淺談我國高校債務(wù)問題

姜學(xué)磊

[摘 要]1999年國內(nèi)高校開始大規(guī)模擴(kuò)招，債務(wù)融資因其便捷性成為各大高校增加教學(xué)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)容納新增學(xué)生的一種有效方法。但是，高校在引入資金的同時(shí)也背負(fù)了沉重的債務(wù)，如何“化債”成為學(xué)校工作的重中之重，也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。文章以我國高校債務(wù)問題的歷史及現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，從宏觀以及微觀層面剖析了高校負(fù)債的成因，并從債務(wù)問題的涉及者——政府、高校以及銀行三個(gè)角度為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出對策建議，以期促進(jìn)我國高等教育健康有序發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高校債務(wù);高校投融資本質(zhì);擴(kuò)招政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.109

1 引言

為促進(jìn)我國高等教育從“精英型”向“大眾型”轉(zhuǎn)變，自1998年開始，全國高校正式執(zhí)行擴(kuò)招政策。除國家財(cái)政撥款外，全國各大高校紛紛向國有商業(yè)銀行借資擴(kuò)張，高校的負(fù)債經(jīng)營減緩了財(cái)政壓力并促進(jìn)了高等教育的跨越式發(fā)展。同時(shí)，大規(guī)模舉債也使高校背負(fù)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，因此需要客觀看待高校的負(fù)債辦學(xué)，目前亟須解決高校“化債”問題，謹(jǐn)防以后債務(wù)高增。

2 我國高校債務(wù)問題的歷史及現(xiàn)狀

改革開放前我國執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，高校管理權(quán)歸屬于國家，經(jīng)費(fèi)來自政府的“限額撥款”，未出現(xiàn)過對外負(fù)債;改革開放后國家開始賦予高校更多辦學(xué)自主權(quán)，經(jīng)費(fèi)來源形成以政府財(cái)政撥款為主，對外舉債、接受捐贈(zèng)等多元化籌資模式;特別是1998年全國高校大規(guī)模擴(kuò)招后，各大高校急需資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加教學(xué)設(shè)施以及人員配備等來容納新增學(xué)生，在政府財(cái)政資金投入有限情況下，向國有銀行舉債融資成為高校首選。國家也出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)高校進(jìn)行債務(wù)融資，如國家教育部在 1999 年發(fā)布《關(guān)于部屬高校“銀校合作”問題有關(guān)意見的通知》，為部屬高校進(jìn)行銀行貸款提供了政策支持; 2001 年 7 月印發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》 進(jìn)一步明確了利用銀行貸款發(fā)展教育的政策。

由于高校財(cái)務(wù)、債務(wù)問題具有保密性，全國沒有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)口徑。就可收集資料來看，我國高校債務(wù)在擴(kuò)招后激增但在近幾年又有下降趨勢。1998年部屬高校貸款總額不足5億元，2000年45所部屬高校貸款35億元，2002年74所部屬高校貸款余額163億元，擴(kuò)招政策執(zhí)行后，部屬高校響應(yīng)國家號召開始了大規(guī)模貸款。中國社科院發(fā)布的《2006年中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》中寫到，截至2005年，我國公辦高校向銀行貸款總額約在1500億元～2000億元，其中72所部屬高校負(fù)債高達(dá)260億元。2011年審計(jì)署在《關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中對地方高校負(fù)債情況進(jìn)行了公布，截至2010年年底，1164所地方普通高校具有政府性債務(wù)2634.98億元。各省情況來看，2003年年底江蘇近90%省屬高校均不同程度使用過信貸資金，累計(jì)貸款余額82.9億元，是當(dāng)年全部收入的3.62倍;山東省教育廳所屬23所高校2005年5月貸款余額為75.4億元，是2004年總收入的1.57倍;吉林大學(xué)由于擴(kuò)招、合并等歷史原因于2007年達(dá)到最高負(fù)債近28個(gè)億，截至2015年年末才全部還清。

整體情況來看，全國高校自擴(kuò)招后均承擔(dān)了巨額債務(wù)，各省所屬地方高校也背負(fù)了不同程度債務(wù)，甚至作為 “985院校”的吉林大學(xué)也處在債務(wù)危機(jī)的水深火熱中。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2009年起，財(cái)政部、教育部在中央高校實(shí)施減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并取得了初步成效。2011年年底財(cái)政部、教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，廣東、浙江、江蘇等省份已先行啟動(dòng)化解地方高校債務(wù)的工作，取得了一定經(jīng)驗(yàn)，為化解地方高校債務(wù)提供了有益借鑒。2013年8月，河北省財(cái)政廳、省教育廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)省屬高校債務(wù)管理工作的通知》，要求除高校新校區(qū)建設(shè)等特殊情況外，一般不再審批高校新增債務(wù)。2015年2月廣東省教育廳廳長羅偉其在接受媒體訪問時(shí)透露，截至目前，廣東省屬高校的債務(wù)總體約63億元人民幣，2010年廣東高校債務(wù)曾達(dá)114億元人民幣，之后逐年下降。

由上述分析可知，大約2010年前我國高校背負(fù)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，原因可能是擴(kuò)招所借中期貸款已到還款期限，致使一些高校出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，2010年開始國家和省政府均出臺(tái)過相應(yīng)的政策規(guī)范借款、化解債務(wù)，高負(fù)債緩解初見成效。后續(xù)仍然需債務(wù)主體積極參與，防止債務(wù)危機(jī)重現(xiàn)。

3 高校債務(wù)問題的成因

3.1 擴(kuò)招政策

擴(kuò)招政策直接導(dǎo)致高校背負(fù)巨額債務(wù)。為普及高等教育，促進(jìn)高等教育大眾化發(fā)展，國家決定在1999年大規(guī)模擴(kuò)招，普通高校的招生數(shù)由1998年的108萬人增加到1999年的159萬人，漲幅高達(dá)47%，從1999—2010年，全國高校招生年均增長50萬人次， 2011年至今增長速度放緩。擴(kuò)招政策及后續(xù)的擴(kuò)招行動(dòng)使在校生人數(shù)激增，學(xué)校急需擴(kuò)大規(guī)模容納龐大的學(xué)生數(shù)量。普通高校的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入由1998年的3057億元增加到1999年的3567億元，漲幅約為16%，遠(yuǎn)低于人數(shù)增長。高校需求和國家財(cái)政供給不均衡的情況下，為解決資金缺口，高校紛紛選擇通過國有銀行舉債融資。

3.2 政府財(cái)政投入不足

政府財(cái)政投入不足是高校債務(wù)產(chǎn)生的重要原因。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，到20世紀(jì)末達(dá)到4%”，這一目標(biāo)直到2012年才真正實(shí)現(xiàn)。據(jù)1993年聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)，世界平均教育經(jīng)費(fèi)支出水平為5.1%，其中發(fā)達(dá)國家5.35%，發(fā)展中國家4.1%，最不發(fā)達(dá)國家3.3%，我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入偏低。1990—2002 年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占高校經(jīng)費(fèi)來源的比重從93.5%下降到 50%，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占全國教育經(jīng)費(fèi)總支出的比例更是直線下降。財(cái)政支持力度不夠，經(jīng)費(fèi)投入不足，無法滿足擴(kuò)招需求，高校不得不舉債融資。

3.3 高校的投融資體制存在問題

我國高校的投融資體制存在的問題首先表現(xiàn)為籌資渠道偏窄，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，高校經(jīng)費(fèi)主要來自政府財(cái)政撥款，隨著高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，單一經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)不能滿足高等教育發(fā)展所需，要求高校進(jìn)行多元融資。國家政策支持下的銀校合作成為首選，但銀行貸款利率高，且期限相對高校成本收回期短，易造成負(fù)債難以清償?shù)葐栴}。其次是教育經(jīng)費(fèi)利用率低，如后勤人員占比過高導(dǎo)致不合理的學(xué)校養(yǎng)社會(huì)現(xiàn)象，高校的教學(xué)實(shí)驗(yàn)室利用率低、經(jīng)常性閑置等。

3.4 銀行樂衷于提供貸款

銀行樂衷于提供貸款也是高校負(fù)債原因之一。改革開放后人民生活水平大有提高，閑置資金增加，居民受傳統(tǒng)觀念影響普遍將資金存放于銀行，導(dǎo)致銀行儲(chǔ)蓄量龐大。良好信譽(yù)疊加政府隱性擔(dān)保，高校成為巨額儲(chǔ)蓄的貸款對象，銀行放貸熱情高漲。1998年亞洲金融危機(jī)后，銀行亟須將大量資金投放到資本市場，此時(shí)執(zhí)行擴(kuò)招計(jì)劃的高校面臨巨大資金缺口，國家貸款政策鼓勵(lì)下出現(xiàn)了高校向銀行高額舉債融資的現(xiàn)象。外部環(huán)境、國家政策以及銀校雙方作用下引發(fā)高校大規(guī)模負(fù)債下的債務(wù)問題。

4 高校債務(wù)問題的對策

4.1 政府給予有效的政策支持并加大教育經(jīng)費(fèi)投入

解決高校債務(wù)問題需要政府給予資金支持，目前中央以及各地方政府紛紛出手化解高校債務(wù)危機(jī)。2009年年初教育部首次明確表示把“開展化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”列入年度工作要點(diǎn);2009年中央財(cái)政安排100億元專項(xiàng)資金用于化解部分部屬高校債務(wù);教育部《2010年工作要點(diǎn)》擴(kuò)大了債務(wù)化解的試點(diǎn)范圍。此后，財(cái)政部和教育部出臺(tái)了《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)地方高校化債管理工作的緊急通知》等文件，從“化債”意義與目標(biāo)、落實(shí)措施、控制新增貸款等方面做了具體要求。

與此同時(shí)，山東、湖南等全國各省市相繼制定并實(shí)施2011—2012年完成“化債”目標(biāo)及措施。2017年廣東省財(cái)務(wù)廳一次性撥款34億元用于化解省屬高校基建債務(wù)。上述政策旨在化解我國現(xiàn)存的債務(wù)問題，從根本上解決債務(wù)問題、防止出現(xiàn)過重負(fù)債還需國家加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入，提高教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重，努力達(dá)到世界平均水平。另外，國家可以加大對教育以及公益事業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠力度，提高企業(yè)、個(gè)人的積極性，拓寬高校融資渠道。

4.2 學(xué)校立足于自身定位制定發(fā)展戰(zhàn)略、加強(qiáng)內(nèi)部管理、拓寬融資渠道

雖然擴(kuò)招是造成高校沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)的主要原因，增加招生數(shù)量、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模并非不正確，擴(kuò)招恰好反映了我國高等教育向好發(fā)展，但是在數(shù)量增加的同時(shí)也要注重質(zhì)量的提高，促使高等級教育向內(nèi)延式演變。擴(kuò)招中某些高校為躋身“985”“211”工程院校而不顧自身能力向綜合型院校轉(zhuǎn)變，通過大量銀行借債造成了嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，高校應(yīng)該依據(jù)自身辦學(xué)定位制定適合的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)內(nèi)部管理、強(qiáng)化不同部門間的信息溝通，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評估體系。通過建立校辦企業(yè)、增加校友活動(dòng)拓寬融資渠道減少債務(wù)融資。學(xué)校要鼓勵(lì)教師承擔(dān)國家、省級重點(diǎn)課題，以促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)換，增加學(xué)校創(chuàng)收。

4.3 銀行完善債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行債務(wù)重組

我國高校債務(wù)規(guī)模龐大的一個(gè)重要原因是銀行高估了學(xué)校的償債能力、無節(jié)制為其提供大規(guī)模貸款，因此銀行需完善債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，做到事前依據(jù)高校資產(chǎn)情況、可支配收入、信譽(yù)度等情況嚴(yán)格審批貸款額度，依法放貸;事后監(jiān)督所貸資金的流向及使用情況，防止高校亂用、濫用資金，督促其提高資金的使用效率，防止債務(wù)危機(jī)。高校與銀行債務(wù)重組是減緩歷史債務(wù)問題防止新債風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，高校擴(kuò)招時(shí)所貸資金期限大多為短中期，相對于高校整個(gè)運(yùn)營期及運(yùn)營利潤回收期短，利用債務(wù)重組把短中期債務(wù)轉(zhuǎn)化為長期負(fù)債不僅能降低貸款利率，而且能緩和現(xiàn)時(shí)債務(wù)問題。

5 結(jié)論

1999年擴(kuò)招后，高校背負(fù)了沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。國家逐漸意識到高負(fù)債的嚴(yán)重性并采取政策措施“化債”，2010年后債務(wù)緩解初見成效;同時(shí)國家也在增加教育經(jīng)費(fèi)投入，2012年實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重超過4%，雖然與世界平均水平以及發(fā)達(dá)國家水平相比還存在差距，但是我國正在努力追平。高校應(yīng)該意識到自己債務(wù)承擔(dān)者的主體地位，立足于自身定位制定發(fā)展戰(zhàn)略、加強(qiáng)內(nèi)部管理、拓寬融資渠道。銀行同樣有不可推卸的責(zé)任，通過債務(wù)重組的方式“化債”，并完善債務(wù)監(jiān)督機(jī)制防止高額負(fù)債，以防產(chǎn)生更多“壞賬”。

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