青海東部貧困山區扶貧主體的多元治理

鄧彩霞

在現有體制及政策背景下，如何通過扶貧主體的角度協調和優化鄉村治理結構？如何突破現實困境及構建相應的協同治理路徑，以更好地實現東部山區脫貧攻堅、脫貧鞏固及推進鄉村治理現代化？鑒于此，筆者赴青海東部貧困山區進行了廣泛和深入的調研，以期對青海東部貧困山區鄉村治理以及脫貧攻堅工作的完善提供參考。

一、當前青海東部山區精準扶貧的多元治理格局

近年來，青海東部貧困山區的扶貧也出現了多元協同治理的新變化。一是區（縣）政府各部門是青海東部山區各定點扶貧單位。以下派第一書記、鄉鎮駐村干部、對口聯系貧困戶干部、村支“兩委”等通過扶貧資金、項目扶貧、合作社產業開發等形式參與扶貧，政府系統集中了較多的扶貧資源及扶貧骨干投入扶貧工作，貧困戶在土地流轉、技能培訓，外出務工補貼、種養殖、教育、醫療、生態、社會保障兜底等扶貧資金補貼，基礎設施配套、公共服務保障，政府扶貧小額無息貸款等方面均獲得較為穩定的收益。二是社會組織是當前社會扶貧的代表，各類商會作為社會組織介入扶貧工作是較有代表性的，如甘肅商會等社會組織在樂都區達拉鄉馬圈村開展扶貧，為脫貧致富發揮了重要作用。三是以公司為代表的市場主體也參與到青海東部貧困山區的扶貧工作中。當前主要通過“龍頭企業+合作社+村民”的形式帶動脫貧，政府通過扶持龍頭企業，龍頭企業通過合作社吸納貧困人口進行脫貧。四是從公民角度來看，村中能人帶頭領導及組織的合作社也帶動了村民脫貧致富，如樂都區高廟鎮卯寨鄉村旅游項目產生、發展和壯大，均是村中能人帶頭，以集體經濟運行管理的模式進行扶貧治理。村莊以外的扶貧慈善及愛心人士、退休干部、志愿者也參與到了扶貧工作中來。通過對東部貧困山區精準扶貧多元主體種類、扶貧日常運作及合作方式的考察發現，當前東部貧困山區精準扶貧的多元協同治理格局為：參與主體多元，政府主導地位明顯，協同治理格局初步顯現。從協同治理的治理主體上來看，青海東部貧困山區扶貧中的政府與村民、政府與企業、政府與社會組織、社會組織與村民、企業與村民等多元主體及其日常互動共同構成了村莊扶貧治理的關系網。

二、青海東部貧困山區扶貧的多元主體治理困境

從對青海東部貧困山區的考察和分析看，由于扶貧主體權力的不同、扶貧資源的多寡，致使各主體間協同程度、扶貧效果各異，從而使貧困地區陷入結構化治理困境。

（一）扶貧主體力量不均衡，扶貧資源不優化。調研發現，兩縣多地都存在扶貧中政府強而社會力量弱的現象，扶貧中政府強勢，而其他治理主體難以與政府平等地開展工作，政府掌控大部分的扶貧資源而其他扶貧主體扶貧資源薄弱、政府扶貧資源開放度不夠的情況，可見政府與其他主體治理力量明顯不平衡。各治理主體中擁有資源的多寡決定了扶貧主體的實力、扶貧治理的地位以及貧困對象對扶貧主體的信任度。而政府在眾多治理主體中無疑是處于絕對的資源主導地位的，并且擁有權威的資源分配權，其他扶貧治理主體扶貧活動的開展，也大部分是通過充分利用政府扶貧政策與資源來將扶貧資源更好地惠及貧困主體的。這些都影響了扶貧力量的優化組合，也導致了扶貧資源優化配置度不高、扶貧成效降低的情況。加上從多元主體的日常運作與各主體間的合作方式是各主體獨立地開展扶貧活動，而各主體擁有自身的組織規則、活動方式、考核績效等，從而導致了在扶貧開展過程中信息不對稱、扶貧行動沖突、扶貧項目重復、扶貧資源未能充分利用的情況。

（二）貧困群體在扶貧中主體地位缺失 。尊重貧困群體的主體性訴求， 也是近年來我國政府積極倡導并付諸實踐的“以人民為中心”的思想、社會公平正義的價值理念在貧困群體身上最真實的體現。但是，調研發現，貧困群體由于缺乏主體意識，不僅對扶貧政策知之甚少，也完全不具備自我發展的內生動力。大部分貧困群體都表達了對于“脫帽”后生活的擔憂，即使有些達到了“脫帽”標準，他們也以各種理由表示不愿意被“脫帽”。究其原因，一是基層干部與貧困戶的溝通不夠全面、徹底，造成了貧困戶對“脫帽”后的“后扶”政策不了解，形成“脫帽”工作的障礙;二是對扶貧政策中有關就業培訓、產業扶貧等可持續發展舉措的投入不足，流于形式。由于缺乏行之有效的可持續發展措施和內生性的發展機制，很多建檔立卡戶一味“等、靠、要”，認為一旦離開了物質扶持，就會回到脫貧前的狀態，思想及行動都沒有做好自力更生的準備。

（三）扶貧過程中社會力量參與不足。社會力量能夠在政府和個人之間起到關系調節的作用，進而實現各方利益的均衡。近年來，黨中央、國務院高度重視社會力量在扶貧開發領域中的重要地位和價值。然而調查發現，基層干部對社會力量的接受程度并不高，雖然也在肯定社會力量對扶貧的重要性，但同時也認為企業、群團組織、商會等社會力量是行政體制外的群體，對其掌握的扶貧資源和扶貧能力以及扶貧的可持續性等表示悲觀。顯然，這與我國當前“強政府，弱社會;大政府，小社會”的現狀有關，但這種觀點缺乏對社會力量概念、定位及作用的深刻認知，同時阻礙了社會力量充分參與扶貧實踐。社會力量的積極、廣泛參與程度不夠，與我國一直以來追求和倡導的創新社會治理體系是不相符的，既無法使扶貧工作得到有效、持續的推進，又極大地浪費了社會力量廣泛集聚的扶貧資源。

三、鄉村治理視角下的精準扶貧主體多元化治理建議

（一）基層扶貧干部要由執行和參與主體角色轉換為溝通者、協調者。在扶貧過程中，基層干部應當轉換角色，由國家扶貧政策執行者、參與者轉換為國家與貧困戶間的溝通者、協調者。基層縣級政府作為扶貧開發工作的重要參與者，應該積極促進本級政府和鄉、鎮、村級政權組織及其相關部門在扶貧工作中角色、身份的轉變，由過去扶貧工作的執行和參與主體，向扶貧工作的協調者、合作者轉變，樹立貧困群眾是扶貧開發項目的主要參與者、執行者和最終受益者的扶貧治理觀念，同時要關注并尊重貧困群眾的主體性地位，充分發揮組織協調作用， 積極調動地方扶貧資源，切實為貧困群體解決扶貧開發實踐中遇到的各類問題。需要做到以下兩點：（1）基層政府需要進一步優化“考核責任制”背景下單一化的組織目標，脫掉以政績考核為扶貧目標的政治外衣，不能讓扶貧考核與完成“脫帽”目標、通過國家評估等政治任務畫上等號。（2）需要加強對合理扶貧的監督工作。扶貧干部工作壓力過大已經成為普遍現象，扶貧工作中文牘主義嚴重，上級政府對基層扶貧的督促，讓不少扶貧工作花費了大量時間用于迎接檢查，不同督查者有不同的要求和整改意見，名目繁多的表格和材料以及各級各類檢查，導致扶貧干部工作的政治壓力較大。基層干部不僅是連接國家扶貧資源和貧困群眾的紐帶，也是協調扶貧實踐中各個參與主體權利與利益的溝通者。在簡政放權政策的引領下，基層干部應當自覺樹立“以貧困群體為中心”的正確扶貧理念，充分發揮基層干部的融入性、親民性，就扶貧目標的制定、扶貧資源的分配、扶貧績效的評估等內容，與廣大貧困群體進行密切交流與合作，使扶貧項目更好地滿足實際需要。

（二）賦予扶貧群體參與權利，確立其主體性地位。如何保障貧困群體的合法權利和地位，如何使貧困群體脫貧以后具備可持續發展能力，這才是精準扶貧的出發點和落腳點。因此，基層扶貧工作要時刻提高警惕，防止陷入“梅佐喬諾”陷阱，即貧困地區在外部力量的支持下，能夠獲得區域社會經濟短期內的高速發展，縮小與富裕地區的差距，而一旦這種外力消失，貧富差距就會再度擴大。所以，精準扶貧不僅要著眼于當前貧困地區經濟社會的“煥然一新”，更要立足于貧困群體在脫貧后能夠真正實現“脫胎換骨”。這就需要我們一方面革除陋習，加強文化扶貧，達到“精神脫貧”;另一方面，優化扶貧過程，增強貧困群體的參與度。如在政策的制定中貫徹落實協商民主，在政策的落實中提高貧困主體的參與度，尊重個體意愿，在評估驗收中讓貧困主體參與進來，讓他們有更深的體會，從而激發他們的積極性和“主人翁”意識。基層政府應該將培育貧困群體的內生性動力融入到扶貧工作的每一個環節，培養貧困群體自力更生、參與實踐、主動創造美好生活的意識和能力，通過貧困群體的主體性重建，幫助其實現可持續發展，真正成為扶貧項目的決策者、執行者、參與者和最終受益者。

（三）重視社會力量的積極參與。社會力量扶貧也是精準扶貧的一個重要工作方式。對于基層政府而言，首先要做好扶貧志愿者隊伍的培育和構建，提高對慈善扶貧資金的收集、分配及利用的效率，不斷壯大社會扶貧群體的規模和力量。而具有專業社會工作知識、背景、經驗的社會工作人員，無疑是社會力量中的精華組成部分，能夠在地方扶貧工作中起到“畫龍點睛”的作用。2017年6月，國務院扶貧辦聯合民政部、財政部共同發布了《關于支持社會工作專業力量參與脫貧攻堅的指導意見》，從總體要求、服務內容、扶持政策、支持項目、組織保障這五大方面強調了以社會工作為代表的新興社會力量在扶貧工作中應該發揮的作用。如在扶貧過程中，能夠向貧困群體提供專業化、個性化、優質化的服務;積極參與扶貧項目的各個環節，承接基層政府的部分職能。

總之，精準扶貧的多元主體協同治理是經濟落后貧困地區基層治理現代化的一種現實體現。東部貧困山區精準扶貧中扶貧主體力量不均衡，扶貧資源不優化，貧困群體在扶貧中主體地位缺失，扶貧過程中社會力量參與不足等這些結構化治理困境將有可能消解多年來我國扶貧開發工作取得的寶貴成果，甚至也將在一定程度上阻礙國家扶貧戰略目標的最終實現，需要我們通過基層政府治理角色的轉變，重塑貧困群體的主體性地位，充分發揮社會力量在脫貧攻堅中的作用，構建各方力量協同參與的多元化扶貧治理格局，調動多元主體的活力和積極性，為打贏扶貧攻堅戰掃清障礙。

（作者單位：省委黨校）