城市化進程中的空間擠壓與行動者策略

龐明禮 陳念平

摘? 要： 過去10年的城管執法研究，在城市化進程與社會結構變遷的大背景下，呈現了城市街頭空間一幅生動的行動者策略互動場景，揭示了其背后隱藏的行為機制與深層原因，展現了“空間矛盾——行動者策略——策略效應——秩序建構”的研究脈絡。綜合來看，城管執法行為體現了空間維度的多層次性。從微觀情景來看，街頭官僚使用信息權力形成執法行為差序格局，與被執法者之間博弈演進，通過試錯空間形成場域轉換的默契互動，以執法吸納政治、模糊性治理等策略平衡議題爭議性;從中觀情景來看，城管攤販沖突發生在過渡型邊界與灰色空間;從宏觀情景來看，城管執法行為的空間矛盾本質上則是城市化進程中的空間擠壓。

關鍵詞： 城市化進程;空間擠壓;城管執法;行動者策略

自1997年相對集中行政處罰權改革試點以來，我國城管執法實踐一直在備受爭議中前行。城管執法研究從20世紀初期起步，2008年起進入10年發展期。從起初主要聚焦于法學領域，到橫跨公共管理學、政治學、社會學、傳播學、心理學等多個學科;研究熱點從法理與制度研究逐步轉向行為層面的策略、機制及其背后的深層原因。這些研究成果對理解城管執法行為，指導城管執法改革具有重要的價值。本文對近10年來城市化進程中的城管執法行動場域、行動者策略與機制、策略失效后的沖突發生與原因、秩序建構等方面的研究進行梳理，為后續研究提供參考。

一、 城市化進程中的行動場域

改革開放以來，社會秩序逐漸從“政治/單位導向”轉型到“經濟/市場導向”，日益深刻地影響著中國社會結構和社會關系的變遷。城市作為國家治理的主要場域，其碎片化的社會結構和分化多元的社會訴求，給地方治理提出了巨大挑戰[1]。公共空間是城市空間結構中最具可視性、可觸及性以及復雜性的組成部分。城管執法行為的行動場域就是城市公共空間，其治理好壞直接決定了城市的品質。因此，城市公共空間治理本質上乃是對其悖論屬性和議題張力的治理[2]。

1.城市化進程中人與空間的張力

城市化進程中人與空間的張力決定了城管執法的必要性和復雜性，城市攤販便是這一張力作用下的社會群體。事實上，城市攤販問題并不是中國所特有的問題，而是現代城市管理的普遍難題[3]。流動攤販擴張與發展中國家城市化進程是密不可分的，因為傳統服務業在工業化初期具有提供就業的重要作用，尤其是在大量農村人口涌入城市和通貨膨脹時，非正規部門可以起到緩解就業壓力的作用[4]。黃耿志等人認為，發展中國家中，攤販數量占非農勞動力的比重從1%到9%不等;在中國，城市攤販數量占城市就業總數的5.2%，占城市非正規就業總數的15.9%[5]。

（1）人的城市化滯后于空間城市化

中國的城市化與城市社會結構變遷具有某種突變性和多元性，其發展道路具有制度型設置的中國城市化特色（如某一城市郊縣的農民一夜之間身份轉變為市民），出現了農業社會、工業社會、新興工業化社會、準后工業社會和后工業社會的多種區域社會類型，從而也引發了多層次、多方式、多類型和混雜型的相關社會問題[6]。改革開放以來，數以億計的農業轉移人口由農村集聚至城市，推動著我國城市化進程的快速發展，城市化率由1978年的17.92%提升至2018年的59.58%，年均增速高達3%[7]。2002年至2011年，城市人口平均每年增長約0.2億人，到2011年城市人口達6.9億人[8]，但持城鎮戶籍的城鎮人口只有 4.1億人，約有 2.8 億持農業戶籍的“半城市化”人口[9]。農村人口雖然進入城市，也找到了工作，但沒有融入城市的社會、制度和文化系統[10]。勞動力在城鄉間和地區間流動的制度障礙就像是玻璃幕墻，形成了城市內部的“新二元結構”[11]。

（2）攤販過密化與城市治理的滯后

我國農民進城流動就業經歷了農村承包經營的土地制度改革、市場經濟體制建立、20世紀初的戶籍制度改革、十七屆三中全會后的土地流轉政策推動等四個階段。農業衰敗的推斥力、城市繁榮的吸引力和土地征用的推擠力共同推動農民進城，分化出進城農民工和進城小商販兩個特殊群體，大量進城小商販與城郊失地農民、下崗職工一起形成了現代城市商販這一新型群體[12]。然而，流動商販規模過于龐大，超出了城市可容納的范疇和發展有序市場經濟的需要，給城市帶來諸如堵塞交通、污染環境、影響市容、擾亂市場秩序等負外部效應。爆炸式的資源共享造成資源供給不足，進而造成了城市失序，客觀上需要一個能維持城市秩序的政府部門的出現。然而，城市賦予城管部門以執法的“大棒”，卻并沒有給其安撫的“胡蘿卜”[13]。

2.城市公共空間的生產及其內在矛盾

中國城市公共空間生產同時遵循權力邏輯、資本邏輯與生活邏輯，更多地受到權力邏輯和資本邏輯的制約與影響，導致城市公共空間生產的失衡與異化[14]。城市公共空間治理存在以國家為中心、以市場為中心和以使用者為中心的三種典型模式。中國的城市公共空間遵循以國家為中心的治理邏輯[15]，這就需要正確處理治理理念與治理目標之間、治理邊界與治理責任之間、治理技術與治理價值之間的關系。

（1）排斥性空間政治與被排斥者的能動性

政府實施城市更新和城市形象塑造政策，在控制甚至壓縮非正規經濟的形勢下，在城市的主要街道、廣場等舞臺上，街頭攤販與執法者展開了持久的博弈和空間爭奪[16]。曠日持久的追逐與抵抗，讓攤販們學會了通過自組織、聯合雇傭職業暗探、打時間差、軟磨硬泡、軟暴力甚至直接對城管使用硬暴力等策略，與職業城管相抗衡[17]。從空間生產理論視角看，一種排斥性公共空間政治包含了由結構性的規訓與能動性的反規訓構成的對立性。對攤販的排斥性空間政治是作為解決發展的潛在危機而實施綜合環境改善戰略的組成部分而產生，并導致一種更為明顯的“全景敞視主義”式規訓機制的形成;而對立的空間通過攤販日常式的伺機而動、溫順的不遵守與插曲式的個體暴力和集體行動而形成，戰略空間則被重構為以維持個體生存、擺脫貧困和追求自由為目的的工具空間。這種對立性在根源上是一種社會產物，而產生的實際沖突狀況則將取決于空間發展觀念及規訓策略與反規訓力量兩者之間的對抗或協調程度[18]。

（2）理解城市公共空間內在矛盾的兩個視角

通常，理解城市公共空間內在矛盾存在現代主義和后現代主義兩個視角。現代主義視角認為，任何違反城市規劃所確立的公共空間使用管制的行為都是違法的，理應被禁止和取締。對流動攤販的一種簡單的整治措施是取締，但由于沖突事件頻發而逐漸被弱化或棄用;另一種是積極的正規化治理，最常見的措施是將流動攤販轉移和固定至某個劃定的地方，允許定時定點經營。后現代主義理念則基于福柯的治理術理論解構了空間正規化的邏輯，認為擺賣區本質上是一種規訓空間，如同學校、工廠、監獄一樣，抑制或扼殺了流動攤販的優勢（如靈活性、低成本），給其生計帶來了不良后果。在后現代主義者看來，公共空間的非正規性不是因為使用者違反既定空間管制，而是源于國家利用城市規劃的手段非法化某些不合現代化要求的空間使用者[19]。

3.城管執法的街頭場域與治理形態

韓志明將街頭官僚的工作界面劃分為三種類型：窗口空間、街頭空間和社區空間，城管執法的工作界面是典型的街頭空間，泛指那些兼具流動性和陌生性的街頭官僚工作環境，是無主空間，具有開放性、非排他性、風險性和不確定性[20]。街頭（面）空間是一種多功能壓縮空間，構成了城市的主體骨架和聯絡系統，其秩序具有很強的建構性;現代社會街頭（面）空間的治理情境可以理解為一種權力、資本和生活的三維邏輯互動系統，在權力的制度化建構、市場的資本化建構和社會主體的社會化建構三重力量的互動邏輯下，街頭（面）空間往往存在一種激烈的“拉鋸戰”，權力建構一旦放松，社會化建構就會主導街頭（面）空間的運轉，進而在激發活力、滿足利益的同時發生各類城市秩序問題，而一旦權力建構牢固控制，街頭（面）空間的運轉由權力所主導，又會犧牲一些以街頭（面）為生存手段的人群利益[21]。因此，街頭治理代表著一種獨特的治理形態，對合法性和效率都有較高要求。一方面，它作為城市治理體系的末端，需要完成科層制目標;另一方面，它作為剩余事務的處置載體，需要積極回應市民要求，其處置原則更傾向于即時性、實質性和回應性。街頭治理現代化主要包括基于群眾路線實踐而建立的簡約治理、遵循科層制精神的行政理性化、互聯網等現代技術再造的公共治理等三個路徑。當前的中國街頭治理實踐，既繼承了群眾路線的簡約治理傳統，又形成了由公安和城管兩個部門主導、街道社區及其他市政部門輔助的立體化治理格局，還注入了智慧城市等現代治理技術，是多種制度邏輯的融合[22]。

二、 城市化進程中城管執法部門的職能定位與執法者行為策略

城市化進程中快速變化的城市空間、城市矛盾與管理需求，以及隨之而來的城管執法體制改革與城管執法部門職能的擴張，既給了城管執法者巨大的策略行動空間，也需要以策略緩解文本制度、法定職能與實踐規則、實際職能之間的沖突。

1.城管執法部門的職能定位與實踐模式

自相對集中行政處罰權改革試點以來，城市管理執法體制一直處在改革探索之中。曹海軍將其分為初步探索階段（1997年前）、相對集中行政處罰權和綜合行政執法階段（1997年-2008年）和重心下移的地方自主探索階段（2008年至今）[23];趙泉則將其分為相對集中行政處罰權試點階段（1996年3月—2002年7月）、城管執法體制全面建立和發展階段（2002年8月—2012年10月）、以及推進綜合執法、建立科學的城管執法體制階段（2012年11月迄今）[24]。

（1）城管執法部門的法定職能

在城管體制形成之前，城市管理職能分散在不同部門，包括公安、工商、交通、衛生、城市監察等，攤販管理曾由工商行政管理部門承擔[25]。1996年頒布的《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，打破了傳統的行業管理格局。城管執法的職能范圍初步設定為“7+X”，即市容環境衛生管理、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等7個方面的部分行政處罰權，加上省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權這一個兜底條款[26]。2015年12月，中共中央、國務院印發了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，明確指出“在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法”，將執法范圍框定在1+5+X。所謂1，是指住房和城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權;5，是指環境保護、工商、交通、水務、食藥品監管等方面的部分行政處罰權;X，是指上述1和5范圍以外需要集中行使行政處罰權及相應行政強制權，由市、縣政府報所在省、自治區政府審批，直轄市政府可以自行確定[27]。2015年8月修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條明確授權地方各級人民政府可根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門，為改革中的機構設立、合并調整提供了依據。2016年9月，中央編辦批復住建部設立城市管理監督局，解決了長期以來我國城市管理執法系統在國家層面沒有主管部門的問題[28]。

（2）實踐中的剩余事務處理職能與兜底部門運作邏輯

城管部門被戲稱為“垃圾桶”與“火藥桶”[29]，管理著諸多其他部門不愿管的瑣碎繁雜事務和最容易擦槍走火的棘手事務，承擔那些看似不重要卻又是行政部門必須承擔的非常規、非專業的職能，表現為細小瑣碎，難以分類、定性的剩余事務;其行政資源普遍不足卻又事實上擁有自由裁量權，表現為街頭治理容易發生沖突[30]。作為街頭行政部門，剩余事務的處置面臨兩難：一方面，街頭空間的開放性使剩余事務源源不斷地進入城管部門，城管部門只能是“兜底部門”，扮演“清道夫”角色;另一方面，作為一個行政機構，城管部門具有將部門職責固定化、專業化和規范化的傾向，天生具有封閉性特征。在長期的剩余事務處置實踐中，城管部門逐漸形成了適合于兜底部門性質的街頭行政子系統。一是建立富有彈性的組織結構，將專業職能部門和街頭執法部門適當分離、任務分派和執行適當分離、正式結構與實際運作機制適當分離;二是在部門決策機制中創設一種隱蔽、容忍和刺激有用的不一致性的機制，容許街頭行政人員事實上擁有政策制定能力，通過建立非正式的庇護關系、限制專業化、“守控+巡查”的任務執行模式以及一線執法協作網絡，實現街頭行政子系統的平衡[31]。

（3）城管執法的實踐模式與創新

根據不同的標準可以將我國城市管理執法模式劃分成不同的類型。例如，按專業執法部門與綜合執法部門的關系不同可分為分區行使模式、分工行使模式和聯合執法模式[32]。按權力配置關系不同可分為以北京東城區為代表的聯合執法模式、以天津市東麗區為代表的屬地執法模式和以上海市原閘北區為代表的垂直執法模式[33]。近年來，各地城市政府不斷探索城管執法模式創新，進行了“大城管模式”[34]、“數字城管”[35][36]、“城管+公安+律師”跨部門協同機制[37]、網格化管理[38]與“城管在社區”[39]等多樣化的改革探索。

2.街頭空間中的行動者

城管執法實踐中，街頭空間中的行動者至少涉及作為正式城管執法人員的街頭官僚、作為協管員的準街頭管理者、執法對象和其他市民這四類群體。

（1）街頭官僚

政府中的街頭官僚主要是指直接與民眾打交道的基層公務員，尤其是在現場從事政策執行、行政執法和公共服務等工作的政府基層公務員[40]。這些街頭官僚擁有廣泛而受限的自由裁量權，面對工作困境和民眾不斷增長的服務需求，被迫消極地運用自由裁量權發展出一系列應對模式，因而實際扮演著政策制定和政策執行的雙重角色[41];其壓力應對行為大體上可分為機械式應對、分離式應對、工具式應對和變革式應對[42];行為特征表現為激勵不足、規則依賴、選擇執行、一線棄權等四個方面[43]，導致了分配服務、控制顧客和降低不確定性、儲存員工的資源、管理程序性實踐等后果。隨著電子計算機及其他信息與通信技術的運用，官僚機構的決策越來越程序化，行政自由裁量權的范圍大大縮小了，街頭官僚正在逐漸地轉變為“屏幕官僚”，繼而轉化成為“系統官僚”，控制和約束的重點已經變成了程序和系統的設計者[44]。

（2）準街頭管理者

魏程琳在武漢城管部門調研發現，街頭一線的管理工作者大多都是臨時性工作身份的協管員。正式編制隊員主要處理執法類、案卷類事務，協管員則承擔了90%以上的日常管理工作，成為名副其實的街頭官僚。協管員在街頭管理中具有一定的優勢，比如多數協管員在家附近的街道上班，與出租戶和店家的關系較熟，易做工作;本身就來自社會底層，與游商走販有共同話語;來源于社會又契合社會，能夠順利處理一線事務，發揮著勞動代理者、風險緩和者和非正式治理者等功能，成為官僚體制的有機組成部分[45]。協管員們在為城市管理做出貢獻的同時，也有些表現出以權謀私、妨礙執法、搶奪權威等失范行為，對城市治理、隊伍建設和政府形象產生了負面影響。然而，事權配置失衡、基層治理資源匱乏、協管員身份等因素，使得協管員治理陷入“既離不開又難以有效管理”的“投鼠忌器”式兩難困境[46]。

（3）執法對象

城市管理的行政受眾由個體、家庭和法人組成，亂擺賣以個體小商販為主，而違章建筑和違法用地則以家庭和法人為主;但公眾所關心的議題主要是小攤販的管治。流動商販收入普遍較低，其生活條件及居住環境較差，精神生活相對匱乏[47]。攤販內部存在著較大的異質性：一是經營時間存在差異，水果販的工作時間明顯長于販賣服裝、自制熟食的攤販;二是貧困程度不平等分布，販賣初級農產品的收入明顯要低于販賣工業品或加工制品的收入;三是族裔特征與地域民族文化差異，同一地區的攤販傾向于販賣同一種產品，如新疆人販賣羊肉串、燒餅，河南人販賣炒板栗，苗族人販賣苗銀首飾，等等[48]。

3.行動者策略與機制

關于城管執法中行動者策略與機制的研究，大致可以歸為三類：一是一線執法者的自由裁量行為與解釋;二是街頭行動者間的策略互動;三是對街頭治理爭議性議題的策略性回應。

（1）一線執法者行為：自由裁量、執法差序格局與信息權力

執法人員自由裁量行為選擇主要受到執法人員特征、資源條件、場域情境和執法對象等四類因素的影響[49]。根據執法對象的不同，城管執法者中會發生執法過程中的嚴格執法、折扣執法與一線棄權等執法不公現象，而這就構成執法中的差序格局。究其原因，一是執法工作處于政府工作的邊緣位置而不得不為配合中心工作而妥協;二是部門利益博弈極大地限制了單個部門的公平執法;三是出于自我保護與風險規避的考慮，利用信息傳遞結構中的不對稱優勢，通過策略性變通構建出一個不平等的執法差序格局[50]。在“管理官僚——街頭官僚——公民”結構中，街頭官僚所處的“中間”位置，一方面讓他們受到來自上下兩方面的雙向擠壓，具有制定政策的動力;另一方面又讓他們擁有信息交匯點的優勢，利用信息權力策略式使用信息，獲得制定政策的能力[51]。這種信息權力處于國家和社會的監督之外，存在濫用、影響國家法制建設和現代化治理等風險，需要通過源頭控制和過程控制的方式進行管控[52]。

（2）行動者間的策略互動：策略演進、默契互動與試錯空間

城管部門與弱勢群體之間的博弈是不完全信息下的動態博弈，雙方從個人理性角度出發選擇占優策略，卻做出了逆向選擇，使得雙方陷入了“囚徒困境”[53]。受執法者的正式性、層級性、教育程度、紀律訓練和從業時間等個體特征和組織資源、執法文化、部門配合度、兩難困境等制度條件的直接影響，一線行政人員的自由裁量行為從溫和到強硬，逐次為幫扶、容忍、教育、守點、顧客制止、前端制止、驅趕、暫扣、酌情罰款與足額罰款;受本土性、組織度、弱勢性和負外部性的直接影響，行政受眾的行為從溫和到強硬，依次為識辨、躲避、求情、謾罵、武力威脅及暴力抗法;行政執法者與行政受眾能清楚地認識雙方互動所處的場域及背景條件，根據雙方的制約條件差異，形成場域轉換中的默契互動，包括相安無事、捉迷藏、按章處理和暴力沖突等[54]。雖然城管部門通過下放管理權限、技術化手段的全面運用、日常執法與集中行動相結合等方式試圖建立全方位的監控體系以凈化空間，但是攤販通過敵退我進、插花空間與交界空間的運用、幫派團伙式協助和身份庇護等方式構建了一套“空間游擊戰”式的反規訓機制，從而贏得專屬空間。出于自我保護的考慮，二者在長期互動中形成了高度默契的試錯空間來降低風險[55]。

（3）爭議性議題的策略回應：執法吸納政治、平衡論與模糊性治理

在21世紀初，中國城市攤販監管的初始條件發生了顯著變遷，塑造和制約攤販監管的“政策溪流”也發生了諸多變化。在議題流層面，攤販監管呈現出顯著的“爭議性”的特征，解構了以往單薄的政策共識;在行動流層面，多種行動者的行動策略使政府行為陷入兩難性困境;在規則流層面，既有的規則及其調整為政府行為選擇設置了一種“兩可性”的局面。尤其在行政資源匱乏、社會支持乏力和行政行為規范化的約束下，一線城管執法者的目標并非實現文本上的街頭秩序最優，而是運用策略主義思維在不同時空、對不同群體采取不同的執法策略，以期在“不出事、不出錯”的前提下完成底線目標，維持街頭治理力量的長期均衡[56]。

劉磊認為，城管執法是政府與民眾互動的過程，具有“執法吸納政治”的特點。這里的政治包括“治理者的政治”和“被治理者的政治”。前者以法律的形式在執法環節中被吸納，治理者將由立法和政治確定的、充滿“政策悖論”的社會管理方案經行政和執法過程把其所具有的政治屬性法律化;后者促使執法發揮法律問題政治化的作用，“被治理者”采取訴諸利益政治而非單純訴諸法律的方式，將已被法律遮蔽的政治屬性重新顯現，為自己爭取利益，迫使執法者不能單純地采取形式法治方法，必須考量一定的政治因素[57]。

劉升認為，城管的管理是找到一個平衡點。平衡的核心就是通過尋找各相關利益群體的最大公約數，降低不同群體之間的沖突，維持社會穩定。因此，平衡成為基層執法隊員在總體結構、制度和社會環境約束下做出的最優選擇[58]。

孫志建認為，受到“非對稱分權”“不出事邏輯”“簡單化邏輯”“目標置換”以及“脫耦化”等深層機制的交互影響，在不同目標群體、公眾以及上級等行動者的長期互動演化中，城市政府的攤販監管最終選擇并穩定于具有“疏堵結合”“時緊時松”“寬嚴不一”等特質的“模糊性治理”之中。對于城市政府或基層執法部門而言，“模糊性治理”屬于一種中庸和妥協的政策選擇產物。通過“堵”與“嚴”，避免了攤販規模超過城市公共空間的承載量，保障了城市的基本公共秩序;而通過“疏”與“寬”，又為攤販現象留下了基本的生存空間，滿足了城市相當規模的低端消費需求，并迎合了社會各個階層對于攤販現象的同情感。[59]

三、 尺度拿捏失當與街頭沖突的發生

街頭空間的不確定性導致不同利益主體的博弈行為界限模糊，容易轉化成為一種執法沖突現象，再加上執法對象的行為不可預測，使得城管的執法方式很難固定或者程式化，這對執法人員的個體綜合素質提出了很高的要求[60]。

1.城管攤販的沖突

引發激烈沖突的城管執法模式主要有沒收和搶奪兩種[61]，魏程琳以暴力傷害的顯著性、協同度和行動主體特征為標準，把街頭暴力沖突劃分為分散性暴力、投機性暴力、威脅性暴力和專家性暴力等四種類型[62]。

在城鎮化過程中，過渡型區域和過渡型人群往往會成為社會沖突的敏感點。李云新等通過對130個沖突事件進行編碼分析，發現城管與攤販沖突事件在邊界變動頻繁地區特別顯著，主要集中于城鄉接合部、城區等大規模人口流動區域和內外部頻繁互動區域;社會沖突主體分布主要集中于空間邊界、社會邊界、經濟邊界變動前端的本地失業居民、失地農民、外來人口等[63]。在此區域和人群中，治理者與被治理者之間的邊界是模糊的，跨邊界聯系也是聯盟、妥協、抵制、攻擊等多種狀態并存的，權力實踐雙方保持了微妙平衡。然而，在轉型時期或針對復雜且無法處理的問題時，治理者與被治理者之間的順從模式受到挑戰，灰色治理內含的攻擊關系就會凸顯出來[64]，再加上城管特殊的部門性質、所處理事務的復雜性和難以克服的一線行政困境，使得執法沖突難以避免，這恰恰是城管部門在轉型期城市治理中所必然承受的角色[65]。

2.沖突產生的深層原因

在行為層面，城管和攤販自身行為失當是沖突的主要誘因，媒體的報道偏好和不良導向推動社會沖突朝著非理性方向演化，互聯網則起到了放大、擴散機制。在結構層面，執法矛盾向城管集中、政府行政決策風險向城管轉移、執法受益者是“沉默的大多數”[66]。而更深層的矛盾，是城市化進程中的空間擠壓。攤販的涌入與城市的排斥是矛盾的內在因素;社會結構失衡背景下社會彌漫的對抗情緒，以及負面新聞則是激化因素。

（1）城市化進程中的階層分化與城市美化趕超運動

市場經濟和城市現代化過程帶來了快速的社會結構調整、社會階層變遷、利益格局整合和社會觀念嬗變，人們的訴求日益個性化和多元化，由此引發的社會階層結構失衡、勞動力供需結構失衡以及現代國家和社會關系格局的失衡成為城管困境的深層基礎[67]。攤販問題的出現一方面反映了城市化進程中有一個龐大的低端需求群體，另一方面說明城市常常忽視這種需求，將城市現代化與高端化等同[68]。許多地方政府的城市治理遵循著一種權力美學的邏輯，過于追求視覺上的秩序，熱衷于開展城市美化運動[69]。在趕超型戰略思維下，政府制定規劃和確定城市發展定位及目標，使之成為一種剛性秩序;政府借用行政力量集中資源力求畢其功于一役，凡是與此發展定位及目標不相符合的要求和訴求都失去正確性而不應有立足之地;壓力型體制對各級政府官員行為具有強有力的約束作用，使得追求剛性“秩序”因其政治上的“正確”而理所當然[70]。同時，“技術治理”突出“快”“準”“狠”，堅決將小攤販“驅除出境”。這種結果導向的剛性執法方式盡管達到了組織和上級部門的目標要求，但在中國“情理社會”文化環境中勢必也會帶來小攤販的反抗和社會輿論的道德譴責。城管行為的社會合法性在遭到嚴重沖擊的同時，也必將加劇社會矛盾和社會分化[71]。

（2）負面新聞加劇沖突

陳柏峰梳理有關媒體負面報道城管拆違的“宜黃事件”后發現，事件中傳媒監督權行使的信息基礎存在瑕疵，有違新聞報道的基本要求[72]。事實上，城管和商販都可能是暴力沖突的發起者，并且在比例上不分伯仲。大部分暴力沖突都止于身體接觸階段，極少數才會出現媒體大肆渲染的流血或死亡事件。然而，與城管相關的新聞報道以負面報道為主，有約65%的負面新聞將暴力與城管聯系起來，傳遞出固化的刻板印象。報道者和圍觀者將轉型社會中一系列社會矛盾投射到城管與商販沖突這一具體現象中，傾向于采取“善與惡”的義理框架而非“合法與違法”的法理框架來構建和解讀[73]。當代媒介環境中現場直播的隨意性和隨時性，造成了“媒介事件”的偏向，某些“城管事件”契合了當代媒介的嗜好，關于城管的“媒介事件”層出不窮，成為長時間的輿論焦點[74]。城管在網絡公共空間中處于被污名的境地，一些不恰當的應對方式也加重了網絡空間中城管形象的污名化程度[75]，導致城管群體處于一種職業身份認同受到威脅的狀態[76]。

（3）城市化進程中的空間擠壓

城市流動商販問題表面上是城市治理政策失衡，本質上則是小商販的流動性加劇并向城市爆發式的單線性運動。一方面，流動商販爆發式涌入城市。工業化和城市化使農村內源式發展的基礎嚴重削弱，農村勞動力快速流入城市，而攤販的低門檻與進城農民職業選擇的窄渠道共同擠壓城市秩序空間;另一方面，城市存在政策歧視與空間限制。以進城農民為主體的流動商販受到城市公共福利的排斥，將城鄉二元對立攜帶到城市內部，進城流動商販對城市內部經濟關系和城市空間秩序造成破壞，權力部門平衡并糾正其行為進而引發沖突。因此，流動商販問題的治理形式上是化解城市管理的囚徒困境，本質上是協調進城勞動力民生權利、部門權益和公共利益之間的關系，根本上是消除城市化夾角和消除二元結構的頑固性[77]。

城管攤販沖突是轉型時期國家治理問題的集中體現。黨的十八大以來，城管攤販出現了合作的跡象，這其中包含了低層次的回避接觸、中層次的默契互動以及相互融入的合作等[78]。合作關系主要是由和諧話語的規訓、沖突性關系反彈、治理技術變革、管理制度規范化、風險規避與相互體諒等多元因素所建構起來。從廣泛的沖突邁向合作關系的演進過程，也體現了當代中國國家治理變革的多重邏輯，具體包括開放性的場域、漸進性的演進、理性化的趨勢和妥協性的改革邏輯等[79]。

四、 城市化進程中城管執法秩序的建構

要實現城管執法秩序的建構，必須在治理理念、治理主體、治理手段、治理機制、治理模式等方面綜合施策，實現從“控制取締”到“疏導發展”的轉變，綜合使用多種政策工具，實現協商對話機制、利益協調機制的有效整合[80]。

1.轉變理念：定時劃區，人性執法

要轉變對待流動攤販的觀念和態度，轉變整治城市環境的思路和目標，采取登記準則與放任自由相結合的管理理念，區域劃分和時間規定相結合的管理原則，依法管理與靈活服務相結合的管理方法[81]。具體而言，一是登記辦證。建立完整的街頭攤販登記制度，政府對擺攤時間、地點、占地空間、擺攤經營設施等提出限制，通過便捷的簡易工商登記程序解決從業人員資格不符的問題。二是劃區定時。將攤販經營區域劃分為禁止區、控制區和疏導區分類管理，并配合城市社區網格化管理規范其經營行為[82]。三是自治與共治。成立小攤販自治組織，實現城管與攤販組織之間、組織與其內部成員之間的良好溝通，推動城市治理向水平化、混合化、關聯化和合作化形式的轉變[83]。四是人性化執法。以人性化為基礎、以法制化為前提、以數字化為保障，通過人性化的制度設計、人性化的程序安排以及溝通協商的執法方式來實現人性化執法[84]。然而，流動商販存在的前提是其有一定的市場并獲取一定的利潤，即便劃定了區域和時間，也未必得到流動商販的遵從，目前還缺乏統一的尺度和標準降低辦證成本使流動商販合法化，且因攤販規模龐大可能會引起市場失序，實現自我管理的難度很大[85]。

2.優化制度：理順體制，明晰邊界

一是健全法規，嚴格執法。推進城市綜合管理法治化規范化，必須形成完備合理的城市綜合管理法律法規體系，完善有效問責、協作互動的城市綜合管理體制，健全公正無偏、嚴守中立的司法審查機制，采取以人為本、嚴格規范的城市綜合管理執法，實現城市綜合管理目標。二是理順體制，劃清邊界。在加快全國性立法進程的基礎上，明晰“城管執法+”標準，規范城管執法范圍。三是強化監督，約束行為。明確城管執法機構人員配備比例和身份，加強對城管執法人員的激勵與約束[86]，強化對執法人員失范行為的制度監督和倫理約束[87]，明晰城管權力的來源、范圍和內容，制度化城管權力的制約方式[88]，實現從策略化治理向規則化治理的轉變。

3.提高素質：專業分工，標準規范

將城管綜合執法隊伍按管理事項分類執法，讓每一名執法人員都可能成為某一類管理事項的執法專家，避免執法人員什么都管、什么都不精、什么都管不好[89]。同時，以韋伯的理性官僚制為目標，加快城管職業化建設。在組織層，建立符合專業化分工原則的職責職權和等級秩序，摒棄人情行政，按照實績評價晉升。在流程層，建立規范的工作程序，為每個模塊構建標準化的操作流程和操作規范;在個體層，以技術資格選擇人員，通過持續的專業化培訓和教育，使個體掌握充分的職業技能，成為專業執法者;在理念層，強化職業意識，提高職業道德，強化工作使命感提升職業素養[90]。

4.協同協商：多方聯動，多元共治

一是部門協同，上下聯動。健全城管跨部門協同的制度程序，打造城管跨部門協同的網絡組織，加強城市政府跨部門協同的能力建設[91]。變“單方協助”為“雙方互助”，構建部門間雙向互助的持續性機制，細化并完善協作相關的制度規范[92]。努力形成系統內上下聯動，部門之間協調配合、內外互通，全社會共同參與，運轉高效的綜合執法聯動機制。將城市管理常態下的聯動機制與公共危機狀態下應急聯動機制有效鏈接，真正實現“大城管”模式下城市綜合執法的“大聯動”功能[93]。二是信息公開，協商共治。加強信息公開、拓寬公開渠道、提高公開水平，以填補城市管理過程中最大的短板[94]。構建開放合理的利益協商機制，其中以居民為支點的協商機制既包括居民參與城管執法，又包括自治形式的居民內部協商;以攤販為支點的協商機制既包括自治形式的攤販內部管理和外部維權，又包括其與城管的溝通、互動和交流;以城管為支點的協商機制則既包括對攤販合法性、疏導點及相關問題的人性化管理，又包括共治形式下的開放居民參與[95]。

五、 總結與展望

我國城市化進程中的城管執法研究經歷了起步、發展的10年，正進入一個繁榮成熟期。過去10年的城管執法研究內容全面，也嘗試了扎根分析、個案觀察、內容分析等質性方法和思辨式的規范研究方法，為我們展開了城市街頭空間一幅生動的行動者策略互動場景，提示了隱藏在城管執法行為現象背后豐富的行為機制與深層原因，展現了“空間矛盾—行動者策略—策略效應—秩序建構”的研究脈絡。近年來，隨著城鎮化進程的加快和水平的提高，城管執法事項、執法模式、行為策略都已發生了顯著的變化，產生了新的研究空間。

第一，技術治理對城管執法行為的影響。近年來，城管執法部門內部興起的技術治理對街頭行動者策略產生了明顯的影響，電子信息手段的廣泛使用使執法命令抽象化，降低了執法對象面對面的情緒對立感，街頭官僚與執法對象常常相互合作以應對遙遠的權力指令。而在內部管理方面，智慧城管、城管通等智能平臺的使用大大簡化了日常管理工作，提高了組織內部的管理能力和管理效率，卻也壓縮了一線執法人員的自由裁量權和執法靈活性，進而損害其工作積極性，引發一線執法人員消極作為，一定程度上降低了執法效果。技術治理在城管執法部門內部管理方面的得與失有待于更深入地探討，以明確未來的改進方向。

第二，城管執法部門內部的科層運作機理。經歷20多年的發展，城管執法部門已從一個編外臨時機構全面吸納為科層體系內部機構，機構地位、運行機制已逐步科層化。在此過程中，城管執法部門的組織行為也發生了巨大變化。作為地方政府職能部門的最新成員，城管執法部門不斷承接著公共治理的常規任務和非常規任務，那么，這些公共治理任務是如何分解傳遞至城管執法部門，城管執法部門又是如何層層分解傳遞下去的？在當前的公共治理任務的科層分解與傳遞機制下，基層遇到了哪些困境，又是怎樣應對的？這其中存在哪些問題，需要如何改進？這些城管執法部門內部的科層運作機理有進一步拓展研究的價值。

第三，屬地化管理模式下基層城管執法部門的微改革。城管執法力量下沉后，城管執法的基層單位轉變為街道中隊，管理主體也變成了街道辦事處，屬地化管理對街道中隊的管理理念、內部管理方式都產生了影響。街道辦事處在掌握了中隊的日常管理權力后，在中隊內部管理模式方面進行了不少微改革、微創新，街頭執法逐漸出現了不同的策略模式，這些策略模式相互競爭又相互學習，形成一個微政策創新的試驗場。那么，哪些微政策創新對城市基層治理改革有重要價值，哪些又是失敗的教訓？不同的街道中隊之間為何以及如何開展政策學習？這些問題可以從單案例挖掘入手，再著眼于多案例比較研究。

第四，基層城管執法部門的注意力分配策略。在綜合執法改革與執法重心下移改革之后，基層城管執法部門的注意力分配矛盾進一步凸顯。基層街道中隊既接受市城管委、區城管大隊的業務指導又接受街道辦事處的日常管理，且在原有占道經營、違章建筑執法業務的基礎之上，又增加了油煙噪聲、園林綠化、燃氣安全、餐廚垃圾、揚塵治理等綜合執法業務工作，這些都加劇了基層中隊和一線執法人員的注意力分配矛盾。有必要深入研究基層城管執法部門如何采取“一針穿千線”的策略來化解多重事務矛盾。

第五，一線執法人員的尺度拿捏策略。在權力邏輯下的理性秩序追求和社會邏輯下的公平互惠偏好之間，在資本邏輯下的城市效率追求和人本邏輯下的底層群體生存需求的矛盾之間，一線城管執法人員往往面臨多元價值多元目標間的矛盾沖突。在這些矛盾沖突的夾縫之中，城管執法行為常常表現為一種尺度拿捏的藝術，以一種非制度化的方式調和城市公共空間不同階層間的沖突矛盾，降低了政策風險。因此，執法者拿捏執法尺度的邏輯是什么？不同邏輯之間的張力如何調和？到底有何利弊？這些問題都需要通過學理性分析來進一步闡明。

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