國際農藥管理的現狀及趨勢(下)

宋俊華，顧寶根

接2019年12期《國際農藥管理的現狀及趨勢(上)》

2.3 被國際社會廣泛認可的、統一的管理、技術準則和標準 隨著農藥管理日趨嚴格，對產品安全性評價的數據要求越來越高，為降低重復性資料要求，減少試驗動物數量，農藥管理相關國際組織及歐盟和美國等地區和國家的農藥管理部門分別制定了一系列被國際社會廣泛認可的技術準則和標準。首先，《國際農藥管理行為守則》及34個相關技術支持準則為各國農藥管理提供了一致的框架及理念要求，FAO和WHO共同制定發布了農藥產品標準和農藥殘留標準，為世界農藥及農產品貿易提供便利，FAO農藥登記工具包為廣大發展中國家登記評審人員提供在線技術支持；其次，WHO、OECD和CIPAC(國際農藥分析協作委員會)等國際組織分別制定了涵蓋農藥登記各領域的試驗技術準則，且OECD為登記評審人員及申請者分別制定了農藥評估報告模板和實驗數據報告模板，以及良好實驗室管理準則(GLP)等，OECD資料互認體系(MAD)在成員國之間實現了資料互認。據統計，通過資料互認減少重復試驗，MAD體系為政府和行業每年節約近3.09億歐元[7]，并大量減少了試驗動物的數量。下表列出了被國際社會廣泛認可的農藥管理相關法律法規、技術及評審準則，美國環保署和歐盟制定的試驗方法及技術準則也被世界上大多數國家登記機關接受認可。

表1 被國際社會廣泛認可的農藥管理相關法律、技術及評審準則

2.4 各國呈現梯度管理態勢 自1985年《國際農藥管理守則》首次發布以來，國際和國家農藥管理的法律框架都發生了重大變化，從大多數發展中國家和經濟轉型中的國家并沒有適當的農藥立法，對農藥危害性的意識有限，到目前幾乎每個國家都有某種類型覆蓋農藥領域的立法，但《國際農藥管理守則》強調各國政府在管理農藥時，應充分考慮當地的需求和社會及經濟條件等因素，且由于各國農藥生產和使用、管理歷史、技術和資源等的差異，各國所采用的農藥管理制度有所不同，概括起來可以分成3種類型。一種是以歐美發達國家為代表的管理制度，其特點是制度健全，全程管理，并以安全風險防控為核心，屬于世界農藥管理框架及基礎準則的搭建者、新技術的引領者和農藥管理風向標，可以對世界其他國家的農藥管理政策產生很大影響。第二種以巴西和中國等經濟轉型國家為代表的管理制度，其特點是制度相對健全，但不完整，對各種農藥風險和違法行為還不能進行全程管理，在基礎標準制定領域尚處跟隨者地位。第三種是其他發展中國家的管理制度，由于受管理資源和能力限制，管理制度相對簡單，以登記為核心。

表2

3 未來農藥管理的發展趨勢

3.1 服務于可持續農業發展，倡導全生命周期管理 《國際農藥管理守則》倡導采用“全生命周期”的管理方式，管理與農藥開發、登記、生產、貿易、包裝、標簽、供銷、儲存、運輸、處理、施用、使用、處置和監測等所有相關方面導致的風險，包括農藥生產、廢棄物和容器的管理等。因為農藥導致的風險不僅可能來自于農藥在食品和環境中的殘留，還有可能來自于空包裝和廢棄庫存等，以及因問題轉移等導致的對全球可持續發展造成的其他方面的不良影響。全生命周期影響評價(Life Cycle Impact Assessment，LCIA)除了站在國家或地區的角度，涵蓋常規環境風險評價(Environmental Risk Assessment，ERA)的內容以外，還站在全球和可持續發展的角度，在全球農藥生產與使用逐漸融為一體的大環境下，考慮諸如導致的溫室效應、氣候變化、臭氧層降解、不可再生能源消耗和生物多樣性等其他方面的影響。農藥管理不僅涉及傳統內容和要求，也在不斷為保護生物多樣性、應對氣候變化和可持續發展服務。

3.2 監管領域不斷擴大，國際和區域合作加強 對農藥實行全生命周期管理，監管領域不斷擴大，FAO于2015年修訂了《農藥立法準則》，修訂后的準則詳細論述了完善的國家農藥法律框架所包含的要素，作為國家審查或更新現有農藥立法或從零開始起草法規的參考點。各國政府也紛紛制修訂相關法律法規或政策，從各個環節對農藥進行更加嚴格的管理。為保護蜜蜂等授粉昆蟲，歐盟成員國于2018年4月投票表決，禁止在戶外使用對其有害的新煙堿類殺蟲劑。由歐洲化學品管理局(ECHA)和歐盟食品安全局(EFSA)共同起草的“內分泌干擾物識別標準配套指導文件”已于2018年6月7日發布，該文件通過設定一系列科學標準以用于對內分泌干擾物的識別，從2018年11月10日開始，正在申請或新申請的歐盟農藥登記，需要運用該標準對產品進行內分泌干擾評估。美國《農藥登記改進法案4》(PRIA 4)也已于2018年3月生效，對于新增的抗菌農藥(antimicrobial)和常規農藥登記，要求增加藥效數據，而在PRIA3下，只有公共衛生農藥才需要提供藥效數據。中國也對《農藥管理條例》進行了修訂，并于2017年6月起實施。新條例通過取消農藥臨時登記、設立農藥經營許可、實施召回制度、強化限制使用農藥的使用管理、以及明確農藥廢棄物管理等措施進一步加強了農藥管理。

全球或區域協調的登記后監管也在逐步加強，開展全球聯合評審，執行全球小作物登記項目，推進區域內聯合登記，加強國際組織間協調合作，構建各有關方共同參與管理機制等，合作和協調成為國際化新品包括農藥管理的鮮明特點。據聯合國區域間犯罪和司法研究所(UNICRI)報告預計，全球約有15%的農藥貿易為非法貿易[8]，合作打擊非法農藥貿易的呼聲近期日益高漲。OECD于2019年2月通過了《關于打擊非法農藥貿易的建議》，成立了一個關于農藥非法貿易的網絡預警系統(RAS)，并與非洲、加勒比海地區和太平洋島國(ACP)通過打擊農藥非法貿易的協議[9]。

3.3 高毒農藥削減力度加大，更安全的替代技術或產品發展得到鼓勵 《國際農藥管理行為守則》7.5款提到：如果風險評價結果表明，風險降低控制措施或良好營銷措施難以確保產品使用不會對人類和環境帶來不可接受的風險，那么就要考慮禁止進口、流通、出售或購買這類高危害農藥。2016年FAO/WHO共同發布了《高危害農藥準則》，其中將高危害農藥(Highly Hazardous Pesticides HHP)定義為：根據國際認可的分級體系如WHO或GHS證實，對健康或環境呈現出較高的急性或慢性危害，或列入相關國際條例或公約清單受控的農藥。另外，如在某個國家特定的使用條件下，對健康或環境可造成嚴重或不可逆轉危害的農藥也可被視為高危害農藥。FAO/WHO農藥登記工具包下專設了有關高危害農藥的子項目。高危害農藥在歐美等發達國家大部分都已禁用；非洲、美洲、亞洲和太平洋島國也已啟動各種的淘汰計劃。作為全球最大的農藥生產國，自上世紀80年代以來，中國已經淘汰了六六六、滴滴涕等43種高毒高風險農藥，目前農業上使用的在登記有效狀態的高毒農藥還有10種，并力爭到2023年淘汰所有高毒農藥。

隨著全球各地高毒農藥禁限用的繼續深入，對生物農藥的關注度持續升溫。監管壓力和社會對更綠色、更安全和更可持續作物保護技術的需求是生物農藥發展的最強驅動因素之一。歐洲對新煙堿類殺蟲劑的禁令可能會促使該地區的許多種植者尋求生物農藥替代品以保護其作物。對間隔期和殘留的要求以及抗藥性等諸多因素也推動了生物農藥的發展，生物農藥可以通過多種新穎的作用模式為病蟲害防治提供更加有效的解決方案。另外，與新化學合成農藥需要平均2.5億美元和九年的開發和市場準入成本相比，生物農藥平均僅需不到1 000萬美元和四年時間。作為一種更便宜、快速的開發過程，生物農藥研發對初創企業和研究預算有限的小公司更具吸引力。因此，生物農藥市場在過去的15年中增長顯著，據Agrow的統計數據顯示：2018年全球生物農藥市場約為35億美元，占比5.4%，預計到2025年將達到80億美元，復合年增長率15%[10]。

另外，隨著熏蒸和葉面施用農藥的監管問題越來越多，種子處理劑因其安全、經濟、環保，且具有高度針對性，是全球農業生產投入中增長最快的部分。2017年，全球種子處理劑市場價值超過51億美元，預計2018～2023年期間市場的復合年增長率將達到10.5%[11]，生物農藥種子處理劑將成為市場增長的驅動力。

3.4 公眾參與意識逐漸增強 《FAO/WHO農藥登記準則》中明確提到：政府應當通過立法或制定法規，告知公眾關于農藥風險和收益相關信息，并促進公眾參與國家農藥管理。從1962年《寂靜的春天》開啟了群眾性的現代環境保護意識，到2018年歐盟130萬人簽名要求禁用草甘膦系列產品，隨著社會公眾對環境及食品安全的要求越來越高，對農藥管理的參與意識也在逐漸增強。1982年全球90多個國家的600多個非政府組織共同發起成立了農藥行動網(PAN)，口號為“農藥不尊重國界(pesticides don’t respect national borders)”，目前已在全球5個地區設立分支機構，號召停止使用化學農藥，尋找生物防治等更加安全的替代技術。美國EPA農藥項目除對所有登記決議設定公眾評議期外，農藥項目對話委員會和專家顧問委員會的會議均對公眾開放，以為各利益攸關方提供交流平臺，為農藥相關政策提供意見反饋。歐盟2019/1381號“歐盟食物鏈風險評估的透明度和可持續性”條例將于2019年9月26日生效。該條例允許公眾更廣泛地獲取有關農用化學品和轉基因作物的監管數據，按照新條例規定，公眾可自動查閱工業申請提交的所有研究報告和數據。只有某些信息將被允許保密，如生產和加工過程。隨著公眾對農藥管理參與程度的深入，農藥管理面臨的要求和壓力將越來越大，可能引發農藥管理制度和要求的革命性變化。

地球只有一個，未來世界農藥管理勢必越來越突破區域和國家的界限，以地球村為視角，逐漸納入全生命周期評價模式，以實現全球可持續發展的目標。