社區養犬管理現狀分析

李想

關鍵詞飼養動物 損害責任 養犬管理

社區是市民社會的基本構成單位，社區治理是社會管理與法治建設的基礎環節，對促進社會發展和維護社會穩定意義重大。隨著生活水平的提升，寵物飼養家庭日益增多，相關糾紛也層出不窮。因犬只飼養引發的惡性沖突頻見報端，對社會公共安全、群眾人身安全、社會公共衛生等造成消極影響，也逐漸成為社區治理的頑疾。《侵權責任法》在《民法通則》的立法和實踐基礎上，認真總結經驗教訓，在第十章全面建立了我國的飼養動物損害責任制度。，為飼養動物損害賠償糾紛案件的審理提供了法律依據。本文選取了上海法院受理的一百例犬只飼養引發的損害賠償案件作為統計樣本，梳理案件特征，分析潛在原因，探討相關法律問題，以期對完善社區治理中規范養犬管理工作有所裨益。

一、樣本案件情況分析

（一）基本情況

犬只飼養相關損害賠償案件數量較多，情況也各不相同。本文以致害方式為標準，將飼養動物損害賠償大致劃分為直接致害型與間接致害型兩大類型。直接致害型，即因犬只直接撲、咬等加害行為而導致損害后果的發生，可稱之為“加害型損害”。此類案件中，犬只的攻擊對象可為受害人，亦可能是受害人飼養的動物，數量約占所選取分析樣本的82%。間接致害型，是指受害人出于對犬只的畏懼、受驚等原因引發的損害，可稱之為“驚嚇型損害”。數量占所選取分析樣本的18%。通過梳理樣本案例，筆者發現，此類案件的被告即犬只飼養管理者基本都承擔了全部賠償責任。根據侵權責任法的規定，社區養犬致人損害案件適用無過錯責任原則，僅在被侵權人存在故意或重大過失時，犬只的飼養或管理人才不承擔或減輕責任。而在現實生活中，無論是加害型損害還是驚嚇型損害，犬只大多系因缺乏管束而致人損害，因被侵權人挑逗、投打動物引發的傷害案例并不多見，因此在認定犬只傷人事實的基礎上，犬只的飼養、管理人大多承擔全部賠償責任。

（二）存在問題

通過篩查案件細節及審理情況，當前養犬管理存在以下問題：

1.辦理養犬登記的比例低。飼養的動物原則上應為特定的人所有或占有，飼養或管理者對動物有適當的管領力和控制力。根據法律規定，飼養動物導致損害結果發生的，飼養管理人系承擔賠償責任的義務主體。養犬不登記會直接影響到犬只飼養管理人的認定，尤其是在被告否認飼養事實的情況下，只能結合當事人的陳述、公安機關的筆錄、或者居委會的調查情況予以確定。部分當事人為了逃避責任直接否認飼養事實，另有部分當事人則辯稱履行賠付能力差的家人為飼養人，例如年邁、無固定經濟收入的父母等，企圖在執行階段給受害人制造障礙，達到不予賠付的目的。

2.不采取牽引、約束措施的比例高。在本文統計的飼養動物損害賠償糾紛中，涉案犬只無牽引束縛繩帶、嘴套等約束措施的比例高達72%。可見，不按照規定有效約束飼養犬只引發犬傷事件的概率明顯高出守法飼養。有牽引帶、戴嘴套的犬只引發的糾紛多為驚嚇型間接致人損害的糾紛，無上述措施的犬只大多直接咬、撲致人損害。而一旦犬只對受害人發起攻擊，飼養人將難以控制犬只、進而及時制止攻擊行為，這也直接導致了損害后果的發生及擴大。

3.犬只飼養人文明養犬意識薄弱。從案件情況看，涉案犬只飼養人大多缺乏犬只登記、管理意識，導致犬只登記比例低，約束措施不完善。一些人出于個人愛好飼養烈性犬，給周圍居民造成潛在的安全隱患;還有不少犬主缺乏公德意識，為己之便讓犬只隨地便溺，破壞環境衛生。飼養犬只雖然是個人的愛好選擇，但是在城市飼養犬只已經不僅僅是居民一己的私事，還會影響周圍居民的生活環境和質量。

（三）原因分析

《上海市養犬管理條例》雖在一定程度上規范了養犬行為、保障了公民健康和人身安全，但市民養犬不登記、飼養烈性犬、出門不束縛等現象仍大量存在，且直接引發犬傷類侵權案件。出現上述情況的原因主要有如下幾點：

1.文明養犬的意識有待提升。養犬雖屬個人愛好，但不少犬只主人缺乏公德意識，為一己便利讓犬只隨地大小便、在人流密集的公共區域溜犬，不時損害侵占公共設施，對犬只管理不力導致犬吠擾民等不文明現象時有發生，影響了社區居民的生活環境。還有些人出于個人愛好，喜歡飼養烈性犬，平時攜犬只外出時又不注意犬只約束，給社區居民造成潛在安全隱患。

2.飼養人寵溺心理強、防范意識差。本文統計的案件中僅有少量犬只為工作犬，絕大多數被作為寵物飼養。飼養人大多認為自家犬只溫順、聽話、已馴化，不可能傷人，為避免鏈帶和嘴套給犬只帶來不適，拒絕對其加以束縛措施。如上文所述，在本文統計的飼養動物損害賠償糾紛中，涉案犬只無牽引束縛繩帶、嘴套等約束措施的比例高達72%。可見，上述飼養人嚴重忽視了動物本身的獸性，對動物危險性的認識及防范意識遠遠不夠。

3.養犬登記成本高、受益少。《條例》要求養犬登記的目的是為了規范養犬行為，保障公民健康和人身安全，維護養犬人的合法權利，維護市容環境衛生和社會秩序。然縱觀《條例》全文，其為養犬人加附了諸多義務以規范其飼養行為，賦予的有吸引力的權利及實惠并不多。加之進行養犬登記仍需支付一定數額的管理費，飼養人對登記的抵觸情緒更甚。

4.違法成本低、執法力度小。雖然《條例》中對于違反規定的行為課以了相應的處罰措施，但其實際執行力度不大。且處罰方式以責令改正及罰款為主，罰款金額上限二千元，僅在極個別情節極其嚴重、構成犯罪的情況下才追究刑事責任。筆者認為這種處罰力度顯然無法起到震懾作用。不強的法律意識、低廉的違法成本、再加上打折的執法力度，《條例》的立法初衷實難成就。

二、司法實務相關問題探討

間接致害的法律責任如何認定。實踐中部分受害人系因犬只的吠叫或者突然出現受到驚嚇而導致損害后果的發生。鑒于此類案件中犬只并未直接實施加害行為，與受害人亦無肢體接觸，那么因受到動物驚嚇而導致的損害是否需要賠償、犬只對損害后果的原因力大小的認定都是案件審理的難點所在。

獸性是動物的根本屬性，其在公眾場所的出現就意味著有造成危險的可能，動物飼養人或管理人勢必要積極主動的進行管理、約束和控制，防患于未然。因此，法律規定也未將飼養動物致人損害局限于致害動物與受害人產生直接的接觸、攻擊。筆者認為不論是動物自主加害還是在外界刺激下加害，亦不論其是積極加害還是消極致害，只要是基于該動物的危險性而造成的加害行為，都應由該動物的飼養人或管理人承擔民事責任，這也符合飼養動物損害賠償制度設立的立法本意和基本精神。當然，在對驚嚇型損害進行責任認定時，審理者須進行充分的事實調查，綜合考慮動物體型特征、出現的場合、驚嚇的程度大小、受害人的自身情況以及是否可能造成一般大眾的恐懼與驚慌等多種因素進行判斷，做出合理裁判。

三、社區養犬管理的相關建議

（一）利用多元化機制化解矛盾

由于犬只飼養相關損害賠償案件大多發生在社區鄰里之間，案件法律關系相對簡單，如果直接訴至法院通過訴訟程序加以解決不僅耗時長、成本高而且容易將事態擴大化并影響鄰里和睦。目前，上海市的基層人民調解機構在很多社區居委派駐有調解員，若將此類糾紛的當事人就近引導至調解員處，不僅有利于方便、快捷的化解糾紛，還有利于最大限度的維護社區和諧。

（二）充分發揮基層自治組織的作用

目前《條例》將公安機關確定為養犬管理的主管機關，全面負責養犬管理及相關處罰，居民委員會、業主委員會等組織僅有協助宣傳、引導督促的權力。然而，現實情況是公安機關執法容量已背負過重、趨于飽和，這種權力推展與權能不足的交錯，極易導致執法權威的受挫。社區治理要實現政府管理與居民自治相結合，因此筆者建議適當的將犬只管理的權力下放至基層自治組織，借助基層街道、居委會的力量，細致的片區化分工，對犬只飼養進行入戶篩查，可有效提高養犬登記、免疫的比例。另外，應鼓勵成立專業的社會自治組織通過社區居民自治公約，比如以“養犬管理自治組織”的形式，來對養犬行為進行自我監督、自我管理、自我服務。

（三）降低登記門檻，加強犬只管理

由于養犬問題涉及公民的自由和權利，因此在政策的定位上不應以禁止、限制為主基調，而應“前松后緊”。一方面降低收費標準，提高實際養犬登記比例，另一方面在加強宣傳教育、引導勸阻的同時，積極采取措施，加大執法力度，增強執法的剛性，適時組織開展集中執法整治行動。對于違法養犬屢教不改、在群眾中造成不良影響的，未免疫、未辦證犬只傷人的，抗拒執法情節惡劣的，務必嚴格執法、嚴肅處理。

（四）發展保險制度，平衡犬傷風險承擔

在犬傷案件發生之后，若動物的飼養人和管理人無力承擔或拒絕履行賠償責任，受害人將面臨較大的損失風險。而保險制度是轉移風險的有效機制，動物的飼養人可以通過購買保險將動物致損的風險轉移給保險公司，由保險公司承擔賠償的責任。雖然《條例》鼓勵養犬人投保犬只責任保險，但實際上此類保險投保率極低，甚至有過半的飼養人不知曉有此類保險。投保率低又導致許多保險公司不愿開設、宣傳此項保險業務，惡性循環的結果就是社會認知度難以提升，保險業務難以發展。筆者認為可以考慮在養犬登記處進行宣傳及引導，建議、鼓勵有經濟能力的飼養人購買此類保險，一方面有利于飼養人控制飼養風險，另一方面也有利于保障第三方受害人及時獲賠。