從2020財政預算提案透析美國教育政策走向及影響因素

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[摘 要]從美國2020財年的財政預算提案中可見，新一輪教育撥款的重點在弱勢群體學生、學校選擇、職業技術教育、教師專業化和校園安全等方面，主要以促進教育公平、提高教育質量、提高人才供給質量等為主題。但與之前的財政預算相比，不難發現教育撥款已被大幅削減。這些都與美國傳統、教育資源縮減、新聯邦主義及教育內部機制的改革等因素密不可分。

[關鍵詞]財政預算;教育政策

[中圖分類號]G45 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2020）02-0137-01

自特朗普就任美國總統以來，美國政府和國會之間的預算之爭已經導致政府三次“關門”。此前，由于圍繞美墨邊境隔離墻撥款預算之爭，美國聯邦政府部分停擺35天，創史上最長紀錄。

作為政府能夠獲取多少財政收入，以及如何使用這些收入的詳細說明，聯邦財政預算每年進行一次。在制訂預算過程中，國會和總統都扮演著十分重要的角色。一般會在每年2月的第一周的周一向國會遞交預算提案，在經歷復雜的程序和妥協后，會形成許多聯盟，達成許多交易，偶爾也會發生激烈的沖突，預算提案才能最終獲得通過，最終國會確定的預算與總統和預算管理局提出的預算提案相差很大，但其基本的內容依然會保留。雖然財政預算中很少內容會獲得國會付諸立法，但財政預算卻表明了聯邦政府基本的政策取向，并折射出聯邦政府的政策選擇和政策優先傾斜程度。政策中的任何財政決定都是“特別重要的政治領域，因為除非通過預算獲得經費，否則任何政策決定都沒有意義”[1]。

一、教育財政支出的重點

此次預算提案提出，為教育部提供總計620億美元的預算，比2019財年減少85億，預算降低12%[2]。此次預算提案中關于教育的財政預算重點在學校選擇、為弱勢群體學生撥款、職業技術教育、教師質量和校園安全等方面，此預算提案致力于降低學生負擔，確保學生所學能夠適應新興工業所需，增加高等教育的責任以幫助學生更快地完成教育，并且使高等教育成為學生和納稅人能夠負擔得起的教育，使得所有的學生都能夠有機會獲得高質量教育并取得成功。

（一）支持學校選擇計劃

雖然在這次預算提案中削減了教育撥款，但是提案中仍強調了在初等和中等教育中給予家庭更多的選擇權，確保每個家庭能夠為其子女選擇最好的教育。預算主要通過四種途徑支持學校選擇計劃。其一，預算提案每年為州授予的非營利性教育獎學金組織（SGO）提供經費50億美元[3]，該組織將運用捐贈的資金為家庭提供獎學金或者其他的教育資源，這筆資金將用于各種教育活動。如職業與技術的雙元計劃、課后補習計劃、私立學校學費、非注冊學校課程、特殊教育服務，以及其他高質量的公立教育花費。在這一計劃中，州將決定家庭獎學金的合格要求和許可。其二，聯邦提供的免稅獎學金，提案預算提供了超過6.5億美元支持公立學校選擇。預算提供5億美元資助開放的和大規模的高質量公立特許學校和資助特許學校設施[4]。其三，預算中還提到為擴大磁石學校撥款1.07億美元，用于開設特殊課程和教學計劃[5]。其四，預算提案欲撥款5 000萬美元用于資助學區的Title I 學生中心資助試點[6]，這將有助于學區轉變為更透明的資金系統，使得聯邦、州和地方資金幫助公立學校的學生選擇適合的學校。預算提案中指出，家庭應有權選擇對其子女來說最好的教育，因而決定預投入大量的資金支持學校選擇計劃。

（二）為弱勢群體學生提供撥款

自1965年《初等與中等教育法》（ESEA）頒布以來，Title I一直在州責任體系之下致力于資助低收入家庭集中的學區和學校，此次預算提案中依然延續這一原則，在為低收入家庭等弱勢群體學生的撥款主要涉及四個方面。第一，作為重要的保障教育公平的措施，本次預算提案擬為Title I基金撥款159億美元，這為貧困學校學生提供了關鍵性的支持，Title I為約2 500萬學生（近60%的公立學校學生）服務[7]。第二，預算提案中還為Impact Aid計劃撥款14億美元，為生活在軍事基地和印第安地區的學生提供資助[8]。第三，預算提案將繼續為《殘疾人教育法》撥款132億美元，為超過700萬的殘疾兒童提供州所支持的特殊教育和早期干預服務，并提供2.26億美元補助金支持[9]。第四，支持少數民族教育服務機構和傳統黑人學院和大學，預算撥款資助學術質量、機構管理和能力、基礎設施和學生服務，特別是合并六個為少數民族學生服務的計劃成為一個公式性撥款計劃，為學校撥款1.48億美元，為傳統黑人學院和大學提供超過4.04億美元的公式性或競爭性撥款[10]，以提高其教育質量。

（三）提升教師專業化

教育部提出確保教師獲得高質量專業發展機會以滿足其自身發展需要，預算提案擬撥款2億美元用于“教師與學習領導激勵補助金計劃（Teacher and School Leader Incentive grant）”[11]，促進教師職業發展和獎勵他們所取得的成就。該計劃支持薪資體系和人力資本管理體系，為新教師提供高質量的職業指導，增加有效教師和高需求教師的工資，如STEM（science， technology， engineering， and mathematics）領域的老師，預算提案為“教育改革與研究計劃”（Education Innovation and Research）提供3億美元[12]，支持對教師資格的嚴格評價證明，選擇個人的繼續教育和訓練，以繼續教師自身的專業發展和提高學生成績。為此，預算提案將對教師教育券進行試點，使他們能夠依據其自身的需要而選擇訓練的機會。

（四）資助職業技術教育

在當今的經濟形勢下，技術在美國經濟發展中的作用日益凸顯，預算提案預計撥款13億美元用于州職業技術教育計劃[13]，并重新授權了部分相關教育計劃，確保學生有機會獲得職業技術教育，包括中學期間基于工作的學習和大學選擇。大學選擇有學歷教育、社區學院和學徒制。預算提案還預計為職業和技術教育國家計劃撥款2千萬美元支持高質量的STEM計劃中關于職業技術教育的部分[14]。預算提案還提出擴大佩爾獎學金的適用范圍，即除了傳統的兩年或四年的學歷教育，還將優質短期培訓項目包括在資助范圍之內，這將幫助低收入者和失業者及更多的美國人能夠接受教育和技能訓練，使其具備一定的技能，使得他們可以在高需求的工作領域獲得高收入的工作，并且比傳統二年制或四年制的學位教育更快。預算提案特別提出，為補充現存的和新出現的工作崗位而準備勞動者，以及為未來的工作崗位準備勞動者，聯邦政府每年撥款2億美元優先發展、科學、技術，特別是那些女生和少數民族等被忽視的群體[15]，這些技能也為就業和解決行業中的復雜問題提供了可能。因此，美國教育體系必須提供可負擔的、優質教育和訓練，并體現行業和職業的需求和基于工作和經驗的學習。預算提案支持那些可以幫助學生獲得穩定且高收入的工作，以及對國家經濟發展有貢獻所需的技能。

（五）簡化大學生貸款的還款手續

近年來，美國對大學生實行的是基于收入的還款計劃（IDR plans），根據學生借貸者的收入和家庭人數等因素，提供在負擔范圍之內的按月償還的還款方式。然而，目前很多還款計劃在選擇和登記方面過度復雜，預算提案建議通過合并多項基于收入的還款計劃成為單項計劃，以簡化學生貸款還款手續。這個單項的還款計劃將采用的還款金額是按照借貸者每月可隨意支配收入的12.5%進行還款。對于大學生借貸者，還貸15年后的利息余額將被免除。對于畢業生的債務，還貸30年后的利息余額將被免除[16]。

為了進一步簡化學生貸款還款，預算提案中建議幫助申請失誤的借款者和機構自動申請，只需借貸者連續幾年共享收入數據。此項改革減少無效的和浪費的學生貸款項目，重點幫扶對象是貧困在校生。

（六）促進校園安全

聯邦政府要求確保學生能夠在安全的教育環境中學習。佛羅里達州的帕克蘭德事件之后，總統即建立了聯邦校園安全委員會（Federal Commission on School Safety）制定聯邦、州和地區政策建議以防止校園暴力。該建議于2018年12月發布，預算提案為此提供約7億美元[17]，照比2019年財政預算增加了3.54億美元。教育部、司法部和公共與服務部將聯合為州和學區提供補助金，預算提案中提出要為國家校園安全行動（School Safety National Activities）撥款2億美元，為州和學區發展提供應急操作計劃，為校園暴力提供咨詢服務和精神支持[18]。

二、財政預算中體現的教育政策傾向

總統財政預算中對教育部的撥款體現了聯邦政府教育政策取向，從中表明聯邦政府教育政策選擇和政優先傾斜程度。本次預算提案可見，聯邦政府依然延續了教育公平、支持學校選擇等政策，但同時特別強調教育對經濟發展的作用，其中最明顯的政策改變就是削減聯邦政府的作用和對教育部的撥款。

（一）教育公平優先

在美國這一多民族、多種族的移民國家，教育公平一直是美國教育政策主題之一。自1965年《初等與中等教育法》頒布以來，其TitleⅠ就確定了對貧困家庭等弱勢群體學生進行資助的原則，本次預算仍然為TitleⅠ提供撥款，主要為公立學校的貧困學生提供了重要的經費的支持。除此之外，在K—12教育階段，預算還為印第安地區的學生提供資助，并為殘疾兒童提供特殊教育和早期干預服務。在高等教育階段，預算為少數民族學院和大學提供撥款，促進這類高校的基礎設施和學生服務等。在職業技術教育方面，優先資助女生和少數民族學生等容易被忽視的群體，使其具備相應的職業技能，把這些學生培養成對美國經濟發展有用的人才。預案中提出，提供更多的中學后受教育機會，讓高等教育成為更多人能夠負擔得起的教育，讓所有的學生都能夠有機會獲得高質量教育并取得成功。

（二）支持學校選擇

自20世紀90年代美國擇校改革運動以來，學校選擇一直是教育政策中的重點內容，此次財政預算提案依然支持初等教育與中等教育階段的學校選擇計劃。此次預算提案對學校選擇計劃的資助達到了空前的水平。通過減免稅收的方式為初等和中等學生和家庭提供資助，此次資助的重點是公立學校范圍內的擇校。另一方面，預算還重點支持特許學校，主要支持高質量公立特許學校的基礎設施建設，作為公辦民營性質的學校，特許學校由州或地方政府投資，但是由社會團體、企業或個人管理，享有充分的自主權和靈活性。正因公立學校的性質，對特許學校資助的爭議較小，也是美國歷屆聯邦政府教育政策支持的重要內容。預算的資助對象將磁石學校也囊括進來，支持磁石學校開設特色課程。磁石學校在其誕生之初，主要是針對傳統公立學校中課程單一，教學方法落后的弊端，為有特殊興趣的兒童開設一些專門化的課程。磁石學校作為學校選擇的一種形式，以其特色鮮明的辦學方式，也成為近幾年以來美國聯邦財政撥款的對象。

（三）突出教育在促進經濟發展中的作用

特朗普就任美國總統以來，尤為強調通過教育促進美國經濟發展的問題，在本次預算提案中更是多處涉及到教育與經濟發展的關系。預算提案中提到，當今經濟發展迅猛，教育要為現存和將來出現的工作崗位準備人才，優先資助科學、技術和計算機科學等領域的人才培養，使其成為美國經濟發展的推動力。因而，教育必須要與高需求的職業相聯系，確保學生所學的內容與新興產業所需的技能相匹配，為學生提供基于工作的和經驗的學習機會。預算提出資助相關的職業教育計劃，幫助學生獲得高收入工作所需的技能，為美國經濟發展做出貢獻。如在職業技術教育部分提出，為在當今快速發展的經濟中取勝，要為學生提供相應的知識和技能;為此在學歷教育、社區學院和學徒制等方面為學生提供更多的選擇，在中學階段提供基于工作的學習。同時，為了促進美國經濟發展，預算提案擴大佩爾獎學金的資助范圍，將高質量的短期培訓也包括進來，不僅提供經費支持，還將為學生創造更多獲得高收入工作的途徑，高等教育要為21世紀的崗位準備人才。

（四）削弱聯邦政府的作用

預算提案中提到，在教育管理上，降低聯邦政府的作用，增強州政府的權利，建議將部分決策權返還給州和地方學區。預算提案重新調整教育部撥款，中止了那些更適合由非聯邦資金支持的項目，教育部將為州撥款項目提供支持，授權州去遴選最適合當地教育需要的服務項目，或者繼續由其他的州和地方或私人資金支持。如預算提案提出中止“提升大學生早期認識和準備計劃”（Gaining Early Awareness and Readiness for Undergraduate Programs，GEAR UP）和TRIO計劃，該計劃由《高等教育法》（Higher Education Act，HEA）授權，主要是聯邦為州提供補助金以確保低收入小學生、初中生和高中生為進入大學而做準備。該計劃支持下的活動可通過Title I給州的補助金來支持，聯邦政府的建議調整和重組這兩個聯邦項目為州公式撥款項目，教育部將為州提供資金，通過從初中到大學的學業過程，以幫助低收入和其他弱勢兒童進步。這些建議將權利和責任從聯邦政府轉移到州政府，大部分的投資應是基于證據的，促進教育部重新分配有限的資源，幫助確立適當的和有效使用納稅人資金的關鍵領域，如補助金的管理和監督，提升績效和項目評價。

（五）削減教育撥款

本次預算提案資助那些用于支持國家最有需要的學生的基本公式撥款項目，但同時以減少浪費為由削減了67億的聯邦教育部的撥款，預計削減29項教育計劃的撥款，主要是不適應國家需要的項目、重復撥款項目和沒有達到預期的目標的項目，以及更適合由州、地區和私人資金支持的項目。其中削減較大的教育計劃有三項，包括“支持有效的指導州補助金”（Supporting Effective Instruction State Grants， Title II Stategrants），項目為州提供公式性撥款，主要為了培養教師、校長和其他學校領導，現有證據表明，該項目對學生成績提高的影響非常有限，因而計劃削減該項目。另一個削減較大的計劃是對K—12階段的“21世紀社區學習中心計劃”（21st Century Community Learning Centers），通過學前計劃、課外計劃和暑期學習計劃，為學生提供額外的學習機會，目的在于提高學生的學習成績。但研究表明，該項目在提高學生成績方面的作用是有限的，基本上沒有幫助學生達到具有挑戰性的州學術標準。第三個項目是“聯邦補助教育機會撥款”（Federal Supplemental Education Opportunity Grant），該計劃為符合條件的大學生提供了基于需要的資助，以幫助他們在接受高等教育的過程中減少由經濟原因而造成的障礙。但該計劃中的某些內容偏離了這一目標，且與佩爾獎學金的部分內容重復，因而預計中止該計劃。

按照2019財年的經費使用情況，這三項支出共計41.18億美元，為了項目管理的有效性，預案還預計削減了或合并了其他14個教育項目的投資（表1），并授權州和地方教育當局采取相應措施，以滿足每個學生的獨特需要和支持有效利用有限的聯邦資源。

三、教育政策形成的影響因素

此次財政預算提案大幅削減了教育經費，主張將教育權返還給州和學區，體現出教育公平優先、支持學校選擇和強調教育對經濟發展的作用等政策傾向，這是與當今美國國情相適應的。

（一）美國的歷史傳統

教育公平問題一直是美國教育改革的主題之一。由于美國特殊的國情，美國學生具有多樣性，學生來自于不同的國家，不同的民族。不同群體之間的教育公平問題就成為教育政策中不可忽視的問題。而美國又是注重民主的國家，“各種平等問題在美國較為突出，是因為美國如此突出地致力于保障平等”[19]。《初等和中等教育法》中提出聯邦政府向低收入家庭子女集中的學校撥款，奠定了對弱勢群體學生實施教育補償的政策基礎。《教育鞏固與促進法案》（Education Consolidation and Improvement Act）進一步修訂聯邦教育經費政策，發展與完善了教育補償政策。小布什的《不讓一個孩子掉隊法》和奧巴馬的《讓每個孩子都成功法》都保留并發展了這一原則。另一方面，雖然補償教育對處境不利學生的學業成績確實有著積極影響，但是不同群體學生之間的學業成績差距依然明顯，弱勢群體學生在教育上存在不公平仍然是一個嚴峻的問題。因此，本次預算提案仍堅持了這一原則，為低收入家庭子女等弱勢群體學生進行撥款。

（二）教育資源減少與成本上漲的效應

人們對2017年特朗普的減稅政策記憶猶新。結合特朗普減稅政策，那么削減對公立教育的預算是必然結果，這將直接影響到公立教育的發展。緩慢增長的經濟、老化的人口、失業的壓力、沉重的債務，這一切使得人們對增加稅收，哪怕是維持現行的征稅稅率都感到反感。這迫使特朗普政府通過削減稅收以換取經濟的短期快速發展。

20世紀70年代以來，由于發達國家經濟增長比較緩慢，人們越來越不愿納稅，美國曾出現了幾次減稅運動和抗稅高潮，在這種社會形勢下，政治家們都在避免增加稅收，而竭力維持公共支出的穩定，繼而設法壓縮包括公共教育支出在內的公共服務的支出。許多州通過限制征稅的法律仍在發揮著明顯作用，這些法律限制政府的任何試圖增加稅收和支出的努力。20世紀90年代，雖然美國經濟復蘇，但原有的思維方式仍然存在，人們仍不愿增加新的稅收。21世紀以后，由于“911事件”和金融危機的爆發，使得本來就捉襟見肘的政府公共財政收入更多地轉向軍事和國內安全，而不是公共教育，用于軍事和國內安全的經費稀釋了那些本來可以用于公立教育的資源。這一點在本次特朗普財政預算提案中可見一斑。

而另一方面，公共教育成本卻在上漲。教育好貧困家庭的兒童，其成本遠高于教育好富裕家庭的兒童，因為許多兒童有著自己獨特的社會和教育需要。這些需要包括雙語或以英語作為第二語言的課程需要、舉辦家長認同的活動需要、設置覆蓋亞洲、非洲和拉丁美洲文化的學術課程的需要、開學前和畢業后培訓課程的需要、輔導學生完成家庭作業的需要、補習的需要、專門聘請輔導教師的需要，等等。

（三）新聯邦主義的影響

特朗普執政以來的財政預算提案同里根政府的政策類似，主張削弱聯邦政府對教育的干預。自美國憲法頒布以來，聯邦政府應該掌握多少權利才合適，一直是國家政治主要爭議的問題，削弱聯邦政府權利的主張與強化聯邦政府權利的主張如影隨行。國會已經多年沒有對《高等教育法》（The Higher Education Act）和《卡爾·D·珀金斯職業技術教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Educational Act）進行重新授權。盡管眾議院重新授權了獲得兩黨支持的《卡爾·D·珀金斯職業技術教育法》，但該法案已被擱置，原因之一就是參議院無法就聯邦在其中扮演什么角色達成一致，這一法案關系著面向中學的資助數額最大的聯邦計劃，而《高等教育法》則關系著師資培養、大學入學等問題。

1982年，里根在國會演講中提出“新聯邦主義”，讓各州在使用聯邦經費方面享有更多的權利。由于教育事業是州政府的一項主要工作，“新聯邦主義”在教育政策方面產生了廣泛的影響，這種影響意味著聯邦政府將減少教育投入。例如1978年聯邦政府支付全美教育經費的8.1%，里根執政期間這個數字下降到6%，聯邦承擔的教育經費的絕對數下降了25%[20]，里根政府把聯邦教育經費合并為一體，其途徑是將聯邦政府資助的37個項目組合為一攬子項目，命名為“初等和中等教育”。通過這一新的途徑，聯邦政府放松了對聯邦教育經費管理的限制，允許州政府享有在多個政策領域進行決策和使用聯邦教育經費的權利[21]。從里根政府開始，聯邦政府的許多教育管理權力開始轉交或下放到各州，在其后的每一屆政府中，這一趨勢都在強化。與20世紀80年代相比，聯邦政府的教育管理權限極大地弱化了。例如分門別類地向各州下放權力，一攬子向各州政府下放權力方式的轉變，使各州政府擁有比以往更多的自主支配聯邦政府教育資金的權限，而各州政府并沒有將新獲得授權轉移到學區和學校委員會，并且各州政府還收縮了學區的教育管理權限，從而進一步擴大了各州的教育控制權力，而事實上，各州政府在歷史上就擁有美國公立教育體制的最終控制權。

此次預算提出恢復地方對初等和中等教育的管理權，這一主張在對《初等和中等教育法》的重新授權的《每個孩子都成功法》里也曾提到，它承認了對教育管理的主要責任應屬于州和地方學區的。預算提案重申了這些原則：確保教育部返還教育決策權給州和學區，賦予家長更多的自主權，以滿足其子女獨特的教育需求的權利。預算提案還提出要簡化教育部內部組織并減員，使教育部的相關工作更加有效，以促進教育部為州、學區、高等教育機構和公眾服務。

（四）教育內部機制改革的要求

此次預算提案中重點支持學校選擇計劃，主要為了給每個學生提供最適合的教育，其實質的目的是改革教育內部激勵機制，以提高教育質量。20世紀80年代和90年代的許多教育改革都圍繞著提高教育質量展開，公立學校質量成為政策內容中僅次于發展經濟的主題。聯邦政府最初的做法是通過增加教育撥款來促進教育質量的提高。根據經濟學家漢謝克的研究成果，他在分析了大量的關于教育經費與學生學業成就之間的研究文獻后的結論是：“在投入學校的資源與學生的成績之間，沒有穩定持續的相關。”[22]所以他強調應當改變教育內部的激勵機制，而不是增加教育經費。

改革教育內部激勵機制的努力和愿望，催生了多種多樣的擇校方案，包括“磁石學校”（Magnet School）、跨學區招生、學區內選擇和教育券等。這些方案的共性及其相互之間的聯系就是競爭。通過學校選擇，家長被賦予了擺脫低效和低質學校的權力，那么學校就得到這樣的信息，除非自身提高質量，否則將失去生源和相應的資源，這就形成學校間的競爭，促使教師和學校進行改革，并使他們擔負起責任。這樣，競爭的壓力將會促使傳統公立學校進行改革。否則將失去生源和資源，競爭將迫使學校提升資源的利用效率，而不是像現在這樣維持資源的低效率利用。通過這些努力，學校最終將會得到改善，并降低耗費的成本。

參考文獻：

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（責任編輯：劉爽）