強化法治思維是可再生能源法治化建設(shè)的關(guān)鍵

本刊 | 孫一琳

2020年中國風能新春茶話會上，孫佑海獲得“中國風能人· 杰出貢獻人物”獎。他曾組織各方力量推動我國可再生能源法立法研究和起草工作，為產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展作出了重要貢獻。如今，針對可再生能源發(fā)展的新形勢，他表示，各方應(yīng)強化法治思維，細化相關(guān)法律責任條款，為可再生能源法治化建設(shè)提供保障。

回顧·可再生能源法的出臺

背景

1980年至2000年，我國的能源利用效率有了顯著提高。但是，隨著經(jīng)濟規(guī)模的迅速擴大，能源資源缺乏、結(jié)構(gòu)不夠合理、環(huán)境污染嚴重等問題日益突出，近年來能源的對外依存度不斷提高。黨的十六大提出到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值要比2000年再翻兩番的宏偉戰(zhàn)略目標，這對能源安全等提出了更高的要求。因此，發(fā)展可再生能源是保障能源安全的實際需求，也是保護大氣環(huán)境的迫切需要。

從當前的情況看，我國可再生能源發(fā)展雖然取得一定進展，但仍存在一些問題。其中主要是：研究開發(fā)能力不強，制造技術(shù)水平較低，尚未形成規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)體系；開發(fā)利用成本相對較高，缺乏市場競爭力，企業(yè)難以較快發(fā)展；國家缺乏支持可再生能源發(fā)展的長期而穩(wěn)定的政策和制度。

——摘自第十屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員毛如柏于2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上向常委會作出的關(guān)于《中華人民共和國可再生能源法（草案）》的說明。

立法的必要性

可再生能源是國家能源發(fā)展的戰(zhàn)略重點，國家發(fā)展改革委、國家能源局都對此予以充分的重視。

一直以來，我國可再生能源的發(fā)展都由政策推動。“在政策的支持下，我國可再生能源發(fā)展取得的成就有目共睹。然而與法律相比，政策有很多不足之處。”孫佑海日前在接受本刊記者采訪時分析了立法的必要性。

法律具有穩(wěn)定性、公開性、規(guī)范性、強制性等特征，必須采用法律的手段為可再生能源的發(fā)展提供一個長期、穩(wěn)定的環(huán)境。

第一，法律具有穩(wěn)定性。政策有導(dǎo)向性，變化相對比較快。而法律一旦制定必須長期執(zhí)行，不得隨意變更。第二，法律具有公開性。政策在某些范圍內(nèi)允許存在不予公開的內(nèi)容。而法律體現(xiàn)國家意志，具普遍約束力，需向全社會公開。第三，法律具有規(guī)范性。政策更多體現(xiàn)綱領(lǐng)性、原則性和方向性，不具有明確、具體的規(guī)范形式。而法律以規(guī)則為主，具有嚴格的邏輯結(jié)構(gòu)，權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定具體、明確。第四，法律具有強制性。法律體現(xiàn)國家權(quán)力并由國家強制力保證實施。全國人大環(huán)資委和國家發(fā)展改革委的領(lǐng)導(dǎo)和專家經(jīng)反復(fù)研究認為，必須采用法律的手段為可再生能源的發(fā)展提供一個長期、穩(wěn)定的環(huán)境。

2004年12月25日，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會上，時任全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員的毛如柏代表環(huán)資委向全國人大常委會作了起草說明。可再生能源法由此正式列入全國人大常委會的審議日程。

立法的過程

可再生能源法立法工作緊鑼密鼓地正式開展起來了。孫佑海回憶起當時的人和事幾乎歷歷在目。

馮之浚時任民革中央常務(wù)副主席、第十屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員。由他擔任全國人大環(huán)資委成立的可再生能源法起草領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，他多年來關(guān)心可再生能源事業(yè)的發(fā)展，在該法的起草和協(xié)調(diào)中發(fā)揮了十分重要的作用。

毛如柏主任雖未擔任組長一職，但出于對我國可再生能源事業(yè)發(fā)展的重視，參與了大量領(lǐng)導(dǎo)小組的會議和出差調(diào)研工作，尤其在該法案的起草工作中遇到困難的時候，他以委員會主任委員的身份，憑借自身在各方面廣泛的影響力，積極進行多方面的協(xié)調(diào)工作，爭取到了中央領(lǐng)導(dǎo)和社會的理解與支持，實際上發(fā)揮了中流砥柱的作用。

在全國人大環(huán)資委的工作層面，法案室從事具體的起草和協(xié)調(diào)工作。由時任全國人大環(huán)資委法案室主任的孫佑海承擔起法案的起草組織工作。王鳳春當時是法案室的副局級巡視員（現(xiàn)任全國人大環(huán)資委法案室副主任），也是一位很熟悉可再生能源產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)專家，他承擔了大量的具體起草實務(wù)。法案室的林丹和丁敏也參與了相關(guān)工作。

國家發(fā)展改革委和國家能源局的領(lǐng)導(dǎo)與工作人員對可再生能源法的起草付出了巨大的心血。張國寶，時任國家發(fā)展改革委副主任，是一位十分精通業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，對該法律的起草工作十分關(guān)心和支持，參加每一次重要的會議，幫助協(xié)調(diào)了大量的事務(wù)。時任國家能源局副局長的吳貴輝對工作認真負責，對法律的起草發(fā)揮了很重要的作用。

在技術(shù)支持的層面，時任國家能源局新能源研究中心主任李俊峰（現(xiàn)為中國能源研究會可再生能源專委會主任委員）和他領(lǐng)導(dǎo)的團隊做了大量的技術(shù)支持工作，這是該法能夠按時出臺的關(guān)鍵因素之一。研究中心的時璟麗副研究員（現(xiàn)任國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源中心研究員，高級工程師）等人積極工作，給人留下了深刻的印象。

孫佑海表示，草案起草過程中針對發(fā)展面臨的問題制定了多項十分重要的制度。其一是確定可再生能源的總量目標，此為開辟可再生能源市場的重要法律依據(jù)。其二是全額收購符合標準的可再生能源電量，這是提高可再生能源電力企業(yè)能源市場競爭力的重要措施。其三是分類電價，根據(jù)各類可再生能源的不同技術(shù)類型和成本水平確定不同的電價制度。用價格機制引導(dǎo)其開發(fā)利用，如此有利于可再生能源開發(fā)利用的規(guī)模化和商業(yè)化。其四是費用分攤。在常規(guī)能源電價和可再生能源電價中尋求平衡。最后是建立專項資金制度。國家的特別扶持能為可再生能源的成長創(chuàng)造良好的條件。

盡管立法計劃得到批準，但當時可再生能源在我國的發(fā)展處在起步階段，前路尚不清晰。為此，工作小組最初也受到一些冷眼。不過隨著調(diào)研的深入，在領(lǐng)導(dǎo)小組聽取各方意見、爭取各方面的支持之后，草案逐步修改完善，最終獲得了全國人大常委會的高票通過，得到黨中央、國務(wù)院的支持。《中華人民共和國可再生能源法》于2005年2月28日由第十屆全國人大第十四次會議審議通過，于2006年1月1日起正式施行。

值得一提的是，根據(jù)當時的立法程序規(guī)定，一般情況下一部法律要經(jīng)過全國人大常委會三次審議才能通過，而可再生能源法二審就通過了。這除了體現(xiàn)法案起草人員的工作切中肯綮之外，更說明了社會各界對發(fā)展可再生能源的必要性已達成共識。

吹響號角

可再生能源法的出臺宛如一聲號響，更是發(fā)展的風向標。

該法規(guī)定了一些重大原則性制度，同時要求國務(wù)院有關(guān)部門制定相關(guān)配套政策規(guī)定。2005年4月30日，全國人大常委會辦公廳下發(fā)了《關(guān)于請國務(wù)院有關(guān)部門適時研究起草可再生能源法配套法規(guī)規(guī)章的函》，要求有關(guān)部門抓緊研究起草可再生能源的技術(shù)規(guī)范、發(fā)展總量目標、開發(fā)利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、發(fā)電上網(wǎng)電價政策、發(fā)電費用分攤辦法、專項資金、財政貼息和稅收優(yōu)惠政策、并網(wǎng)及有關(guān)技術(shù)標準等方面的配套法規(guī)。這個文件得到了國家發(fā)展改革委、財政部、建設(shè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（原）等相關(guān)部門的積極響應(yīng)。《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》《風電場接入電力系統(tǒng)技術(shù)規(guī)定》等多項對我國可再生能源的發(fā)展有指導(dǎo)和奠基作用的配套法規(guī)在這一時期發(fā)布。

可再生能源法的出臺宛如一聲號響，更是發(fā)展的風向標。

展望·可再生能源法治化的新高度

可再生能源法的出臺夯實了可再生能源發(fā)展的根基。然而，每一部法律的問世都有其獨特的時代背景，并非一成不變，要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷修正。

自2006年可再生能源法正式實施以來，各部門聯(lián)合組織了多次調(diào)研和座談會，就法律實施情況、配套政策落實情況和面臨的問題展開調(diào)查和討論。2009年，可再生能源法作出修訂，修訂版于2010年4月1日起施行至今。

2019年12月24日， 第十三屆全國人大常委會第十五次會議召開第二次全體會議。會議聽取了全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的報告。報告指出，主要法律制度基本落實并得到有效實施，基本實現(xiàn)了立法目的。但伴隨可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，部分法律制度也存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、落實不到位、監(jiān)管薄弱等問題。建議針對當前可再生能源發(fā)展的新形勢、新問題，適時啟動可再生能源法修訂。

結(jié)合這次執(zhí)法檢查的結(jié)果，孫佑海在采訪中提出為進一步推動我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的法治建設(shè)，要重點做到以下幾點：

第一，要在立法目的中充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)以及推動能源生產(chǎn)和消費革命的戰(zhàn)略部署。重視可再生能源發(fā)展在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，堅持清潔低碳、綠色發(fā)展，保持優(yōu)先發(fā)展可再生能源的定力不動搖，提高可再生能源消費比重，努力保障實現(xiàn)到2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%的目標。這個目標，對可再生能源行業(yè)，尤其是風能行業(yè)，是一個巨大的鼓舞和奮斗方向。

第二，加快可再生能源法的配套政策法規(guī)的健全和實施。可再生能源法制定之后，一個最大的亮點，就是很快由國務(wù)院和有關(guān)部門制定了一系列配套的法規(guī)和政策。建議國家發(fā)展改革委和有關(guān)部門要發(fā)揚這一傳統(tǒng)，在制定配套政策上下更大的功夫，為可再生能源的發(fā)展提供更大的支持。

第三，明確規(guī)定可再生能源目標引導(dǎo)以及可再生能源電力消納責任權(quán)重考核機制，形成更加科學合理的目標責任考核體系。考核機制和考核體系，是促進可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。建議通過完善體制機制，統(tǒng)籌解決可再生能源消納問題。

第四，進一步修改完善可再生能源全額保障性收購制度，綜合考慮經(jīng)濟技術(shù)條件，制定合理的可再生能源利用率目標，明確由電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶共同承擔全額保障性收購義務(wù)的法律定位。首先，電網(wǎng)企業(yè)要依法履行自己的收購義務(wù)，不能只重視傳統(tǒng)的能源。其次，發(fā)電企業(yè)要依法取得行政許可或者報送備案，并與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，所生產(chǎn)的電力要符合并網(wǎng)技術(shù)標準。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。再次，電力用戶也要做好有關(guān)的配合工作，為可再生能源企業(yè)提供最大的消費支持。以上各方面主體，都要依法履行自己的義務(wù)，如果違背了義務(wù)，就要承擔相應(yīng)的法律責任。

第五，適當調(diào)整有關(guān)電價補貼的規(guī)定，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價市場化形成機制。

第六，細化政策，支持通過科技創(chuàng)新解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題。可再生能源事業(yè)能否真正站得住腳，并取得突破性發(fā)展，最為根本的，就是科學技術(shù)創(chuàng)新。全行業(yè)對此必須要有十分清醒的認識。

第七，細化相關(guān)法律責任條款，強化電網(wǎng)、石油、燃氣、熱力等企業(yè)的法律責任。通過規(guī)定嚴格的法律責任，強化政府各部門和電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶，以及石油、燃氣、熱力等企業(yè)的法治思維，必須認真學習和落實可再生能源法的規(guī)定，切實履行自己的義務(wù)。社會各方面都要高度重視自身義務(wù)和職責，凡是違反者都要承擔相應(yīng)的法律責任。如此堅持下去，法律的落實就有了可靠保障。

“在全國人大常委會執(zhí)法檢查組進行可再生能源法實施情況的檢查并向全國人大常委會報告之后，可再生能源法的再次修訂工作得到常委會組成人員的高度重視。”孫佑海提議：“希望有關(guān)方面將可再生能源法的修訂盡快納入立法計劃，并安排和組織力量切實推動，早日提出修訂方案，推動我國可再生能源法治建設(shè)達到新的高度。”