中學內部治理結構變遷中的問題與對策研究

擺國元

摘 要：內部治理結構的健全能夠有效提高學校管理的效率，能夠促進學校綜合發展。但很多中學并沒有重視學校內部治理結構，影響了學校的管理效率及持續發展。因此，中學學校必須重視內部治理結構，必須結合自身實際對結構進行完善，加強黨組織的領導，注重校長的領導職責，并積極構建管辦評分離的管理模式，實現多主體共同參與、共同協作，以此明確各主體的責任劃分、提升各主體在中學內部治理中的觀念和意識，逐漸打破原有內部治理結構的制約和限制，推動學校進一步發展。

關鍵詞：中學內部治理;結構變遷;變革研究

中圖分類號：G63? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1673-9132（2020）12-0191-02

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2020.12.094

在依法治國戰略的推行影響下，我國中學內部治理結構正在由單一模式向管辦評分離的多樣化治理結構轉變，政府職能、校長責任、社會監督及評價都在逐漸發生改變。內部治理結構的改變，表現在多方面，除了體制上的更新變化，更體現在學校的管理模式及管理結構的創新，可以說是一種權責關系的重新劃分。但在內部治理機構的演變過程中，傳統而單一的結構對變革產生了很大的限制，學校領導對學校內部治理結構的變革也沒有表現出應有的理解和支持，加上監督評價主體的參與觀念欠缺，導致中學內部治理結構的變遷遇到瓶頸。如何解決現有結構存在的問題、如何完善內部治理結構是目前中學管理和發展中的重要內容。

一、中學內部治理結構的改革歷程回顧

自1949年以來，我國教育就非常重視中學內部治理結構的改革，期間出現的體制主要有以下幾種：一是校務委員會，二是校長責任，三是黨支部領導下的校長責任制。從中可以看出兩點，一方面是結構變化趨勢是由一人獨掌制向多方共同管理制度轉變，另一方面是黨支部與學校校長的責任變化。

其中，校務委員會由優秀的教職工組成，存在著過分民主、責任劃分不明確的問題。到1952年校長責任制開始實施，由校長全面領導，副校長、教導主任、總務主任輔助校長工作，這種制度能夠有效改善校務委員會制度中責任不明確的問題，幫助黨在中學教育方面的指導思想能夠在學校中得以充分的貫徹落實，但它也存在著忽視教職工的民主意識的缺點。1955年，黨組織和學校校長開始相互配合和合作，明確了兩者之間的關系。然而到1958年，這種合作、配合關系被打破，在中學內部治理結構上形成了由黨組織全盤管理的現象，直至1961年這種錯誤現象才得以改善。1963年，通過不斷總結經驗教訓，教育部明確了黨組織的監督作用以及校長的全面管理作用，校長責任制正式形成。到1992年，校長負責制在全國范圍內的實行得以推行。次年，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》確定校長責任制在學校管理中的地位，同時，也把教職工的聘任、工資、崗位職責劃分等各個方面都涉及在內，進一步完善了中學內部治理結構。

二、中學內部治理結構存在的問題及原因分析

（一）外部治理結構權責模糊制約辦學自主權行使

在中學內部治理結構中，現有的校長責任制并不是由校長獨掌大權，而是在校長的全面領導下，由黨組織對其工作進行監督，由教職工進行民主管理，制度具有一定的可行性和合理性，但是其中外部治理結構中存在著權責模糊的問題，影響著校長責任制的實施效果。具體來說，目前我國中學治理結構中，雖然推行的是校長責任制，但是教育部門對學校的管理力度卻不見減小。

總體而言，很多中學依然受控于外部管理，學校和校長的管理只是在奉行教育部門的管理方針，校長的辦學思想體現不明顯。導致出現這一問題的主要原因，首先在于有些學校的想法與現有的法規相悖，導致制度變革受限;其次是教育部門在制度改革時并沒有結合學校的實際情況;再次是在于學校在向有關部門匯報信息時側重于有利信息;最后是改變制度需要花費大量時間和人力，學校也就不愿改革制度。

（二）內部治理結構權責模糊導致管理效率低下

內部治理機構中權責模糊是導致學校管理效率低下的根本原因，內部權責模糊主要體現在四個方面，即學校黨組織與校長的關系、決策方式單一、執行流程繁復、監督體制不健全。

在黨組織與校長的關系方面，主要的問題在于兩者之間的管理權限劃分不明確，一方面在于黨組織沒有發揮好監督作用，另一方面在于黨組織中的民主性體現不足，工作開展以黨書記為準，黨書記與校長之間的權責劃分也就成為了問題。其原因在于黨組織與學校的本質屬性和所屬組織是不同的，導致黨組織的監督權無法落實，致使學校內部管理受到黨組織的阻礙。在決策方式方面，現行的內部治理結構具有一定的民主性科學性，但決策成員基本上都一樣，雖有一定的民主性但也具有一定的局限性，無法傾聽成員以外的想法，很容易出現決策失誤或不實際的問題。其原因在于決策權和執行權都是校長的權利，沒有做到兩權分離，決策參與人員單一，沒有足夠的群眾基礎。

在執行流程方面，主要問題首先在于執行層多，一個決策的執行往往需要通過多級傳達實施;其次在于每級的領導人數過多，導致執行任務分散化。另外，校長作為執行權的主要人物，他的權利和責任不斷被放大，逐漸形成唯校長是從的不良風氣。原因就在于校長責任制的內容理解不深刻，要么擴大民主化，要么擴大校長權利。

在監督體制方面，黨組織在學校內部治理結構中扮演監督角色，但因為監督體制的不健全，導致其監督作用無法得以發揮，反而成為干涉校長決策的阻礙。其原因在于校長負責制的管理制度沒有健全的制約體制，雖然對于校長負責制的內容有明確的法規，但因為缺乏體制約束，沒有明確的行為細則，導致黨組織等部門的監職能空有其名，實施效果不佳，監督職能得不到有效發揮。

三、完善中學內部治理結構的對策

（一）加強黨的領導

習近平總書記在全國教育大會上發表重要講話強調，“加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。”這是新時代加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育的根本遵循。學校在完善內部治理結構的過程中，加強黨對教育工作的全面領導，把抓好學校黨建工作作為辦學治校的基本功，把全國教育大會精神貫徹落實到學校工作各方面，堅持中國特色社會主義教育發展道路，堅持社會主義辦學方向，把培養社會主義建設者和接班人作為教育工作的根本任務，加強學校思想政治工作、意識形態工作，在堅定理想信念、培育愛國主義思想、提升道德修養、增長見識才干、形成奮斗精神等方面下工夫，促進學生德智體美勞全面發展，為決勝全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興奠定更扎實的人才支撐。

（二）完善校長負責制

從本質來看，校長負責制是一種可行的內部治理結構體系。要完善中學內部治理結構，就要立足于校長負責制并結合其弊端進行調整完善，對校長權責進行明確劃分。校長作為學校的總負責人，他是學校的代表，也是統籌管理學校所有教學工作和行政事務的核心人物，其根本任務是領導全校教職工把學生培養成德才兼備的綜合型人才。對于校長的權利和責任，必須要加以完善，要做到權責的平衡統一。責任在于在教學中嚴格落實黨和國家的教方針;統籌管理所有教師職員的工作;監督教學工作、開展好學生及老師思想教育;建立健全規章制度，維護校園秩序;不斷完善教學環境和飲食起居、完善師生教學設備。

而校長需要明確的與責任相平衡統一的權利有五種：第一種是決策權。在國家法律允許范圍內、在不脫離教育局教育方針的情況下，校長對學校所有教學、行政事務具有高度決策權，有足夠的權利對日常教學工作予以決定。第二種是干部任免權。對于學校考核不通過、大部分教職工一致認為不符合當前職位要求的干部，或者是表現良好受到一致好評的教職工，校長有權利進行人事任免。第三種是改革權。校長在通過多方決議之后應該具有對教職工聘任、結構、管理、工資制度等內容進行改革的權利。第四種是獎懲權。在符合相關法規和學校規章制度的情況下，校長具有對教職工進行獎勵和懲罰的權利。第五種是資金、設備使用權。在使用流程符合規定、使用過程公開透明、符合相關規定的情況下，校長對于學校資金、設備等具有使用權。除了以上五種普遍權利，校長還可以具有國家和相關部門賦予的其他權利。

（二）建設管辦評分離的內部治理新模式

目前中學內部治理結構的主要問題在于權責模糊，各個主體間的職能重疊，因此，要完善內部治理結構，必須做到管辦評的分離。

在管理上，政府及相關部門要調整職能，提升管理及監督效果。政府要做到簡政放權，明確區分在管理結構中的權力及責任，要加大對專業性機構的發展的支持力度，要完善對學校的監督機制，完善各項公示、約談、獎懲制度，提高監督效果。

在辦學方面，學校要加強自主規范辦學，促進學校規章制度的建立健全，確保章程的有效性。在內部治理結構完善上，要做到以校長為首，由黨組織及相關政府部門監督領導。

在評價體系方面，要建立多元化的評價體系，重視黨組織及相關部門，包括學生家長、社會大眾的評價，確保其科學性和合理性，充分發揮校內各級以及社會各界對學校的評價作用，逐漸完善評價體制。

總之，中學是我國教育中的重要組成部分，它的內部治理結構是否完善直接影響著中學教學水平和發展情況。目前，我國中學內部治理結構具有權責劃分不明確的特點，校長負責制的實施存在著決策方式單一、執行過程繁復、監督及評價體系不健全等問題，制約著教育水平的提升。學校必須要對內部管理結構進行調整和完善，合理劃分內部和外部的權責，做到管辦評的分離，確保內部治理結構的科學性和有效性。

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[責任編輯 張翼翔]