政治效應視域下的兩岸經濟融合

王鶴亭

(河南師范大學 政治與公共管理學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

推進兩岸關系和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一是一項系統(tǒng)工程，需要政治、經濟、社會、文化等多元路徑的協(xié)同。2016年3月，習近平總書記參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時指出：“我們將持續(xù)推進兩岸各領域交流合作，深化兩岸經濟社會融合發(fā)展，增進同胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強對命運共同體的認知。”[1]同年11月，習近平總書記在會見中國國民黨主席洪秀柱時強調：“秉持互利雙贏，促進兩岸經濟社會融合發(fā)展，符合兩岸同胞共同利益。”[2]2019年1月，習近平總書記在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀念會上的講話中指出：“深化兩岸融合發(fā)展，夯實和平統(tǒng)一基礎。”[3]習近平總書記系列重要講話指明了兩岸經濟關系要走“融合發(fā)展”道路，要追求“共同利益”、拉近“心靈距離”和增強“命運共同體認知”。兩岸經濟關系應在既有成績的基礎上，結合相關理論和實踐經驗深耕厚植，為進一步反“獨”促統(tǒng)奠定堅實的物質基礎。

一、問題的提出

在區(qū)域整合、經濟依賴、沖突管控等相關理論中，關于區(qū)域間經濟關系的政治效應分析，為探討兩岸經濟融合對市場主體、兩岸民眾、兩岸政治關系等方面的影響及作用機制提供了有益參考。學界關于兩岸經濟融合的促統(tǒng)效應及路徑的研究，也大致遵循和延續(xù)著相應的理論框架和邏輯進路。

新自由主義在討論國際社會的沖突與和平時認為，由于國際行為者之間相互依存，處于無政府狀態(tài)的國際社會可以透過合作，特別是建立國際制度以降低戰(zhàn)爭的危險，創(chuàng)造和平。這一理論框架從國際社會延伸到兩岸關系，可以理解為通過建立推動兩岸經濟融合發(fā)展的機制，減小兩岸出現對立或沖突的風險，促進兩岸關系的和平穩(wěn)定發(fā)展[4]25，特別是市場主體之間的利益聯(lián)結可以“由下至上”影響兩岸決策及行為。

功能主義強調，經濟整合的外溢效應會使政治關系與經濟關系保持相同的發(fā)展方向，通過跨國界或跨地區(qū)功能組織的合作，公眾將逐漸增強他們對統(tǒng)合(integration)的看法。總體上，功能主義有兩個重要觀點：一是強調“互賴”會自動擴張的邏輯；二是人民對國家的忠誠態(tài)度會改變。[5]252-254依照功能主義的邏輯，在兩岸關系中，大陸可以通過重塑臺灣民眾的物質利益，改變臺灣民眾的意識形態(tài)信念。

新功能主義認為，擴溢(spillover)現象并非是一個自動發(fā)生的過程。在原有基礎上，只有通過精英倡導和政府推動，經濟關系才會發(fā)生擴溢效應，否則統(tǒng)合進程有可能“溢回”或是“停滯”。[5]258-265顯然，新功能主義強調了政治精英和政府的地位與作用，對于功能主義“由下至上”必然的政治效應形成路徑持保留態(tài)度。新功能主義認為，政治精英及政府“由上而下”的推動，對經濟關系產生擴溢效應、促成政治統(tǒng)合起到了不可替代的作用。[6]166

建構主義強調共同規(guī)范與認同對于行為體的影響。[7]經濟上的相互依賴是形成集體身份的必要條件，可以促使相互依賴的各方原有身份的減弱[8]，而主觀上觀念的相互依存才能構建集體認同。根據建構主義的邏輯，通過推進兩岸經濟合作與一體化發(fā)展，兩岸雙方也會改變既有的觀念，形成更多的共識，這有助于兩岸共同認知與觀念的形成乃至國家認同的建構，進而推動兩岸政治關系問題的和平解決。[4]25

關于經濟關系的政治效應，雖然不同理論學說的基本假設、邏輯演進及核心觀點各有不同，但這些闡釋從不同側面揭示了經濟關系產生政治效應是遵循從利益聯(lián)結到形成共同認知、集體認同、共享價值觀念的邏輯進路。基于上述理論闡釋，針對兩岸經濟融合形成政治效應的探討有必要從邏輯上和實證上加以檢視，即通過梳理兩岸經濟融合發(fā)展在促成兩岸利益聯(lián)結，以及形成共同認知、集體認同和共享價值觀念的現實狀況，分析兩岸經濟關系政治效應生成過程中存在的問題及其原因，進而探討深化兩岸經濟融合發(fā)展、正向激發(fā)政治效應的路徑。

二、現狀評估

兩岸經濟緊密聯(lián)結一定程度上化解了兩岸敵對感，但臺灣社會對于兩岸經濟關系的評價仍高度政治化，兩岸關系呈現“經濟融合、政治疏離”的格局[9]，并且兩岸經濟關系的外溢政治效應表現出多元化且交叉沖突的狀態(tài)。

第一，臺灣民眾對兩岸經濟利益認知不夠清晰，政治認同與經濟利益脫節(jié)。大多數民調及實證研究顯示，兩岸經濟關系至少在短期內尚未發(fā)揮促統(tǒng)的效應。臺灣民眾并未樂觀期待兩岸交流能為臺灣地區(qū)與個人帶來經濟幫助，也并未正面肯定兩岸交流的預期利益。[10]大陸惠臺政策雖然改善了臺灣民眾對大陸政府的印象，但未能扭轉臺灣民眾的“統(tǒng)獨”心態(tài)、身份認同及政黨傾向等政治立場。[11]“臺灣認同”的增長也并未隨著兩岸經濟關系的日益緊密而受到阻礙。[6]200總體上，當前兩岸經濟關系尚未促成臺灣民眾形成正面利益認知，也難以產生壓倒性的正面情感及認同。

第二，臺灣社會尚未擺脫“經濟利益”與“政治安全”二元對立思維的束縛。一方面，兩岸經濟關系良性發(fā)展對于雙方經濟都產生了積極影響，經濟互賴促進了兩岸和平；但另一方面，臺灣當局又擔心經濟交流會降低島內安全和政治靈活性[12]，尤其是蔡英文當局推行“經濟去中化”配合其“臺獨”立場，并以“新南向政策”分散和降低所謂“對大陸經濟依賴風險”，直接以政治力量阻滯兩岸經濟關系發(fā)展及其政治效應發(fā)揮。臺灣地區(qū)相關黨派和部分“政治精英”大肆鼓吹“兩岸經濟整合(如ECFA)增加了大陸控制臺灣經濟與社會的手段”；不少臺灣民眾也認為，緊密的兩岸經濟關系會損壞或削弱“臺灣認同”，經濟的外溢效應會帶來兩岸統(tǒng)一。在此心態(tài)和思維下，經濟整合難以衍生出兩岸集體認同。

第三，從兩岸公權力互動歷程來看，經濟聯(lián)結與政治互信的相關性不明顯或不直接。兩岸曾在“九二共識”基礎上積極推進兩岸關系和平發(fā)展，經濟互賴與整合態(tài)勢迅猛，但關于“九二共識”的核心意涵“兩岸同屬一個中國”的爭議卻未得到緩解或解決。在國家尚未統(tǒng)一的特殊情況下，大陸方面正式呼吁雙方共同探討合情合理安排兩岸政治關系、平等協(xié)商結束兩岸政治對立、兩岸達成和平協(xié)議等一系列問題，但臺灣方面采取了回避、拖延甚至拒絕的態(tài)度。兩岸經濟交流合作未能促使蔡英文當局接受“九二共識”，兩岸間政治互信難以維系，互疑程度甚至不斷加深。

三、問題及其癥結

前述理論與實踐相結合的分析表明，“經濟萬能論”和“經濟無效論”都不符合兩岸關系實際。當前兩岸經濟融合促統(tǒng)效應遲滯的主要原因在于兩岸經濟融合的力度、廣度與深度不夠，以及相應的參與面、受益面及獲得感不足，兩岸經濟融合及其政治效應發(fā)揮尚處于初級階段。

第一，兩岸經濟關系中的利益擴散與分配機制存在不足，將從源頭上影響正面效應的發(fā)揮。就利益擴散而言，兩岸經濟主體集中于少數臺胞臺企，大多數臺灣民眾并未直接參與其中，而利益擴散對象一般以直接參與者為主，臺灣民眾通過兩岸經濟融合獲得的利益相對較少。就利益分配而言，市場機制在分配領域引發(fā)利益分化，現有的研究表明：臺灣社會的現代企業(yè)、工商業(yè)者等是兩岸經貿合作的獲益者，而傳統(tǒng)產業(yè)與普通工人是利益受損者[13]；從經濟整合中受益的高技能群體多支持泛藍陣營，而受損的低技能群體則支持泛綠陣營[14]；部分受益較少的臺灣民眾逐漸產生較強的“經濟民族主義”情緒，從支持國民黨逐漸變?yōu)橹С置襁M黨[15]。同時，大陸推出的惠臺利民舉措在實施過程中，往往受到諸多掣肘，政策效果不彰。

第二，臺灣社會不同群體的利益認知差異和民進黨的錯誤引導，削弱了兩岸經濟關系的積極效應。總體而言，2008年以來兩岸關系好轉產生了巨大的“和平紅利”，但是臺灣民眾卻普遍“無感”，臺灣社會對兩岸“合則兩利”的現實缺乏直接認知。就不同群體而言，經濟社會的優(yōu)勢群體對于利益增加的敏感度相對較低、對于利益減損相對敏感，而弱勢群體對于利益增加的敏感度相對較高、對于利益減損適應性較強。在兩岸經濟關系面臨挑戰(zhàn)時，受益群體未能發(fā)揮關鍵支持作用，民進黨還不斷宣揚兩岸經貿合作不利于臺灣，并利用部分群體的疑慮形成話語優(yōu)勢進而誤導社會認知，將傳統(tǒng)產業(yè)與勞工在市場競爭中的弱勢地位完全歸咎于兩岸經貿關系，“替罪羊效應”使得臺灣民眾難以產生獲益感。習近平總書記曾強調，深化兩岸利益融合，“要充分考慮兩岸雙方社會的心理感受，努力擴大兩岸民眾的受益面和獲得感”[16]。

第三，兩岸經濟關系中存在著由“理性自利”到“情感認同”的線性關系與“理性自利”和“情感認同”的二元對立關系并存的復雜決策機制，會遲滯積極效應的產生。在由“理性自利”到“情感認同”的線性決策機制下，只要妥善解決利益分配與感知問題，兩岸經濟關系自然會發(fā)揮促統(tǒng)效應。但也有學者認為，利益因素的影響力遠不及認同因素的影響力。[17]上述兩種決策機制存在于兩岸經濟關系的不同階段、不同情境與不同群體。在復雜的決策環(huán)境中，情感認同可以有效降低決策難度、增強安全感，尤其是在利益輻射相對不足、利益分配不盡公平以及利益感知不充分的情況下，臺灣民眾更傾向于直接依賴“情感認同”路徑，因此短期內兩岸經濟關系的外溢效應難以體現。[18]當排除環(huán)境干擾與認同沖突后，由利益而產生的民族認同便會體現出來，如通過大陸對臺灣農產品實施優(yōu)惠政策而直接獲益的中間選民，選擇支持民進黨的可能性就較小。[19]

四、路徑優(yōu)化

兩岸經濟融合發(fā)展過程中的利益擴散、整合與調配對于促進兩岸和平統(tǒng)一至關重要。建構主義視角下的認同變遷與統(tǒng)一價值生成是需要利益支撐的，通過經濟融合改變兩岸經濟結構、臺灣內部利益格局及其發(fā)展趨勢是構建兩岸共同認知的基礎。同時，發(fā)揮兩岸經濟融合的積極政治效應還需要政府以經濟杠桿去撬動。大陸應依托自身經濟優(yōu)勢，充分發(fā)揮主動性和主導作用，以利益為核心要素多維度地深化兩岸經濟融合發(fā)展，激發(fā)正面政治效應。

(一)政策競爭路徑

臺灣地區(qū)經濟發(fā)展具有明顯的外向型特點和趨勢。一方面，臺灣出口仰賴大型企業(yè)，中小企業(yè)份額降低。據統(tǒng)計，1987年臺灣中小企業(yè)出口產值占比約為78%，2000年后則維持在20%以下，且臺灣500強集團營業(yè)收入的三分之一源自大陸。[20]另一方面，臺灣淺碟型經濟面臨越來越多的挑戰(zhàn)，如產業(yè)轉型不順、投資減少、薪資增長停滯、人才外流等。

臺灣經濟的外向性、臺灣企業(yè)的投資特點以及兩岸經濟發(fā)展趨勢，都有利于大陸利用自身優(yōu)勢與臺灣方面展開市場競爭與政策競爭，引導臺資企業(yè)在大陸的產業(yè)轉移與升級，吸引更多臺灣企業(yè)、資本、技術和人才參與到中華民族偉大復興的進程中來。首先，作為“世界工廠”的大陸可以繼續(xù)利用中西部地區(qū)的低成本優(yōu)勢，引導臺資企業(yè)進行產業(yè)轉移，如鴻海集團在大陸擴資建廠的重點區(qū)域，已經從廣東、江蘇陸續(xù)轉移至河南、山西、重慶、四川與貴州等地。其次，作為“世界市場”的大陸應進一步優(yōu)化營商環(huán)境，以廣闊的市場、優(yōu)勢產業(yè)鏈條和產業(yè)升級機遇吸引臺灣地區(qū)更多的創(chuàng)新力量，將其整合進大陸的價值鏈體系和新經濟產業(yè)生態(tài)中，大陸在市場、信息和全球化方面的優(yōu)勢可以提供最佳支持。再次，作為“政策高地”的大陸應盡可能加大政策優(yōu)惠力度，以此削弱生產成本升高產生的“驅趕”效應，同時防范經濟民族主義和地方保護主義造成的抵消效應。[21]最后，正在建設“人才高地”的大陸應加快吸納臺灣科技、研發(fā)與管理人才，推動島內研發(fā)中心登陸，助力大陸相關產業(yè)優(yōu)化升級，也為臺灣人才擺脫島內“低增長、低薪資、低投資”(以下簡稱“三低”)的限制提供更多的機會。

加強兩岸之間的政策競爭非常必要而且有效。蔡英文執(zhí)政以來，臺灣當局致力于推動在外臺商“回流”投資臺灣和島內產業(yè)創(chuàng)新升級，以改善島內經濟環(huán)境，并抗衡大陸對臺灣人才、資本等的“磁吸效應”。同時，大陸推動兩岸經濟融合發(fā)展的政策措施在島內“三低”的背景下已逐漸產生正面效果：一是降低臺灣當局關于“兩岸經濟融合將影響臺灣政治和經濟安全”謬論的說服力；二是消除臺灣民眾對于大陸以惠臺政策推動兩岸政治整合的排斥感。為了切實增進臺胞利益福祉、培植和平統(tǒng)一群眾基礎，大陸應將臺灣當局與臺灣同胞區(qū)分開來，吸引更多臺灣同胞來大陸共享發(fā)展機遇，讓臺灣同胞獲得實際好處。

(二)利益調配路徑

擴大臺灣民眾在兩岸經濟融合發(fā)展中的受益面與獲得感，不僅需要將臺灣經濟活水“引進來”，并融入大陸市場和大陸區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略中，還應讓大陸經濟優(yōu)勢“走過去”，發(fā)揮利益調配功能。臺灣產業(yè)發(fā)展面臨兩難抉擇：一是島內產業(yè)亟需升級轉型；二是追逐廉價勞力引起了產業(yè)外移。多數大中型企業(yè)都選擇了產業(yè)外移的道路，而中小型企業(yè)升級與外移的成本和難度較大。臺灣中小企業(yè)偏向勞動密集型生產，拉動就業(yè)的效果明顯，但近年來島內市場環(huán)境日益惡化，中小企業(yè)產出占臺灣地區(qū)總產出的比重以及企業(yè)營業(yè)利潤均明顯下降。在內外環(huán)境變遷的過程中，企業(yè)分流發(fā)展使得臺灣中小企業(yè)、勞工群體、青年世代乃至中南部地區(qū)都逐漸處于弱勢境地。臺灣民眾對于當局政策失能、社會分配不公、貧富差距擴大、發(fā)展前景黯淡的不滿，都可能會因為諸如“反服貿”運動的操弄而被轉嫁到兩岸經濟整合上來，進而激化認同分歧。因此，大陸對臺經貿工作可以從階層、世代及地區(qū)差異入手，通過利益調配在臺灣中小企業(yè)、中下階層、青年群體和中南地區(qū)中形成示范效應。

第一，利益調配應注意選擇著力點，避免引發(fā)臺灣民眾的“受損感”。例如，兩岸服貿協(xié)議雖然有利于臺灣經濟發(fā)展，但由于島內政治操弄，引起了臺灣社會的疑慮，即大陸服務業(yè)赴臺將對臺灣本土服務業(yè)、中小企業(yè)及就業(yè)市場產生負面影響。對于個人利益受損的擔憂引發(fā)了“三中一青”(1)“三中一青”指的是臺灣中小企業(yè)、中下階層、中南部民眾和青年。對兩岸服貿協(xié)議的盲目反對。相較而言，盡管大陸居民赴臺投資、旅游和采購等也會引發(fā)臺灣社會對于臺灣經濟過度依賴大陸的憂慮，但參與其中的臺灣民眾獲得了實際利益，未參與其中的民眾也沒有利益損失，也就并未產生大規(guī)模的反對意見和行動。

第二，利益調配應注意選擇落腳點，正向激發(fā)臺灣民眾的“獲得感”。大陸對臺投資時，可以優(yōu)先考慮勞動密集型服務業(yè)，為臺灣社會創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；還可以通過第三地投資者或大陸企業(yè)參股的其他外資企業(yè)間接投資臺灣，使大陸對臺投資渠道盡可能多元化。大陸居民赴臺旅游對于提振臺灣經濟、增加島內就業(yè)的效果十分明顯，相關業(yè)者普遍受益且獲益感強，兩岸旅游合作的持續(xù)推進有助于增進雙方的理解和互信，旅游業(yè)者在蔡英文上臺后強烈呼吁臺灣當局承認“九二共識”。由此可見，兩岸經貿合作不僅能夠增強臺灣民眾的“獲得感”，還產生了積極的政治效應。

第三，利益調配應注意把握精準度，逐步培養(yǎng)臺灣民眾的“方向感”。大陸曾多次大規(guī)模采購臺灣產品，在臺灣社會中產生了積極反響。蔡英文執(zhí)政后，臺灣藍營縣市仍著力推動大陸對藍營縣市的產品采購，說明對臺采購建立了兩岸基層民眾的利益聯(lián)結，扎根基層深得民心，有助于累積兩岸關系和平發(fā)展的社會經濟基礎。[22]當前，蔡英文當局采用各種手段限制兩岸交流合作，而大陸應將對臺經濟交流合作微觀化、定制化、精準化，擴大直接面對臺灣民眾的交流合作渠道，如加大面向臺灣民眾的招生和招聘力度，開放針對臺灣民眾的行業(yè)資格準入，增加面向臺灣市場的定點采購和試點采購，實施符合不同行業(yè)、階層、目標群體利益的優(yōu)惠措施，以更直接的方式引導臺灣民眾參與到兩岸經濟融合發(fā)展的進程中。

(三)地緣經濟發(fā)展路徑

2016年民進黨再度上臺執(zhí)政以來，臺灣當局以地緣經濟策略處理兩岸經濟關系，旨在給兩岸經貿交流合作“降溫”，其意圖降低臺灣對大陸經濟依賴的政策必然會削弱臺灣經濟增長的動力。[23]臺灣當局地緣經濟策略的政治企圖是非常明顯的，即試圖通過推行“新南向政策”、力爭加入區(qū)域經濟組織等途徑實現臺灣經貿“去中國化”，以便使臺灣“化整為零”“由下至上”地漸進式融入到區(qū)域經濟一體化進程中，但這一計劃收效尚不明顯。美國退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定(TPP)也讓臺灣當局參與區(qū)域經濟整合并降低臺灣對大陸貿易依賴的圖謀落空，臺灣融入區(qū)域經濟的前景黯淡。臺灣當局唯有通過推動兩岸經濟融合發(fā)展，才能真正參與到區(qū)域經濟整合中，但受制于臺灣當局的主觀意愿及其拒不承認“九二共識”的立場，兩岸協(xié)商交流機制持續(xù)中斷。

基于當前兩岸關系形勢，大陸應積極作為，將臺灣引導和吸納到相應的地緣經濟戰(zhàn)略中。首先，利用大陸企業(yè)的投產規(guī)模和競爭力優(yōu)勢壓制臺灣當局在東南亞地區(qū)的政治操弄。臺灣當局極力鼓吹陸資與臺資之間的市場競爭關系，但事實上，二者的整合不僅可以推動臺灣地區(qū)的經濟發(fā)展，還能夠助推臺灣地區(qū)參與到區(qū)域經濟合作中。其次，堅決反對臺灣以“主權國家身份”“官方代表身份”參與區(qū)域經濟一體化組織、協(xié)定與活動等。大陸并不反對臺灣以適當名義、適當方式的參與區(qū)域經濟合作：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》明確提出“為臺灣地區(qū)參與‘一帶一路’建設作出妥善安排”[24]；關于臺灣方面申請加入亞投行，國臺辦也指出將“為臺灣方面以適當名義加入亞投行積極探尋可行辦法”[25]；等等。最后，要和臺灣同胞共享“一帶一路”發(fā)展機遇，在大陸區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略下持續(xù)深化兩岸融合發(fā)展，在一個中國原則下推動臺灣地區(qū)融入“一帶一路”建設，參與形式以民間為主、參與面向以大陸為主。[26]

五、結 論

中央對臺政策具有穩(wěn)定性與連續(xù)性，推進兩岸經濟融合發(fā)展，不會因為兩岸經濟關系發(fā)展中暫時存在的問題而停滯，也不會因為兩岸政治關系暫時遭遇波折而中止。因為臺灣當局的政治阻力，兩岸經濟合作制度化建設受阻，影響了兩岸經濟融合發(fā)展的進程，但不斷深化兩岸經濟融合發(fā)展，擴大兩岸民眾的受益面和獲得感是祖國大陸的首要目標。目前，臺灣當局阻礙兩岸經濟社會交流、主推“新南向政策”的政治企圖明顯，但效果并不顯著。主要原因在于：臺灣當局的推力明顯不足，東南亞國家的拉力有限，而大陸的吸力強勁，臺商在基于市場化規(guī)律基礎上的投資選擇內力恒定。企圖繞開大陸的“新南向政策”與一體化背景背道而馳，難達預期目的。[27]況且，“新南向”國家對中國大陸的經濟依賴度遠高于其對臺灣地區(qū)的經濟依賴度，中國大陸對于“新南向”國家的貿易地位是臺灣地區(qū)難以替代的；臺灣地區(qū)對大陸的經濟依賴度明顯高于其對“新南向”國家的經濟依賴度，大陸對于臺灣地區(qū)的貿易地位是“新南向”國家難以替代的；大陸在貿易網絡格局中處于核心地位，兩岸經貿合作交流對于臺灣地區(qū)經濟發(fā)展的正向效應明顯高于“新南向”國家。[28]因此，在地緣經濟和全球化時代，臺灣當局理應選擇推動兩岸經濟融合發(fā)展，而不是脫離。面對當前兩岸關系局勢，大陸應積極落實臺胞臺企在大陸地區(qū)的同等待遇，對臺經貿政策可以從以往的雙邊對接融合暫時調整為單邊吸納融合，鼓勵臺灣同胞參與“一帶一路”建設，并將臺灣對外經貿、兩岸經濟融合進一步納入到區(qū)域經濟合作中，在新形勢下實現兩岸互利雙贏。