2019年中國風電政策盤點

本刊 | 夏云峰

2019年，是我國風電走向平價上網的重要轉折期。全年，中央以及各地出臺了多項具有極強針對性的政策，著力掃除關鍵障礙，為風電產業在即將到來的新周期中保持健康發展蓄積動能。

平價上網的“靴子”最終落地

2019年，平價上網成為我國風電行業的高頻關鍵詞，相關政策密集出臺，取消補貼的時間表隨之明確。

新年伊始（2019年1月7日），國家發展改革委與國家能源局聯合下發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，要求各地區認真總結風電、光伏發電開發建設經驗，結合資源、消納和新技術應用等條件，推進建設不需要國家補貼執行燃煤標桿上網電價的風電、光伏發電平價上網試點項目。在資源條件優良和市場消納條件保障度高的地區，引導建設一批上網電價低于燃煤標桿上網電價的低價上網試點項目。平價上網和低價上網項目不受年度建設規模限制。

《通知》還提出落實避免不合理的收費、鼓勵通過綠證獲得收益、明確電網企業建設接網工程、降低就近直接交易的輸配電價及收費、執行固定電價收購政策、強化全額保障性收購政策、創新金融支持方式、動態完善能源消費總量考核支持機制等措施。

5月20日，2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目公布。其中，風電項目為56個，裝機規模達451萬千瓦。這些項目分布在廣東、陜西、河南、黑龍江、山東、吉林、安徽、湖南、天津、寧夏等10個省份。對比2017年8月31日國家能源局公布的示范名單，平價上網項目所在區域由“三北”地區擴展到中東南部，從側面表明，依托多年的政策支持和技術創新，我國陸上風電已經在多數地區具備平價上網的條件。

在這一背景下，國家發展改革委于2019年5月21日印發《關于完善風電上網電價政策的通知》，明確將風電標桿上網電價改為指導價，要求新核準的集中式陸上風電項目與海上風電項目上網電價全部通過競爭方式確定，并特別強調新核準的集中式陸上風電項目、近海風電項目和潮間帶風電項目的上網電價不得高于相應的指導價。

關于指導價，《通知》規定，2019年I～Ⅳ類資源區符合規劃、納入財政補貼年度規模管理的新核準陸上風電指導價分別調整為0.34元/千瓦時、0.39元/千瓦時、0.43元/千瓦時、0.52元/千瓦時；2020年指導價分別調整為0.29元/千瓦時、0.34元/千瓦時、0.38元/千瓦時、0.47元/千瓦時。指導價低于當地燃煤機組標桿上網電價的地區，以燃煤機組標桿上網電價作為指導價。2019年符合規劃、納入財政補貼年度規模管理的新核準近海風電指導價調整為0.8元/千瓦時，2020年調整為0.75元/千瓦時。

這份文件還明確了已核準項目的補貼期限條件。對于海上風電項目，給予的建設期相對較長，但并網要求更為嚴格。2018年年底前已核準的項目，如在2021年年底前全部機組完成并網的，執行核準時的上網電價；2022年及以后全部機組完成并網的，執行并網年份的指導價。因此，開發企業應當謹慎評估項目的進度和效益，以避免在規定時間內無法全部并網。在陸上風電方面，《通知》提出2018年年底之前核準的項目，2020年年底前仍未完成并網的，國家不再補貼；2019年1月1日至2020年底前核準的項目，2021年年底前仍未完成并網的，國家不再補貼。自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。

在此期間，根據上述政策要求，山西、山東、陜西等省開始組織風電平價上網工作，提出部署一批試點項目，并將提供多方面支持性措施。

這一切都預示著，我國陸上風電加速進入實現平價上網前的關鍵過渡階段。

多地公布競爭配置的辦法

2018年5月18日，《國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（國能發新能〔2018〕47號）首次提出推行競爭方式配置風電項目，并公布《風電項目競爭配置指導方案（試行）》，要求各省（自治區、直轄市）能源主管部門會同有關部門參照制定風電項目競爭配置辦法，抄送國家能源局，并向全社會公布。

經過一年多的實踐探索，2019年5月28日，國家能源局在《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》中發布2019年版《風電項目競爭配置指導方案》，對競爭配置的基本原則、要素等作出調整。《通知》要求，2019年度需國家補貼的新建集中式風電項目全部通過競爭配置方式選擇，有關省級能源主管部門按照指導方案制定2019年度風電項目競爭配置工作方案，向社會公布。同時，要嚴格規范補貼項目競爭配置，相關工作方案應落實公開、公平、公正的原則，將上網電價作為重要競爭條件，優先建設補貼強度低、退坡力度大的項目。

按照兩次《通知》的要求，各地的競爭配置實施細則紛紛落地。2019年，這一進程明顯加快，江蘇、山東、湖北、上海、重慶、浙江、福建等省份正式出臺方案或者就方案公開征求意見。

綜合來看，各省制定方案時雖然遵循著《風電項目競爭配置指導方案》中的基本原則，但也結合自身情況進行了調整，因此，競爭方式的側重點各異，具體要素的選取及其所占權重存在明顯差異。

比如，在《山東省海上風電項目競爭配置方案》中，評審項目包括企業能力、設備先進性、技術方案、前期工作深度、接入消納條件、申報上網電價，分值依次為 15、8、10、20、7、40。按照浙江省的方案，在對已確定投資主體的項目進行競爭配置時，企業能力、設備先進性、技術方案、已開展前期工作、接入消納條件、上網電價分別被賦值20分、10分、10分、10分、10分、40分；對未確定投資主體的項目進行競爭配置時僅涉及企業能力、設備先進性、技術方案、上網電價四類競爭要素，分別占25分、15分、20分、40分。

由此可以看出，上網電價所占比重最大。各省份對此進行評分時，多采用分段計分的方式。例如，《山東省海上風電項目競爭配置方案》規定，進入競爭配置范圍的項目申報上網電價不得高于國家規定的海上風電指導價。在指導價基礎上，上網電價降低0.03元/千瓦時（含）以內的，每降低0.005元/千瓦時，得5分；上網電價降低0.03元/千瓦時以上，0.06元/千瓦時（含）以內的，每降低0.005元/千瓦時，得1分；降低0.06元/千瓦時以上的，每降低0.005元/千瓦時，得0.5分，滿分40分。投標電價以0.005元/千瓦時為最小單位。

從2019年公布的部分項目招標結果來看，競爭配置方式很好地推動著風電上網電價的降低。上海奉賢海上風電項目的中標上網電價為0.7388元/千瓦時；國電象山1號海上風電場（二期）工程以及中廣核象山涂茨海上風電項目，申報上網電價分別為0.76元/千瓦時、0.765元/千瓦時，均低于海上風電指導價。

多措并舉建立促消納機制

隨著我國風電發展進入競價以及平價上網時代，保障好消納變得更為關鍵。近幾年，針對該問題，國家主管部門不僅建立了風電投資監測預警機制，還下發一系列政策。

2019年，這項工作仍在加緊開展中。3月4日，《國家能源局關于發布2019年度風電投資監測預警結果的通知》印發，新疆（含兵團）、甘肅為紅色區域；內蒙古為橙色區域，山西北部忻州市、朔州市、大同市，陜西北部榆林市以及河北張家口市和承德市按照橙色預警管理；其他省份和地區為綠色區域。與上一年的結果相比，吉林由紅色區域轉入綠色區域，黑龍江由橙色區域轉入綠色區域。因此，國家能源局要求這兩個省統籌已核準存量項目、新建平價上網風電項目及新增需補貼風電項目建設，提出2019年風電建設實施方案，報送國家能源局論證后有序組織建設。

《通知》再次明確，紅色區域暫停風電開發建設，橙色區域暫停新增風電項目，綠色區域依規劃有序建設。自2016年建立以來，通過逐年發布預警結果，采取限制開發等措施，風電投資監測預警機制有效引導風電企業做出理性投資，為緩解風電消納問題起到良好的支撐作用。

表1 2019年中國主要風電政策一覽

2019年5月10日，國家發展改革委與國家能源局聯合印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，提出國務院能源主管部門按省級行政區域確定可再生能源電力消納責任權重，包括可再生能源電力總量消納責任權重和非水電可再生能源電力消納責任權重。在隨文下發的《各省（自治區、直轄市）可再生能源電力總量消納責任權重》與《各省（自治區、直轄市）非水電可再生能源電力消納責任權重》中，對以上兩項指標分別設定年度最低消納責任權重和激勵性消納責任權重。

《通知》同時規定了幾類主體的責任：各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門、所在地區的國務院能源主管部門派出監管機構按年度組織制定本省級行政區域可再生能源電力消納實施方案，報省級人民政府批準后實施。售電企業和電力用戶協同承擔消納責任。電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任。各市場主體通過實際消納可再生能源電量、購買其他市場主體超額消納量、自愿認購綠色電力證書等方式，完成消納量。

《通知》明確由省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，按年度公布可再生能源電力消納量考核報告；國家則按省級行政區域進行監測評價。各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門負責督促未履行消納責任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。對于實際完成消納量超過本區域激勵性消納責任權重對應消納量的省級行政區域，超出激勵性消納責任權重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區域能耗“雙控”考核。對納入能耗考核的企業，超額完成所在省級行政區域消納實施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核。

國家層面之外，一些省份也在重點解決風電消納問題。山東先后印發《山東省優先發電優先購電計劃管理暫行辦法》和《山東省可再生能源電力消納保障機制實施方案》，部署建立優先發電優先購電計劃制度以及完善可再生能源電力消納保障機制等工作。點解決風電消納問題。山東先后印發《山東省優先發電優先購電計劃管理暫行辦法》和《山東省可再生能源電力消納保障機制實施方案》，部署建立優先發電優先購電計劃制度以及完善可再生能源電力消納保障機制等工作。

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文件名 發文時間 文號 發文單位關于陜西省2 0 1 9年度風電光伏平價上網項目的公示 2 0 1 9年4月2 9日陜西省發展改革委國家發展改革委 國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知 2 0 1 9年5月1 0日 發改能源〔2 0 1 9〕8 0 7號 國家發展改革委、國家能源局山東省能源局關于印發《山東省分散式風電項目實施方案》的通知 2 0 1 9年5月1 5日 魯能源新能字〔2 0 1 9〕1 1 8號 山東省能源局國家發展改革委辦公廳 國家能源局綜合司關于公布2 0 1 9年第一批風電、光伏發電平價上網項目的通知2 0 1 9年5月2 0日 發改辦能源〔2 0 1 9〕5 9 4號 國家發展改革委、國家能源局國家發展改革委關于完善風電上網電價政策的通知 2 0 1 9年5月2 1日 發改價格〔2 0 1 9〕8 8 2號 國家發展改革委關于黑龍江省分散式風電開發建設方案（2 0 1 9-2 0 2 0年）的公示 2 0 1 9年5月2 3日黑龍江省發展改革委國家能源局關于2 0 1 9年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知 2 0 1 9年5月2 8日 國能發新能〔2 0 1 9〕4 9號 國家能源局關于印發《上海市省間清潔購電交易機制實施辦法（試行）》的通知 2 0 1 9年5月3 0日 滬發改規范〔2 0 1 9〕7號上海市發展改革委、上海市經濟和信息化委員會、國家能源局華東監管局省能源局關于進一步加強風電建設項目生態環境保護工作的通知 2 0 1 9年6月4日 黔能源新能〔2 0 1 9〕1 0 4號 貴州省能源局關于推進2 0 1 9年豐水期風電光伏發電市場化交易的通知 2 0 1 9年6月5日 川發改價格〔2 0 1 9〕2 8 5號四川省發展改革委、四川省經濟和信息化廳、國家能源局四川監管辦公室、四川省能源局關于山西省2 0 1 9年風電項目建設有關工作的通知 2 0 1 9年6月1 1日 晉能源新能源發〔2 0 1 9〕4 1 2號 山西省能源局湖北省能源局關于開展2 0 1 9年風電項目競爭配置前期工作的通知 2 0 1 9年6月1 1日湖北省能源局關于2 0 1 9年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知 2 0 1 9年6月1 2日 魯能源新能字〔2 0 1 9〕1 5 1號 山東省能源局廣東省能源局轉發國家能源局關于2 0 1 9年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知 2 0 1 9年6月1 7日 粵能新能函〔2 0 1 9〕3 5 8號 廣東省能源局省發展改革委關于做好2 0 1 9年風電和光伏發電建設工作的通知 2 0 1 9年6月1 8日 蘇發改能源發〔2 0 1 9〕5 5 8號 江蘇省發展改革委上海市發展改革委關于公布2 0 1 9年上海市海上風電建設方案的通知 2 0 1 9年6月2 1日 滬發改能源〔2 0 1 9〕7 1號 上海市發展改革委國家發展改革委關于全面放開經營性電力用戶發用電計劃的通知 2 0 1 9年6月2 2日 發改運行〔2 0 1 9〕1 1 0 5號 國家發展改革委

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《黑龍江省清潔能源消納專項行動方案（2018-2020年）》確定的目標是，2018年，全省平均風電利用率高于90%，棄風率低于10%；2019年，全省平均風電利用率高于92%，棄風率低于8%；2020年，全省平均風電利用率高于94%，棄風率低于6%。為此，《方案》明確了下一階段的主要任務以及保障措施。

《貴州省可再生能源電力消納實施方案》提出，2020-2024年，每年根據國家下達的年度可再生能源電力消納目標，確定貴州省當年可再生能源消納目標。其中，國家初步下達的貴州省2020年目標是：可再生能源電力總量最低消納責任權重為31.5%、激勵性消納責任權重為34.7%，非水電可再生能源電力最低消納責任權重為5%、激勵性消納責任權重為5.5%。針對于此，《方案》列出了完善優先發電與收購制度、建立“源—網—荷—儲”協調發展機制、逐步建立消納量核算補充機制等主要任務。

此外，《上海市省間清潔購電交易機制實施辦法（試行）》《廣東省能源局關于加快推進可再生能源項目配套接網工程建設有關工作的通知》《江蘇能源監管辦關于進一步促進新能源并網消納有關意見的通知》等文件也在2019年出臺。

分散式風電布局力度加大

業內一直對分散式風電寄予厚望，但此前遲遲未能形成規模化開發。自《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》于2018年4月3日印發以來，這個局面才得到改變，分散式風電開發在我國持續升溫。

2019年，廣東、天津、湖北、山東、寧夏、內蒙古、江西、湖南、陜西、新疆等省份公布了與分散式風電有關的政策，涵蓋開發規劃與建設方案。

在開發規劃方面，天津提出，到2025年力爭使分散式風電裝機容量達到78萬千瓦。湖北計劃于2019年在全省10個左右縣、市開展示范項目建設，每個示范縣、市的總開發容量不低于2萬千瓦。寧夏的《2019年分散式風電項目開發建設方案》篩選出14個分散式風電項目，總建設規模為45.25萬千瓦。內蒙古計劃在2019-2020年開發裝機規模為122萬千瓦的分散式風電項目，涉及12個盟市。同期，黑龍江規劃了98個分散式風電項目，裝機規模為62.69萬千瓦。新疆將在2019-2021年新增19個分散式風電項目，裝機規模為16.6萬千瓦。江西確定的2019年第一批分散式風電開發建設項目為39個，裝機規模達到124萬千瓦。山西和陜西調整了“十三五”分散式風電開發建設方案。前者新增114個項目，總裝機為225.1萬千瓦；后者調增50個項目，裝機規模為183.27萬千瓦。湖南則啟動分散式風電試點工作，涉及26個項目。

與此同時，這些省份還制定了分散式風電管理辦法，項目核準承諾制、打包核準、“一站式”服務、滾動編修等原則被寫入各類文件中。

例如，江西要求簡化分散式風電項目核準流程，鼓勵試行項目核準承諾制。電網企業應為納入專項規劃的35千伏及以下電壓等級的分散式風電項目接入電網提供便利，為接入系統工程建設開辟綠色通道。地市或者縣級電網企業應設立分散式風電項目“一站式”并網服務窗口，按照簡化程序辦理電網接入，提供相應并網服務，并及時向社會公布配電網可接入容量信息。

廣東還提出，實行三年滾動計劃，由各地級以上市組織申報本市近三年開發項目，上報項目經省審核后形成方案印發實施。從2020年起，該省每年在第一季度組織對實施方案項目進行滾動調整，由各地級以上市將申請列入當年開發的項目及申請報告和上述支持性文件材料，以及后兩年開發項目上報省；對列入當年開發計劃的項目，將在當年下半年視情況決定是否調整。

值得注意的是，除了上述政策，2019年，政府主管部門還加大規范風電建設的力度，包括林地使用、生態環境保護、項目建設情況梳理等，業界應當予以重視。

總體而言，2019年出臺的風電政策聚焦價格機制調整，力圖借助市場化手段持續提高風電在各類能源中的競爭力，并通過建立促進消納的長效機制，為“十四五”期間風電實現平價上網鋪平道路。