律師參與化解和代理 涉法涉訴信訪案件制度的思考

李沛

長期以來，涉法涉訴信訪案件多發，“案結事不了”現象突出，這不僅損害了法律的權威性，更助長了“信訪不信法”的社會心理。為有效緩解這一突出問題，司法機關探索建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，充分發揮律師具有較高法律素質、容易取得信訪群眾信任等優勢，引導信訪群眾理性表達訴求、依法維護權益。2015年11月，中央政法委出臺《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，從制度層面上規范了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作。經過多年的司法實踐，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度在司法實踐中不斷完善，為維護群眾合法權益、化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定發揮了積極作用。

一、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實踐意義

（一）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度符合司法體制改革需要。隨著涉法涉訴信訪改革推進實施，依法處理涉法涉訴信訪工作取得了積極效果，但涉法涉訴信訪案件多發、重復訪高發、久訪不息的問題仍然突出，既加重了信訪群眾的訴累，又耗費了大量司法資源，影響正常信訪秩序。在司法實踐當中，一審、二審、再審的當事人絕大多數都會委托律師代理訴訟，但是在控告、申訴階段卻很少有當事人委托律師進行控告申訴。究其原因，除了申訴人不了解申訴程序或者是因自身經濟原因外，代理控告、申訴案件成本高、效率低、案件復雜等因素也是導致涉檢涉法涉訴信訪案件無律師代理的重要原因。律師作為第三方參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，打破司法機關對涉法涉訴信訪案件封閉處理的模式，律師相較于當事人更加熟悉控告、申訴案件的辦理程序以及所需的材料，律師的參與能夠使控告、申訴的案件更加快捷，律師代理申訴、控告案件可以更好地使當事人的訴求更清晰、完整地呈現至相關承辦人以及接待工作人員的眼前，更方便、更好、更快地進行案件受理、分流以及結果的反饋，不僅有效緩解了司法機關辦案壓力、節約了司法成本，更有力提升了司法機關司法公信力，增強了依法解決涉法涉訴信訪案件的法律效果和社會效果。

（二）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度有效緩解了“案結事不了”的現象。從工作實踐來看，律師作為第三方參與化解涉法涉訴信訪案件，既為當事人提供了及時、有效的法律服務，更有助于緩解當事人的抵觸情緒，促進矛盾糾紛通過司法渠道解決。原因在于，很多申訴控告的群眾不了解相關法律流程，同時，案件當事人對律師的信任程度往往要高于對司法人員的信任程度，因為當事人總認為司法人員提出的一些建議和說法只是為了想要將他們推出自己的門外，只是想要減少自己的辦案壓力，或者更有甚者認為工作人員是在踢皮球，讓一些當事人對工作人員有誤解。律師以法律服務者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，可以最大限度發揮律師化解糾紛的優勢。律師通過非訴訟方式解決矛盾糾紛，從律師的視角、法律的角度分析問題，不僅為當事人提供了及時、有效的法律服務，幫助當事人維護自身權益，更有助于緩解當事人的抵觸情緒，又督促政法機關嚴格依法辦案，有利于促進矛盾糾紛通過司法渠道得到有效解決。

（三）律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度促進了信訪工作法治化發展。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作是一項法律性、政策性、技巧性很強的工作。必須堅持用法治思維和法治方式解決信訪問題，把涉法涉訴信訪納入法治化軌道，依法按照程序保障當事人司法權益。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作的開展有效促進了信訪工作法治化發展。律師通過調查走訪、查清事實真相，為當事人提出解決問題的法律建議，接受當事人委托參與信訪案件代理工作，合法反映信訪訴求，對引導民眾自覺依法表達訴求起到積極的疏導作用，依法維護了當事人合法權益，防止了矛盾激化。

二、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度運行中存在的問題

（一）律師參與化解和代理信訪案件工作的群眾知曉度不高。律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作開展以來，在化解涉法涉訴信訪案件中發揮了積極作用，但由于對這一制度的宣傳不夠，來訪群眾對該項工作知之甚少，而且由于值班律師在司法機關的辦公場所工作，容易給信訪群眾造成“律師是檢察院的說客”這種錯覺，認為律師是替檢察機關說話的，對律師缺乏信任，容易讓信訪群眾產生抵觸、對抗的情緒。

（二）律師對參與化解和代理信訪案件工作的積極性不高。為開展好律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作，司法機關積極為律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件提供場地和設施，并切實保障必要經費。對于律師本身而言，能夠提高自身能力素質、增加經濟收入、增強社會認知度和認可度。但由于信訪群眾來訪時間難以掌握，造成了律師工作時間的浪費，進而導致經濟損失，一定程度上影響了律師參與的積極性。

（三）律師參與化解和代理信訪案件工作中監督作用發揮不充分。律師參與涉法涉訴信訪案件工作既是為了化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，也是對司法機關和司法人員的一種監督。但在具體實踐中，律師發現司法過程中存在錯誤或瑕疵的情況時，往往不愿提出監督建議，導致其監督作用得不到有效發揮。

三、完善律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的幾點建議

（一）加強參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的律師素能建設。對于有需要律師代理的信訪人以及信訪案件，律師應當根據實際情況運用自身法律專業知識以及化解矛盾糾紛的實踐經驗，為信訪當事人解決相應申訴、控告法律問題，在解決過程當中，必須遵守相關法律規定、職業道德、工作原則：在接待信訪人的時候，應當認真聽取訴求，全面深入了解相關信訪材料，為信訪人提供法律咨詢解答，評析信訪案件，做好釋法勸導的工作，并根據案件的具體情況提出處理意見，引導信訪人依法提出申訴和控告，促進涉法涉訴信訪案件得到依法公正的處理。對于違反執業紀律以及相關法律法規的律師，應當取消其參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的資格，并視情由相應的主管部門依法依規作出處理。

（二）完善律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作配套機制。健全律師參與信訪接待值班公示制度，實行來訪接待和預約接待，實現律師參與涉法涉訴信訪全覆蓋。檢察院辦理申訴案件時，邀請律師參與刑事申訴案件公開審查和涉法涉訴信訪案件公開聽證，豐富律師參與矛盾化解載體。結合“檢察長接待日”制度，試行律師參與信訪接待。結合規范司法行為專項整治工作，邀請律師參與檢察信訪接待專項督查活動，促進律師深度參與檢察工作。發揮控申部門內部監督制約作用，主動征求律師意見和建議，及時發現執法辦案過程中可能出現的錯誤或瑕疵，有效糾正執法不嚴、司法不公等違法行為和現象。

（三）為律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作提供有力保障。應當專門安排律師信訪接待、代理信訪案件的辦公室，為值班律師開展工作解決后顧之憂。主動支持、配合律師開展工作，加強安全防范，保障律師人身安全。積極支持律師開展調查核實等工作，對律師閱卷、咨詢了解案情等合理要求提供支持。對律師提出的處理建議認真研究，及時反饋意見，確保律師參與化解信訪矛盾工作規范有序、良性運作。

（四）加大律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的宣傳力度。司法機關可與律師協會等相關部門一道，定期開展涉法涉訴信訪宣傳活動，充分利用報紙、網絡、微博、微信等媒體全方位、立體化地宣傳律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，宣傳律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的適用范圍、工作流程。在信訪接待過程中，向上訪群眾介紹這項工作，講明參與律師作為中立第三方開展工作，逐步樹立起群眾自覺守法、遇事問法、有事找法的法治意識，引導群眾理性表達訴求，依法維護自身權益。

（作者單位：城中區人民檢察院）