我國生態補償發展存在的問題及對策研究

李玉靜

摘要：生態補償是對生態系統進行的外部補償，即重建生態系統使其恢復的行為。目前，我國雖然加強生態環境保護，使生態補償具有一定的可行性，但在實踐中也存在地方政府關于建立有效的生態補償機制缺乏有效的激勵和監督、政府部門職能冗雜和職責不明確、公眾參與和監督力度缺乏等問題。要抓好生態補償相關法律政策的落實，就要加大對地方政府的激勵和監督，簡政放權提供公共服務，引入公眾參與和監督機制，加大人才的引入和專業隊伍建設，以期加強我國的生態補償發展。

關鍵詞：生態補償;簡政放權;公眾參與

中圖分類號：X321? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）01-0065-03

一、生態補償概述

（一）生態補償的含義

生態補償，就是要對生態資源的損失損害進行有效彌補，是一種由生態服務功能的受益者向生態服務功能提供者進行經濟等方式的付費行為[1]270。就生態學而言，是指生態系統在受到外界的損害后自我恢復的能力，我們把這種狀態稱為生態系統的自補償。生態系統除了內部補償機制外，也可以建立外部的補償機制，在內部與外部的補償機制共同作用下，生態系統才能獲得更好的補償效果。就環境法而言，生態補償指的是對生態系統進行的外部補償，即重建生態系統使其恢復的行為。

（二）生態補償的必要性

1.建立生態補償制度可以減少生態環境的過度消耗

生態環境屬于公共物品，不需要購買就可以使用。這種不需要購買就可以使用公共物品的情況被稱為“搭便車”，公共物品的消費使用不需要交易，人們無需進行花費，而且沒有市場的調節，無法受到市場經濟規律的制約、約束，容易直接破壞生態環境，需要政府管理與市場調節相結合。生態補償本質是對生態系統的恢復與重建，需要對環境進行投入，需要通過生態補償制度，對生態環境進行補償，減少過度消耗。

2.建立生態補償制度可以促進生態環境的整體發展

生態環境是一個統一的整體，就我國現實而言，東部經濟發達，西部經濟相對落后，一旦西部的環境出現問題，東部環境同樣會受到影響。因此，東部不能只顧眼前的經濟利益，在努力提升自身環境質量的同時，也要兼顧西部的環境。對于西部因為保護環境所做出的關于不發展相關的重工業等容易污染環境項目的犧牲，要給予適當補償，維持環境整體的穩定;東部地區在享受西部犧牲發展帶來的生態紅利時，對于西部的發展要給予相應的補償，比如在資金、項目等方面給予傾斜等。

3.建立生態補償制度可以促進可持續發展的落實

可持續發展是對“高消耗、高投入、高污染”的傳統經濟發展模式的改變。可持續發展有利于環境質量的提升，人們應在不超越環境承載力的情況下來實現社會、經濟的發展與進步，來實現環境在時間上的可持續性。環境作為日常生活中我們每時每刻都需要接觸的、無法脫離的物品，應該實現環境的公平性，包括代內公平與代際公平，不能因為部分人對生態環境的破壞而影響其他人以及后代人享受自然資源的權利，當代、后代對于環境的需求是相同的，進行生態補償，當代人使用，當代人補償，實現環境的相對公平與可持續發展。

二、生態補償的可行性

（一）我國的政治制度決定了可以集中力量辦大事

國家制定的法律法規政策等，省、自治區、直轄市制定符合自己所屬地區的行政法規，既體現國家意志又結合了各地區的特殊情況，而且國家層面可以進行整體考量，可以集中國家的力量進行統一的規劃。在地方層面上，結合本地實際出臺政策制度，更加具有針對性，可以幫助環境得到更好的恢復與補償。國家作為礦產、水、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源的所有者，對于環境資源擁有最終的權利，我國是社會主義國家，一大制度優勢就是可以集中力量辦大事，生態補償通過國家制定相關文件的制定更容易得到貫徹實施。

（二）我國法律法規相對健全，為生態補償的實行創造了合理的條件與支持

憲法是我國的根本大法，任何法律法規不得同憲法相抵觸。憲法第26條明確規定，國家保護和改善生活環境和生態環境、防治污染和其他公害。2014年新修訂的環保法中，先后四次提及生態補償，顯然對此很重視。“國家建立、健全生態保護補償制度。”“生態補償就是根據環境學原理，充分利用現代科學技術和生態系統的自然規律，通過人工和自然的結合，通過人類向生態系統的投入來恢復和重建生態系統的生態建設活動。”[2]135有關地方政府應當建立專款專用，確保把生態補償的專項資金用在需要進行生態保護補償的區域。通過協商或按照市場規則則是通過市場交易活動來進行具體的補償，比如排污權的交易、碳排放交易等，或者納入有資質的第三方企業、組織來進行交易。

（三）生態補償資金來源渠道廣泛，可以提供有力的財政支持

按照補償主體的不同可以劃分為國家補償和社會補償，國家補償的主體是國家，社會補償的主體是社會，國家補償一般通過政府進行，方式一般包括中央和地方財政轉移支付、生態基金、政策傾斜、實物補償、間接補償等。中央和地方財政轉移支付指的是各級政府按照所確立的標準進行資金的轉移，包括縱向、橫向、縱向和橫向轉移的結合等是目前比較常用的做法，對于保證生態補償的款項及效率都有一定的作用。生態保護地區的政策重點在于生態環境的保護與恢復，對待環境的要求比較高，不允許開發或限制開發污染嚴重的產業，對待其環境、經濟政策要更加嚴格，特別是其中關于環境保護的條款。

（四）國家層面重視和公民環保意識的增強，為生態補償提供了良好的輿論基礎

2016年發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，明確提出到2020年實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。黨的十九大報告指出：“嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。”同時，公民的環保意識同樣有所增強，隨著社會的發展，人們開始逐步認識到環境對于自身的重要性。只有有了良好的生態環境，我們才能擁有良好的生活質量。

三、生態補償實施中的問題

（一）地方政府關于建立有效的生態補償機制缺乏有效的激勵和監督

我國生態環境的所有權和經營權是分離的，所有權屬于國家，個人只擁有使用權，個人與集體對于環境并沒有所有權，而國家作為環境資源的所有者，基于我國的政治制度，是由國家負責生態法律法規的制定，地方進行實施。首先由國家制定法律法規，隨后地方進行跟進，制定符合本地實際的地方性法規，需要地方人大及政府的配合，地方政府的效率與執行力起到很重要的作用。在生態補償的實施過程中，國家的政策方針、法律法規是對于全國而言的總體要求與行動規劃，是一個總括，而非單獨的、有針對性的文件，需要地方法律法規的配合，如果沒有及時跟進，沒有及時制定相關的文件落實國家的政策，那么在時間以及效果上都會出現問題，所以要對地方進行行之有效的監督。地方政府履行國家政策的積極性，制定的文件是否符合本地區的實際情況，實施效果如何，執行力度如何，都需要對其進行監督。生態補償的過程中，政府起到了非常重要的作用，對于政府的監督也要行動起來，使之對于生態補償的實際效果起到決定性的作用。

（二）政府部門職能冗雜和互相交叉，職責不明確

目前我國國內對于環境擁有管理職能的政府部門數量繁多，比如環保、農業、交通、林業、工商等部門都擁有部分對于環境的管理權，且部門之間對于環境的管理權有所交叉，一旦發生環境問題，部門之間互相推脫，導致問題無法及時解決。部門之間關于環境的管理一般都是平級部門，上下級關系較少，部門之間只能協商，無法發出命令等使得其他部門配合。對于一個具體的問題多個部門之間同時享有管理權，每個部門依據的法律法規不同，授權方式不同，被授予的權力有所交叉，有的互相矛盾，不利于生態補償的實施。環境管理體系內部相互沖突、矛盾，權力的分配十分分散，對于負責補償的部門、核算價格的部門、監督的部門都應予以明確，對于具體負責的部門，問題交叉時哪個部門負責管理，具體部門之間如何協調，明確了以后可以極大地提高生態補償的效率，減少推諉情況發生，使其切實盡到保護環境的責任。

（三）公眾參與與監督力度不夠

在國務院及各地出臺的實施意見中，對于群眾參與原則以及監督原則并沒有進行明確的規定與說明，但是在實施的新環保法中，公眾參與是其基本原則，而各地的生態保護補償的文件中并沒有包括公眾參與的具體細則。而且各地很少提及公眾參與，我國人口基數大，單獨依靠政府的力量略顯薄弱，公眾參與可以極大地減輕行政的壓力，但是現實中公眾的參與很少，國家對于公眾提供的參與方式與途徑并不多，缺乏行之有效的途徑聽取群眾的意見與建議。雖然環境資源的所有權屬于國家，但是生態環境整體是被我們所有人所享用的，在保護環境的過程中，我們都應該盡到自己的一份力量，并且政府需要增加信息公開度，只有保障公民的知情權，才能更好地保證參與的實效。

四、對生態補償相關法律政策落實的建議

（一）對地方政府建立的生態補償機制進行有效的激勵和監督

地方政府在生態補償的實施中具有非常重要的作用，國家在制定生態補償的文件后，需要地方政府及人大的積極配合，制定更加符合本地實際情況的地方性法規，這對當地的環境更加有利。國家應鼓勵地方政府及時出臺法規制度以響應中央政府的號召，要充分考慮當地的具體情況，制定既符合國家要求又切合當地實際的法規制度，并且堅決貫徹執行，盡快使生態補償起到作用，有利于維護生態環境的穩定與平衡。國家應鼓勵地方政府認真實施生態補償的法律法規，對于地方政府在實施中遇到的問題，中央可及時給予相關政策上的指導，幫助地方更好地實施生態補償政策，將生態補償的作用及時體現出來，以使得環境變得越來越好。

（二）簡政放權提供公共服務

應依法設置統一的部門，要盡量提高效率，簡化程序，方便生態保護補償的實施。目前，各地生態補償管理機構的設置并不一致，國務院在頒布的相關文件中也沒有細化管理機構細則，由于各地先后出臺了生態補償相關的地方性法規，但是對于管理機構沒有統一的設置，在面對生態補償時無法出臺相應的細則予以明確，指定專門的部門集中管理或幾個部門分開管理，如果是幾個部門管理的話，應分工協作，明確部門的具體職責，防止互相推卸責任的情況發生，并且盡量在辦事方面做到簡化，盡可能提高行政效率，對于環境的保護更為有效;如果是一個部門管理的話，在授予權力的時候做好監督工作，避免自己對自己進行監督，以保證監督的效力，同樣要考察好部門是否適合從事生態補償的管理，盡量兼顧效率與公平，實現程序與公正的有機統一。

（三）完善公眾參與和監督機制

政府應該主動公開生態保護補償的進程，要保證參與權與監督權的實現，首先要保證公眾的環境知情權，才能更好地實現參與監督。在公民的環境知情權上，國家及各省均應出臺相應的環境法規保障其實現，以提高公眾的參與以及生態補償的效率。其次國家要出臺相應的法律法規促進政府信息公開，提高公眾的參與度，可以更好地提高政府的工作效率。信息公開后也可以促進公民監督政府，減少不作為的發生。就生態補償而言，群眾可以監督生態補償的實施、生態環境的恢復、生態補償專項資金的實施等。生態補償是政府的工作，也是公民的任務，保護環境是我們共同的責任。

（四）加大人才的引入及專業隊伍建設力度

關于環境的相關治理與管控，應引入專業的人才進行評估，并對環境的破壞給出相應的結論以及如何修復等專業意見，專業人才基于自身良好的專業素養以及對環境破壞如何修復等的了解，所提出的意見對于環境恢復及環境評估的整體性都更具有科學性，可以在有關環境管理的事業或公務單位中錄用具有相關專業背景的人員，或者使用聘任制聘任環境保護的人才，或者在具體的需要鑒定的活動中選任具有專業資質人員或負責相應的鑒定，并可以委托他們進行具體的修復等，政府工作人員進行監督驗收等，從而取得更好的效果。

五、結語

生態補償是保護生態環境的重要方式，關于生態補償，作為恢復、重建生態環境的途徑，我們應該在促進生態建設的同時，也注重對生態保護地區的補償，對于生態的保護最終會使得我們的環境越來越美好。

參考文獻：

[1]中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.

[2]呂忠梅.環境法原理[M].上海：復旦大學出版社，2007.