互聯(lián)網(wǎng)、微信等聯(lián)系群眾渠道，切實保障了人大代表和群眾的雙向交流機制。

優(yōu)化地方人大組織制度。人民代表大會的制度地位和運作效果，在很大程度上取決于人大及其常委會的自身建設(shè)，尤其是人大常委會的機構(gòu)與人員。經(jīng)過努力，地方人大常委會設(shè)立之初的組成人員年齡偏大、機構(gòu)不健全、工作人員不足等問題得到根本改善，地方人大組織制度逐步優(yōu)化。一是地方人大常委會的工作機構(gòu)逐步建立健全。人大專門委員會和人大常委會工作機構(gòu)的設(shè)立，逐步充實了地方人大的組織機構(gòu)。二是地方人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。逐步實現(xiàn)了常委會組成人員年輕化，提高了人大常委會組成人員專職化的比例。

改進地方人大會議制度。地方人大及其常委會行使各項職權(quán)的正式渠道集中體現(xiàn)為會議，包括人民代表大會和常委會會議。全國人大常委會制定議事規(guī)則之后，各級地方人大常委會開始著手完善會議制度，就會議的時間和頻率、會議程序、會議的組織等作了具體規(guī)定。同時，地方人大還探索了常委會主任會議和專工委工作會議制度，創(chuàng)新常委會會議引入市民旁聽、常委會主任會議或工作會議引入專家學(xué)者咨詢等會議形式。

改善地方人大工作制度。一是推動地方立法體制改革。目前，我國地方立法主體達353個，包括省（區(qū)、市）、設(shè)區(qū)的市、自治州以及4個不設(shè)區(qū)的地級市。伴隨著立法主體的從無到有、從少到多，地方立法的程序性規(guī)范也逐步健全，地方立法體制逐步完善。二是完善地方人大監(jiān)督機制。監(jiān)督法出臺后，各級地方人大積極履職，綜合運用聽取審議專項報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、視察等形式，采取明察暗訪、問卷調(diào)查、設(shè)立舉報電話、第三方評估、代表和專家參與等方式開展監(jiān)督，逐步形成了一套較為完整有效的監(jiān)督機制。三是探索地方人大討論決定重大事項制度。黨的十八屆三中全會提出，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。各級地方人大出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)，逐步明確了地方人大討論決定事項的范圍與程序。四是規(guī)范地方人大人事任免工作制度。實踐中探索的任前了解、法律知識考試等任免工作方法逐步固定化、常態(tài)化，成為地方人大人事任免工作的既定機制。

40年來的工作成就

制度的好壞要體現(xiàn)在制度落實、推動發(fā)展、有效治理的實踐中。經(jīng)過40年的持續(xù)探索，地方人大履職盡責(zé)，開拓進取，為地方經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻。

一是地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”，地方法治化建設(shè)卓有成效。地方人大及其常委會40年來的突出成就便體現(xiàn)在地方立法方面。2011年，我國宣布建立了中國特色社會主義的法律體系，地方人大及其常委會主導(dǎo)建設(shè)的地方性法規(guī)體系是其中的重要組成部分。我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達12000余件，正從立法粗放化階段進入到強調(diào)法“好不好”的精細化時代。

這樣的立法工作成效，歸功于各級地方人大及其常委會不斷創(chuàng)新完善的立法體制機制。在立法體制上明確權(quán)限、加強協(xié)商、人大主導(dǎo)、規(guī)范立法;在立法過程中科學(xué)立項、健全起草、優(yōu)化審議、完善評估;探索委托第三方參與立法，有效推動了地方人大立法機制完善。

地方性法規(guī)數(shù)量增多、質(zhì)量提升，帶來的是地方治理方式的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。一方面，地方根據(jù)具體情況和實際需要制定法律法規(guī)的細則辦法，解決了法治通達基層的“最后一公里”問題。另一方面，地方可以聚焦本地社會治理、民生保障等領(lǐng)域突出問題立法，增強了“小切口”立法的針對性，增強了地方治理實效。

二是人大監(jiān)督走向“寓支持于監(jiān)督”，地方機構(gòu)履職效能提升明顯。監(jiān)督功能是人大及其常委會的主要功能之一。隨著地方人大常委會自身監(jiān)督能力的提升，各級地方人大及其常委會積極探索監(jiān)督工作方式方法，綜合采取聽取審議專項報告、執(zhí)法檢查、代表評議、述職評議、專題詢問、第三方評估、聯(lián)網(wǎng)共享信息、代表和專家參與等方式開展對“一府兩院”的監(jiān)督。

經(jīng)過多年的努力，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機制不斷完善，人大與政府部門的聯(lián)動形式逐漸健全，人大監(jiān)督與社會監(jiān)督的配合越來越密切。地方人大和其他國家機關(guān)之間形成了“寓支持于監(jiān)督”“既是監(jiān)督更是支持”的良好氛圍和良性互動。

三是人大代表與群眾“越來越近”，地方民生保障愈益改善。加強人大常委會、人大代表和人民群眾的聯(lián)系是人民代表大會制度的民主要義。多年來，各級地方人大常委會在搭建聯(lián)系平臺、暢通聯(lián)系過程、規(guī)范聯(lián)系程序等方面積極探索，逐步形成了代表視察調(diào)研、代表座談會、代表走訪、代表述職、滿意度測評、代表列席會議、選民接待日等一些較為制度化的工作方式，構(gòu)建了“代表走出去”和“群眾走進來”的人大代表密切聯(lián)系群眾的良好生態(tài)鏈。

歸根結(jié)底，加強人大代表與群眾的聯(lián)系是為了保障人大代表更好地傾聽群眾的訴求，更好地保障群眾的利益，因此，關(guān)注民生、保障民生和改善民生既是人大代表聯(lián)系群眾的出發(fā)點、聚焦點，也是人大及其常委會、人大代表依法履職的著力點、落腳點。

40年來，地方人大在創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾制度方面的實踐，一方面保障了人大代表的代表性，夯實了人民代表大會制度的群眾基礎(chǔ)，另一方面保障了民生利益的廣泛性，增進了民生福祉。

制度優(yōu)勢與治理效能

在地方人大設(shè)立常委會以來，地方人大工作取得了明顯成效，但也要清醒認識到，地方人大常委會的履職能力與治理現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，地方人大及其常委會工作的機制、程序、規(guī)范以及具體運作還存在不完善的地方。

以地方治理現(xiàn)代化定位地方人大的效能目標。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。地方治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的部分。人大與其他國家機關(guān)之間，既積極監(jiān)督，又有效支持，才能最大限度調(diào)動地方治理的主體積極性，形成整體合力。地方人大主導(dǎo)的立法工作，是為了推進地方法治建設(shè);監(jiān)督工作，是為了塑造服務(wù)型的“善治”政府;重大事項的討論決定工作，是為了更加民主、科學(xué)地進行公共決策;地方人大的人事任免工作是為了選出有能力、有擔(dān)當(dāng)且作風(fēng)優(yōu)良的領(lǐng)導(dǎo)干部。

以地方人大的積極履職用足地方人大的制度空間。從規(guī)范意義上講，地方人大是地方的權(quán)力機關(guān)，享有憲法法律規(guī)定的立法、決定、任免和監(jiān)督的權(quán)力。但是在操作層面上，地方人大的法定職權(quán)并沒有得到充分運行，地方人大的各項職權(quán)間的運行情況也不均衡。在實踐中激活人民代表大會的制度效能，一個基本思路就是地方人大積極履職，利用已有的制度空間進行機制創(chuàng)新，探索完善工作的方式方法，創(chuàng)造性引入技術(shù)手段，以實際工作的有效性積累制度空間的有效性。

以制度化的履職程序保障地方人大的法定職權(quán)。從總體上看，地方人大職權(quán)的實際運行主要受四個因素的影響：一是法律法規(guī);二是政治權(quán)力結(jié)構(gòu);三是人大的履職能力;四是履職程序與技術(shù)手段。短期來看，法律法規(guī)和權(quán)力結(jié)構(gòu)不會有大的變化，人大的實際履職受履職能力和履職程序的影響更大。其中，履職能力側(cè)重在人大及其常委會的自身建設(shè)方面，履職程序側(cè)重在人大及其常委會與其他國家機關(guān)之間的互動方面。在權(quán)力結(jié)構(gòu)相對固定的情境下，依法保障地方人大的法定職權(quán)，一個基本的方法就是提升地方人大履職盡責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化程度，不斷改進程序，把程序做實，推動人大的各項工作取得新進展。

以常委會的自身建設(shè)提升地方人大的履職能力。在已有的權(quán)力視角、體制研究、機制分析之外，能力建設(shè)是地方人大工作的關(guān)注點之一。提升地方人大履職能力是完善人民代表大會制度的有效途徑，也是中國政治發(fā)展和法治中國建設(shè)的“生長點”。而地方人大的履職能力在很大程度上是由地方人大常委會的自身建設(shè)決定的。黨的十八大報告提出，健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力。加強地方人大常委會的自身建設(shè)，要解決常委會組成人員的結(jié)構(gòu)問題，優(yōu)化比例結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專兼職結(jié)構(gòu)，加強常委會機關(guān)建設(shè)，釋放潛能。

總而言之，歷史實踐已經(jīng)證明，中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系。但堅持和完善中國特色社會主義制度和管理體系，還有突出問題要解決。作為根本政治制度的人民代表大會制度也不例外。歷史與現(xiàn)實、制度優(yōu)勢與現(xiàn)實問題，給予我們的啟示就是，在堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動地方人大制度的自我完善，在實踐中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推動地方治理的現(xiàn)代化進程。 （作者單位：重慶市委黨校）