我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病制度體系研究*

胡安霞,段志光

(1 山西中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)藥發(fā)展研究中心，山西 晉中 030619,hax2046@126.com；2 山西中醫(yī)藥大學(xué)健康人文研究中心，山西 晉中 030619)

2019年12月，武漢出現(xiàn)新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)的疫情，國(guó)家衛(wèi)生健康委提請(qǐng)國(guó)務(wù)院將新冠肺炎納入了傳染病防治法乙類傳染病，實(shí)行甲類管理。國(guó)家在新冠肺炎的第1-6版診療方案[1]中始終強(qiáng)調(diào)并要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮中醫(yī)藥的作用，加強(qiáng)中西醫(yī)結(jié)合，建立中西醫(yī)會(huì)診制度。迄今為止，中醫(yī)藥在抗擊新冠肺炎疫情中取得了明顯成效。事實(shí)上，數(shù)千年來(lái)，中醫(yī)藥在歷次傳染病防治過(guò)程中都發(fā)揮了重要作用[2]。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，除少數(shù)年份外，新發(fā)傳染病每年新增一種或多種，對(duì)人類的生存和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2004年我國(guó)修訂了《傳染病防治法》，明確將中醫(yī)藥納入我國(guó)傳染病防治體系。近十多年來(lái)，我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病的制度已漸成體系，而非單項(xiàng)制度。

新冠肺炎疫情的防控，強(qiáng)烈地提示我們，梳理現(xiàn)行制度體系，能夠更好地促進(jìn)中醫(yī)藥防治傳染病特別是新發(fā)、突發(fā)傳染病制度體系的進(jìn)一步完善。本文從政策工具的角度，梳理目前我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病制度體系的政策文件，以期為強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系等提供參考依據(jù)。

1 資料來(lái)源與研究方法

1.1 資料來(lái)源

本文選取的政策文本來(lái)源于中央政府各部委門戶網(wǎng)站上的政府公開文件，通過(guò)訪問(wèn)發(fā)布中醫(yī)藥事業(yè)政策的政府網(wǎng)站，如國(guó)務(wù)院、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家中醫(yī)藥管理局等部門的官方網(wǎng)站，逐一瀏覽收集相關(guān)的政策文本以及條目，同時(shí)以“中醫(yī)藥”“中醫(yī)”“傳染病”作為關(guān)鍵詞在清華大學(xué)政府文獻(xiàn)中心“Iploicy”進(jìn)行檢索，為了保證政策文本的代表性和準(zhǔn)確性，根據(jù)以下三原則對(duì)收集到的政策進(jìn)行篩選，第一，政策發(fā)文的主體必須是中央政府及各部委，不包括地方政府且相關(guān)政策主要針對(duì)中醫(yī)藥傳染病防治而制定的，刪除政策文本中只簡(jiǎn)單提及中醫(yī)藥防治傳染病的政策；第二，政策內(nèi)容與中醫(yī)藥防治傳染病緊密相關(guān)；第三，政策文本的類型主要包括法律法規(guī)、條例、規(guī)劃、方案、意見、辦法、通知、公告等盡可能是明確體現(xiàn)政策意圖的文件，批復(fù)、函、領(lǐng)導(dǎo)講話和工作報(bào)告等非正式?jīng)Q策文件不予計(jì)入。最終整理形成18份國(guó)家級(jí)中醫(yī)藥防治傳染病政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。

表1 我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病制度匯編

1.2 研究方法

以政策的結(jié)構(gòu)性為立論基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的政策工具理論，近來(lái)被廣泛用于解讀和分析政策。政策工具的分類有很多種，本研究采用被我國(guó)學(xué)者廣泛認(rèn)同并使用的英國(guó)公共政策學(xué)者Roy Rothwell[3]和 Walter Zegveld 分類法，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型。

按照“政策序號(hào)—具體章節(jié)號(hào)—條款序號(hào)”的方式進(jìn)行逐條編碼(編碼示例圖見表2)。

例如“2-1-1”表示文件為《關(guān)于加強(qiáng)信息化支撐新型冠狀病毒肺炎疫情中醫(yī)藥防控工作的通知》中第2章第1節(jié)第1條款“各級(jí)中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)積極提供網(wǎng)上、電話問(wèn)診咨詢服務(wù)”在政策工具分類中屬于供給型，公共服務(wù)的細(xì)分政策工具。如果一項(xiàng)政策條款使用了多個(gè)政策工具，則按照對(duì)應(yīng)的政策工具進(jìn)行重復(fù)編碼。為了保證政策編碼的準(zhǔn)確性，本研究邀請(qǐng)兩位擅長(zhǎng)文本分析的研究生分別對(duì)18份政策樣本進(jìn)行獨(dú)立編碼，編碼的一致率在82.5%，表明該編碼結(jié)果可用于本研究的分析。

表 2 我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病支付文本編碼表示例

2 結(jié)果

按照上述中醫(yī)藥防治傳染病政策工具三種類型，依據(jù)表2政策文本編碼示例，使用MAXqda18對(duì)18份政策文件進(jìn)行編碼歸類，得到我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病政策文本中政策工具的使用情況，供給型工具使用96條，占比為45.49%、和環(huán)境型工具83 條，占比39.33%,需求型工具32 條，占15.18%。我國(guó)中央政府部門綜合使用政策工具促進(jìn)中醫(yī)藥防治傳染病，提高治理能力，提供了很多引導(dǎo)激勵(lì)舉措和管制措施，但是在不同類型的政策工具使用強(qiáng)度上存在較大差異(見表3)。

表3 我國(guó)中醫(yī)藥防治傳染病政策工具類型、名稱和含義

2.1 供給型政策工具使用較充分

2007年，國(guó)家中醫(yī)藥管理局就啟動(dòng)了中醫(yī)、中西醫(yī)結(jié)合傳染病臨床基地建設(shè)，涉及中醫(yī)藥防治傳染病人才培養(yǎng)激勵(lì)政策條款有10條，發(fā)揮了一定的引導(dǎo)激勵(lì)作用，但在政策效力方面還有待加強(qiáng)。在“資金投入”這一細(xì)分政策工具中，我們發(fā)現(xiàn)2010年《國(guó)家中醫(yī)藥管理局關(guān)于印發(fā)中醫(yī)藥防治傳染病臨床科研體系建設(shè)方案》中提出中央經(jīng)費(fèi)主要為體系建設(shè)提供引導(dǎo)性經(jīng)費(fèi)，要求各地以及依托單位在物資儲(chǔ)備、儀器設(shè)備方面予以財(cái)務(wù)保障。傳染病重點(diǎn)研究基地成為開展中醫(yī)藥防治傳染病科學(xué)研究的主力軍，這也是在抗擊新冠肺炎疫情中，中醫(yī)藥能夠及時(shí)深度參與施治的政策支持之一。目前缺乏效力更高的多部門聯(lián)合發(fā)文的政策文件。

2.2 環(huán)境型政策工具應(yīng)用偏重法規(guī)管制

環(huán)境型政策工具就是政府通過(guò)與企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等主體進(jìn)行互動(dòng)，充分利用社會(huì)資源來(lái)推動(dòng)中醫(yī)藥防控傳染病，所產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)比供給型政策工具要大。從政策編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，應(yīng)用最多的細(xì)分政策工具是“法規(guī)管制”，在規(guī)范中醫(yī)藥預(yù)防疾病的診療規(guī)范，重視中藥飲片的質(zhì)量管理，對(duì)中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》和《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》的監(jiān)督檢察。“目標(biāo)規(guī)劃”工具中80%是具體的方案，高層次戰(zhàn)略性的目標(biāo)規(guī)劃占比不高。“社會(huì)資本”細(xì)分工具簡(jiǎn)要提及了中醫(yī)館接受培訓(xùn)，開展中醫(yī)藥救治，提高應(yīng)對(duì)疫情的能力。

2.3 需求型政策工具運(yùn)用不足

需求型政策工具是指對(duì)中醫(yī)藥防治傳染病起到牽引拉動(dòng)作用的政策，主要指政府通過(guò)減少在發(fā)展過(guò)程中的外部阻礙，激發(fā)相關(guān)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的信心和決心，釋放居民對(duì)中醫(yī)藥的市場(chǎng)需求，具體表現(xiàn)為政府采購(gòu)或價(jià)格補(bǔ)貼、試點(diǎn)/示范項(xiàng)目等措施。國(guó)家中醫(yī)藥管理局開展了中醫(yī)傳染病治療的臨床基地申報(bào)，中醫(yī)藥防治傳染病重點(diǎn)研究室(臨床基地)建設(shè)等試點(diǎn)示范項(xiàng)目，需求型政策中70%與示范基地項(xiàng)目有關(guān)。現(xiàn)有的需求型政策工具較重復(fù)。

3 討論與建議

3.1 強(qiáng)化供給型政策工具

在很多政策領(lǐng)域，供給型政策工具存在過(guò)溢或擠出風(fēng)險(xiǎn)，但是在中醫(yī)藥防治傳染病特別是在防治新發(fā)、突發(fā)傳染病方面，供給型政策工具還需進(jìn)一步強(qiáng)化。一項(xiàng)針對(duì)醫(yī)師的調(diào)查顯示[4]，制約中醫(yī)藥防治傳染病的前三位影響因素是：“專業(yè)中醫(yī)人才匱乏”“實(shí)質(zhì)性參與難”“臨床、教學(xué)、科研平臺(tái)少”。在人才培養(yǎng)方面，我國(guó)許多著名的中西醫(yī)結(jié)合專家學(xué)者，大多得益于20世紀(jì)五六十年代國(guó)家“西醫(yī)醫(yī)師學(xué)習(xí)中醫(yī)藥知識(shí)”的政策。現(xiàn)有的人才培養(yǎng)政策還不能滿足需求，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，落實(shí)中醫(yī)藥人才中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施高層次中西醫(yī)結(jié)合人才計(jì)劃，進(jìn)一步優(yōu)化人才培養(yǎng)與激勵(lì)政策，促進(jìn)相關(guān)人才隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)展。目前，還普遍面臨中醫(yī)藥防治傳染病科室缺乏的問(wèn)題，特別是獨(dú)立開設(shè)中醫(yī)臨床科室的傳染病專科醫(yī)院有限，在基礎(chǔ)建設(shè)方面加大政府資金投入，推進(jìn)傳染病醫(yī)院中醫(yī)臨床科室建設(shè)，完善中醫(yī)藥治療傳染病的服務(wù)體系。

3.2 增加需求型政策工具

在中醫(yī)藥防治傳染病政策中，與供給型和環(huán)境型政策工具相比，發(fā)揮牽引力作用的需求型政策工具應(yīng)用不足，國(guó)家治理過(guò)程中對(duì)政策工具的選擇過(guò)多地依賴政府供給和環(huán)境型管制，關(guān)鍵的原因之一是部分新發(fā)、突發(fā)傳染病缺乏明確有效的治療方案，供給端尚處于“摸著石頭過(guò)河”，再加上醫(yī)供雙方信息不對(duì)稱，難以形成更多的有效需求。繼續(xù)增加試點(diǎn)示范項(xiàng)目，發(fā)揮帶動(dòng)作用。提高中醫(yī)藥財(cái)政補(bǔ)助力度，探索推進(jìn)中醫(yī)藥服務(wù)的醫(yī)保支付方式改革，出臺(tái)具有可操作性的配套文件，滿足基層對(duì)中醫(yī)藥傳染病防治方面的需求。

3.3 完善政策工具使用結(jié)構(gòu)

疫情發(fā)生以來(lái)，國(guó)家中醫(yī)藥管理局積極開展有效方劑的篩選工作。2020年2月6日，國(guó)家衛(wèi)健委和國(guó)家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推薦在中西醫(yī)結(jié)合救治新型冠狀病毒感染的肺炎中使用“清肺排毒湯”的通知》，實(shí)踐證明“清肺排毒湯”對(duì)新冠肺炎具有顯著療效。在已有的防治傳染病的國(guó)家政策制度中，未涉及“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”這一細(xì)分工具。長(zhǎng)期以來(lái)，由于中醫(yī)藥經(jīng)典名方的特殊性，現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度未能很好地將其保護(hù)。2018年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《2018年深入實(shí)施國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略加快建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)推進(jìn)計(jì)劃》，明確要求加強(qiáng)古代經(jīng)典名方類中藥制劑知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。當(dāng)前迫切需要多部門協(xié)同推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)建設(shè)工作，加快完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)效機(jī)制，激勵(lì)醫(yī)藥企業(yè)運(yùn)用高科技技術(shù)，復(fù)活中醫(yī)藥經(jīng)典名方，開拓中醫(yī)藥市場(chǎng)。從而維護(hù)國(guó)家利益，更好地為人類健康貢獻(xiàn)“中國(guó)處方”。

中醫(yī)藥防治傳染病方面的工作缺少國(guó)家層面的目標(biāo)規(guī)劃，今后需要中醫(yī)藥防治傳染病科技重大專項(xiàng)的長(zhǎng)期規(guī)劃。當(dāng)前，中醫(yī)文化的傳播，在策略、手段和機(jī)制等方面都存在一定的不足[5]。充分應(yīng)用“文化宣傳”工具，構(gòu)建政府主導(dǎo)下，高校、社會(huì)、公眾之間多向互動(dòng)的立體傳播機(jī)制，創(chuàng)新中醫(yī)文化大眾化、時(shí)代化的傳播形式，用中醫(yī)“天人合一”思想，“防治結(jié)合”的理念塑造我們的健康觀。

3.4 增強(qiáng)中醫(yī)藥自信

國(guó)家衛(wèi)健委和國(guó)家中醫(yī)藥管理局推薦應(yīng)用清肺排毒湯對(duì)新冠肺炎患者進(jìn)行治療，初步總結(jié)總有效率達(dá)到90%以上[6],具有良好的臨床療效和救治前景。全國(guó)共有24個(gè)地區(qū)發(fā)布了治療新冠肺炎中醫(yī)藥干預(yù)方案,其中6個(gè)為單純治療性方案，3個(gè)為單純預(yù)防性方案，15個(gè)為防治性方案[7],但也有些地區(qū)在早期中醫(yī)藥介入疫情不及時(shí)、不深入。中醫(yī)藥曲折發(fā)展史提示我們，中醫(yī)藥自信的問(wèn)題已經(jīng)日漸凸顯。如何把中醫(yī)藥事業(yè)傳承好，發(fā)展好，改變“中醫(yī)偉大不強(qiáng)大”的局面，需要更為精準(zhǔn)的政策。段志光[8]認(rèn)為中醫(yī)戰(zhàn)略發(fā)展需要立足于當(dāng)前的基本國(guó)情,準(zhǔn)確契合人民群眾的時(shí)代需要,充分借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方法手段,融合西醫(yī)。他還認(rèn)為[9]中醫(yī)藥的傳承和創(chuàng)新從根本上需要增強(qiáng)文化自信，中醫(yī)界和社會(huì)各界保持和展現(xiàn)出一種足夠的自信。而千百年來(lái)，中醫(yī)藥用其獨(dú)特理論和技術(shù)方法對(duì)人民健康的護(hù)佑就是中醫(yī)藥文化自信的根本依據(jù)。以新冠肺炎防治作為一個(gè)重要的契機(jī)，中醫(yī)藥政策制定者、決策者、執(zhí)行者甚至全社會(huì)都要堅(jiān)定中醫(yī)藥自信，完善符合中醫(yī)藥特點(diǎn)的管理體制和政策機(jī)制，充分發(fā)揮中醫(yī)藥在防治傳染病方面的特色和優(yōu)勢(shì)，在黨和國(guó)家高度重視中醫(yī)藥事業(yè)的戰(zhàn)略背景下，最大程度發(fā)揮政策工具的優(yōu)化配置功能，更好地服務(wù)于政策的內(nèi)在價(jià)值取向和目標(biāo)，完善制度和治理體系，提高治理能力，早日實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥事業(yè)傳承精華，守正創(chuàng)新。