憲法視角下混合所有制職業院校改革的思考

銀奕淇 李梓銘 歐迪巧

[摘要]彌補法律缺失和化解法律沖突是混合所有制職業院校改革必須解決的關鍵問題。從憲法的角度尋找混合所有制職業院校改革的立法途徑，必須明確憲法對混合所有制的層次、辦學主體、投資結構及資產保護形式等問題的依據與邊界。只有按照憲法的邏輯，結合混合所有制職業院校改革實踐，才能主動避免混合所有制改革對職業院校的法律地位、法人屬性、產權歸屬、治理結構等方面的不利影響，建立起適合其改革與發展的法律規章，從而解決混合所有制職業院校改革的法律困境。

[關鍵詞]混合所有制職業院校;法律困境;憲法審視;立法建議

[作者簡介]銀奕淇（1980- ），男，河南臨潁人，湖南廣播電視大學、湖南網絡工程職業學院，副教授，碩士;李梓銘（1987- ），男，湖南懷化人，湖南廣播電視大學、湖南網絡工程職業學院，研究實習員。（湖南? 長沙? 410006）歐迪巧（1982- ），女，湖南衡陽人，湖南有色金屬職業技術學院，副教授。（湖南? 株洲? 412006）

[基金項目]本文系2018年教育部人文社會科學研究青年基金項目“職業院校混合所有制改革的風險管理研究”（項目編號：18YJC880110，項目主持人：銀奕淇）和2016年湖南省社會科學成果評審委員會課題“新常態下湖南高職院校混合所有制辦學改革制度保障體系研究”（項目編號：XSPYBZCO19，項目主持人：銀奕淇）的階段性成果。

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2020）08-0013-07

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從戰略高度指出了混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式，明確了我國社會主義市場經濟改革的方向。2014年出臺的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確提出，要“鼓勵社會資本加大社會事業投資力度。通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設”“推廣政府和社會資本合作（PPP）機制……在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力”①。2014年5月，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”，正式將混合所有制從經濟領域引入職業教育領域。受政策因素鼓舞和帶動，全國各省市積極開展混合所有制職業院校改革探索。無論是實踐探索還是理論研究，都反映出混合所有制職業院校改革在優化教育資源配置、緩解辦學經費不足、促進產教融合等方面釋放出的較好制度優勢與改革活力，對職業院校在辦學體制、管理體制、投資體制和激勵機制等方面的改革產生了深遠影響，有效推動了職業教育人才培養模式的改革與創新。

一、問題的提出

我國混合所有制經濟的確立，源于對傳統企業產權結構及治理模式的變革與創新，經歷了一個不斷演進的過程。隨著我國混合所有制的縱深探索，借鑒經濟領域改革的經驗，在職業教育領域研究與探索混合所有制辦學，推動職業教育事業改革和發展，無疑是對混合所有制概念外延的拓展和實踐空間的延伸。但是，作為職業教育的一項重要改革與嘗試，實施混合所有制職業院校改革必然會涉及一系列深層次矛盾和問題，不能通過簡單的資本層面的混合來解決。在混合所有制職業院校改革的實踐進程中，不少職業院校仍處于觀望狀態，對實施混合所有制改革還存在一些顧慮，如“混合所有制職業院校的法律地位、法人屬性、治理結構、產權歸屬等方面尚無法律支持”②“彌補法律缺失和化解法律沖突成為職業院校探索混合所有制辦學必須解決的關鍵問題”。③因此，混合所有制職業院校改革應當在法治的規范下，運用法治思維和法治方式，形成有效的混合所有制職業院校改革制度秩序。

二、混合所有制職業院校改革面臨的法律困境

“法治代表一種對人們行為的高度規范性指引方式，旨在建立一種理性的法律秩序。”④因此，“法治通過明確的法律規定，使相關人較為準確地知悉其行為的法律后果，從而對行為做出理性的選擇。”⑤從現行的法律體系來看，作為我國教育發展的基本法律，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱“《教育法》”）雖然明確了依法舉辦學校的各類主體，為社會力量進入教育領域辦學奠定了一定的基礎，但其條文中尚無對“混合所有制職業院校”的表述和準確定義。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱“《職業教育法》”）《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“《民促法》”）等法律條文中，也沒有“混合所有制職業院校”一說。因此，從法律層面上，我國教育領域并不存在嚴格意義上的“股份制職業院校”或“混合所有制職業院校”⑥。混合所有制職業院校改革缺乏法律支持，也必將導致混合所有制職業院校辦學面臨法律風險，從而影響混合所有制職業院校改革的動力與決心。

1.混合所有制職業院校的法律地位尚未確立。職業院校是實施職業教育教學活動的組織機構，具有明確的法律地位和主體資格，并享有法律賦予的權利能力和行為能力。“混合所有制職業院校是由國有資本、集體資本及非公有資本等交叉投入所舉辦的職業院校”⑦，包括高等職業學校和中等職業學校。根據我國法律中關于舉辦職業學校的相關條文規定，政府主管部門、行業組織、企業事業組織、社會團體和公民均可依法單獨或聯合舉辦職業學校，參與和支持職業教育事業的改革和發展。但是，由國家機構及國有企業舉辦的職業院校被定性為公辦職業院校;由國家機構以外的社會組織或個人，利用非國家財政性經費舉辦的職業院校被定性為民辦職業院校。從法律層面上看，我國相關教育法律中只有“非民即公”一種可能，沒有出現兼有公私屬性的“第三條道路”。混合所有制職業院校既有國家財政性經費的投入，也有非國家財政性經費的投入，兼有“公”“私”兩種屬性，而現行法律沒有對這種新型辦學形態的混合所有制職業院校做出規定，使得混合所有制職業院校的法律地位得不到明確。

2.混合所有制職業院校的法人屬性尚需明確。法人作為民事法律關系的主體，是社會組織在法律上的人格化，屬于民法范疇。法人分類是法人特性在法律框架下的一種具體體現，法人的法律地位會因其類型差異而有所區別。根據《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱“《民法通則》”）相關條文規定，法人是享有民事權利能力和民事行為能力，能以自己名義享有民事權利和負擔民事義務的團體，并將法人分為企業法人與事業單位、機關和社會團體法人等多種類型。對于公辦職業院校而言，依據《教育法》《事業單位登記管理暫行條例》關于單位性質與法人資格的相關規定，明確了公辦職業院校屬于事業單位，具有事業單位法人資格。對于民辦職業院校而言，依據《民促法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》關于單位性質與法人資格的相關規定，準予登記的民辦非企業單位，屬于民辦非企業單位法人。混合所有制職業院校改革打破了“非公即私”的辦學格局，但現行的法律條文中并未就混合所有制職業院校的法人屬性進行明確規定，從而陷入于法無據的尷尬境地。

3.混合所有制職業院校的產權歸屬尚待明晰。混合所有制職業院校改革的實質是產權制度的改革。明晰國有資本和私有資本的所有權邊界，是混合所有制職業院校改革效率生成的前提，而不同所有制資本混合到一起后的使用權和控制權是效率生成的關鍵。根據《中華人民共和國物權法》（以下簡稱“《物權法》”）《事業單位國有資產管理暫行辦法》相關規定，公辦職業院校的國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制，國有資產管理部門對公辦職業院校的國有資產實施綜合管理，因此，公辦職業院校的所有權歸國家所有，國有資產管理權歸國有資產管理部門，國有資產使用權歸公辦職業院校。而民辦職業院校在產權歸屬問題上相對直接，依據《民促法》規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。混合所有制職業院校是包括公有資本與非公有資本交叉持股形成的職業院校，其產權歸屬上沒有法律的支撐，在進行不同所有制資本混合時必然受到相關法律的制約。

4.混合所有制職業院校改革的決策權屬尚無規定。決策是組織確定行動方案以及選擇實施時所進行的一系列活動。決策機構作為組織內部掌握決策權的唯一機構，掌握組織內部重大問題的決策權并對組織內其他部門進行制約。“決策權屬問題將直接影響到組織的運行效率及模式。”⑧《教育法》規定“學校及其他教育機構的舉辦者按照國家有關規定，確定其所舉辦的學校或者其他教育機構的管理體制”。公辦職業院校的管理體制依據《高等教育法》，實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。民辦職業院校的管理體制則依據《民促法》，建立理事會、董事會或者其他形式的決策機構，并根據章程規定的權限和程序參與辦學和管理。對于混合所有制職業院校而言，當公有資本與非公有資本進行混合時，決策結構發生了變化，由于混合所有制職業院校決策權的歸屬尚無法律規定，必然會在“公”“私”兼有的兩種決策機構之間出現沖突。

三、混合所有制職業院校改革的憲法審視

盡管混合所有制職業院校改革已成為當前職業教育眾多學者關注的熱點，學者們對混合所有制職業院校改革的可行性研究有了很大進展，但混合所有制職業院校在改革過程中仍面臨法律缺失的困境。無論混合所有制職業院校改革如何推進，完善相應的法律法規迫在眉睫。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）作為我國的根本法，是我國社會主義制度的法律基礎，是我國社會主義法的淵源和合法性標準，所有的改革與決策都應找到其憲法上的理由和根據。因此，在制定和完善我國混合所有制職業院校相關法律法規時，必須遵循以憲法為核心和以制定法為主的法的淵源，考慮混合所有制職業院校改革的合憲途徑，從憲法的角度找到混合所有制職業院校改革的合法解釋，明確其“憲法限制”，避免出現所謂的“憲法障礙”。

1.混合所有制層次的憲法約束。“在憲法層面上，混合所有制包括了不同所有制結構的混合、不同經濟形態的混合和不同組織機構的混合三個不同層次的解釋。”⑨《憲法》第六條規定“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，確定了社會主義公有制形式與其他所有制形式在所有制結構上的混合基礎。《憲法》第七條、第八條及第十一條對國有經濟、集體所有制經濟等公有制經濟以及個體經濟、私營經濟等非公有制經濟進行了界定，確定了公有制經濟形式與其他非公有制經濟形式在經濟形態上的混合基礎。《憲法》第十六條、第十七條規定，對國有企業、集體經濟組織進行了界定，確定了國有資本、集體資本與非公有制資本在組織機構上的混合基礎。這種邏輯遵循的是從宏觀到微觀、從抽象到具體的認識規律，貫徹的是從生產資料所有權到經濟形態再到組織機構的邏輯。因此，從憲法對混合所有制的界定來看，混合所有制是公有制與私有制在所有制結構、經濟形態和組織機構形式上的混合。混合所有制職業院校作為混合所有制改革的一種形態，雖然與公司企業的組織性質不同，但仍保有混合所有制經濟概念的內在規定性，不能脫離憲法邏輯。

2.辦學多元投資結構的憲法約束。在憲法的安排上，混合所有制在職業院校所有權層面上，應當是異構的所有權混合，即辦學多元股權投資結構的混合。《憲法》第十九條規定，“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，這不僅明確了職業院校的辦學主體，還明確了職業院校不同辦學主體所有權的形態差異，為混合所有制職業院校改革提供了憲法的支持。基于上述混合所有制從“所有制結構”到“經濟形態”再到“組織機構”三種不同層次的解釋，混合所有制職業院校改革應屬于微觀層面組織機構形式的不同所有權混合。因此，在討論混合所有制職業院校改革時，不能脫離憲法層面的混合所有制基本邏輯。雖然混合所有制職業院校在投資結構上可以表現為辦學主體的多元股權投資，但并非所有具有多元股權投資結構的職業院校都是混合所有制院校，也就是說，股份制職業院校改革是混合所有制職業院校改革的一種重要途徑，但股份制職業院校改革決不等于混合所有制職業院校改革。因為混合所有制職業院校改革辦學主體的多元投資結構必須是不同性質的投資主體共同出資參與職業院校辦學，而諸如國有資本、集體資本與公辦職業院校之間、公辦職業院校與公辦職業院校之間、私有資本與民辦職業院校之間、民辦職業院校與民辦職業院校之間等同質資本之間形成的多元投資結構，都不是憲法意義上的混合所有制。

3.國有資產保護方式的憲法約束。在憲法邏輯上，國有資產與私有財產都受到法律保護，但并非都受到同等對待、同等保護，其地位有明顯差異。《憲法》第十二條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”國有資產明顯受到了憲法的優越保護，其保護方式至少在文義上比私人財產的保護方式更豐富。黨的十八屆三中全會決定也重申了這樣的判斷。對于私有財產，《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這只是明確了合法的私有財產不受侵犯。在保護主體方面，公共財產涉及公眾法益，具有公共性本質，但又缺乏類似私人財產保護方面的專門守護主體，更易受到損害。因此，在混合所有制職業院校改革的過程中，無論以何種具體形式進行混合所有制改革，都不能降低國有財產的保護力度、不能影響國有資產的收益，而應對國有資產及其運行進行特殊保護，強化對國有資產的透明度監管，以實現憲法的既定安排。

4.辦學主體本質屬性的憲法約束。基于憲法的約束，在推進混合所有制職業院校改革時，應明確國有資本的主導地位。在主體方面，構成公有制基礎的主體地位不僅體現在國有資本的組織形態方面，還體現在《憲法》直接將某些重要的經濟資源、生產資料直接歸屬國家所有。這并不意味著其他主體不能利用，只是在利用過程中需要充分體現國家的所有權權能，包括占有、使用、收益和處分的權能。明確國有資本占據主導，至少從一個角度否定了將公辦學校私有化的主張。混合所有制職業院校改革是以“國有資本的主導或參與”為前提、不同所有權屬性資本之間交叉與融合而形成的教育組織。在客體標準方面，教育是關系國計民生的重要問題。混合所有制職業院校改革應明確國有資本的主導地位，不能通過混合所有制改革，以簡單的投資來獲取控制性表決權從而實現公辦職業院校私有化。因此，“混合所有制職業院校改革無論采取何種形式探索，‘國有資本的主導或參與的本質屬性是無法改變的。”⑩

四、混合所有制職業院校改革的立法思考

依法治國是我國建設社會主義法治國家的基本方略和根本保證，這要求我國在重大改革方面必須有法可依、于法有據。“混合所有制職業院校改革同樣也需要得到法律授權，厘清法理基礎，運用法治思維和法治方式推動改革。”11在明確混合所有制職業院校改革所遵循的憲法邏輯基礎上，通過制定和完善混合所有制職業院校改革的相關法律法規，確立混合所有制職業院校的合法地位，明確混合所有制職業院校的法人屬性，明晰混合所有制職業院校的產權結構，建立混合所有制職業院校的治理結構，從而有利于促進混合所有制職業院校的改革與發展，保障混合所有制職業院校改革的公平與效率。

1.明確混合所有制職業院校的法律地位。混合所有制職業院校是不同社會屬性的生產資料所有制并存、相互融合和共同發展形成的制度系統，具有主體多元的典型特征，“其宗旨是引入社會資源，將資本、知識、技術和管理等諸多要素通過股權的形式予以明確，構建由多方利益主體重新組合而締結的共同體關系”12。混合所有制職業院校不僅是職業教育的一種新型辦學形態，也是職業教育實施教育教學活動的一種新型組織形態，承擔著培養人、教育人的根本任務，是社會主義職業教育事業的組成部分，屬于公益性事業。在我國職業教育辦學實踐中，已經存在大量不同產權主體交叉投入職業院校的事實。明確混合所有制職業院校的法律地位，有利于為混合所有制職業院校改革提供合法性制度保障。因此，在制定和完善混合所有制職業院校法律法規時：第一，應明確混合所有制職業院校教育法律關系的主體資格，賦予其相應的資格與能力，明確混合所有制職業院校在法律上所享有的權利能力和行為能力。第二，應明確混合所有制職業院校在法律上的本質屬性，無論混合所有制職業院校改革采取何種形式，其“國有資本的主導或參與”的本質屬性不能改變。第三，應明確混合所有職業院校必須承擔的相應責任，規定其行使權利的界限和越權的后果，不得以任何理由隨意增加、減少或放棄法律賦予的權利與義務。

2.明確混合所有制職業院校的法人屬性。“確定混合所有制職業院校的法人屬性，是混合所有制職業院校改革探索面臨的一個無法回避的現實問題。”13作為民事法律關系的主體，學校的法人地位應當是明確的。只要具備法人條件，并經批準設立或登記注冊就能取得法人資格。混合所有制職業院校作為學校的一種，擁有獨立的訴訟主體，滿足取得法人資格的條件，應屬于我國民事主體中的法人。明確混合所有制職業院校法人屬性，對職業教育發展具有重要的推動意義，有利于改善公辦職業院校辦學體制不活、民辦職業院校辦學環境不佳的困擾。因此，在制定和完善混合所有制職業院校法律法規時，應從法理上推定混合所有制職業院校的法人屬性。第一，從法人資格取得的條件上，根據《民法總則》對法人的分類，混合所有制職業院校以“國有資本主導或參與”為前提，無論混合所有制職業院校“混合”的形式怎樣變化，“國有資本主導或參與”已經決定其非營利法人的身份。第二，從法人資格登記上，依據《事業單位登記管理暫行條例》對事業單位的定義，混合所有制職業院校兼有國有資產投入、教育的公益性以及非營利性等特點，可以將混合所有制職業院校法人屬性歸為“事業單位法人”，規范其法人登記和管理行為。第三，從法人資格的限制上，依據《分類推進事業單位改革實施指導意見》對公益服務的事業單位分類，混合所有制職業院校屬公益二類，可部分由市場配置資源，但要明確依法享有的民事權利和承擔的民事責任。

3.明確混合所有制職業院校的產權歸屬。產權制度是混合所有制職業院校改革最核心的問題，也是最難解決的問題。“混合所有制職業院校的產權歸屬以及選擇何種方式出資是目前制約混合所有制院校發展的關鍵因素。”14因此，在制定和完善混合所有制職業院校法律法規時，只有明確混合所有制職業院校的產權歸屬，才能充分調動非公有資本投入職業教育的積極性和主動性。第一，要建立混合所有制職業院校的準入條件，明確混合所有制職業院校的投入方式，構建多元化產權結構，確定各利益方的權、責、利。第二，要明確資產評估制度，建立規范的混合所有制職業院校各類資產評估流程和評估方式，明確各類資產的產權邊界。第三，要建立資產的保護與收益制度，確定產權保護的主體與內容，明確國有資產及其產生的收益不得分配，列入財政收益，防范國有資產流失;明確非公有資本的合法身份，保障非公有資本的根本權益，規定非公有資本在國家法律許可范圍內的合法收益，并根據投資比例提取辦學收益。第四，要建立產權流程與退出機制，允許非公有資本在不影響辦學的情況下合理流動，建立非公有資本的交易流程，規范非公有資本的交易程序，設置完善的退出機制，規范非公有資本的退出程序，允許非公有資本在法律允許的前提下自行終止并完成財產清算。

4.明確混合所有制職業院校的治理結構。治理問題是混合所有制職業院校改革成敗的關鍵。要建立良好的混合所有制職業院校的治理結構，通過一系列制度安排，明晰混合所有制職業院校參與人的行為規則，充分發揮國有資本與非公有資本的優勢，注重公平與效率，提升職業教育辦學水平。因此，在制定和完善混合所有制職業院校法律法規時，既要按照深化管理體制改革的要求構建科學的內部治理結構，又要保證黨對混合所有制職業院校的領導。第一，要堅持黨的領導，樹立黨委的政治領導核心地位，堅持社會主義辦學方向，明確黨委會的職權范圍，對混合所有制職業院校的基本性制度以及事關公共利益等重要事項進行決策，主要擔負督學職能。第二，明確董事會為決策機構，對混合所有制職業院校改革發展的重要問題以及內部運行的重要事項進行決策，主要擔負決策職能。第三，明確校長負責制度，擔任法律上的第一責任人，建立學校內部運行機構，執行董事會的決策，行使內部行政權力，主要擔負執行職能。第四，明確專家組成的學術委員會，對學術事務具有決定權，主要擔負學術決策。第五，明確紀委監察組成的監事會，對董事會、校長及中層管理者的紀律進行監督，主要擔負監督職能。

五、結論

對于一個法治國家來說，所有的改革與決策以及履行都不能影響到憲法的權威及其實施。對于混合所有制職業院校改革這一新生事物而言，無論如何推進，都應在憲法上找到理由和依據。憲法采用公私二分的方法，明確了混合所有制從“所有制結構”到“經濟形態”再到“組織機構”三種不同層次的混合，也為混合所有制職業院校改革定好坐標。在這一憲法邏輯的基礎上，明確了混合所有制職業院校多元股權投資結構的異構性。由于憲法本身對公共財產與私人財產采取區分保護的方法，從而確立了混合所有制職業院校改革過程中國有資產的優越保護地位和主導地位。這些都為混合所有制職業院校改革設定了邊界。

雖然我國混合所有制職業院校改革仍處于初級階段，理論研究與實踐探索還有待進一步深化與完善，但決不能避開或忽略憲法來進行混合所有制改革。因此，在討論混合所有制職業院校改革的立法問題時，應從憲法的角度來探索和尋找法律途徑。只有在憲法的框架內，混合所有制職業院校改革才能主動避開其對法律地位、法人屬性、產權歸屬、治理結構的不利影響，才能有助于找到“實現憲法”的道路和混合所有制職業院校改革的妥當方式，才能在混合所有制職業院校的改革過程中建立起帶有規范性的法律規章。

[注釋]

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④沈宗靈.法理學[M].北京：北京大學出版社，2001：170.

⑤張嘯宇.公辦高職院校混合所有制改革的法律困境與立法建議[J].教育發展研究，2017（11）：64.

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⑧黃南銓.公辦高職院校混合所有制改革的法律困境及其出路[J].中國職業技術教育，2018（24）：16.

⑨蔣大興.合憲視角下混合所有制的法律途徑[J].法學，2015（5）：40.

⑩雷世平，盧竹.多學科視角下的混合所有制職業院校屬性論[J].職教論壇，2017（28）：25.

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