地方政府融資平臺風險控制分析

岳俊杰

[摘 要]融資平臺雖然拉動了經濟，但是在發展中也面臨著諸多風險，并且風險來自多方面。因此需要對融資平臺潛在的風險加以識別，并采取有效措施強化融資平臺的風險控制，以實現地方經濟的健康發展。

[關鍵詞]地方政府;融資平臺;風險識別;風險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.043

地方經濟的發展離不開資金的支持。為了有效解決地方發展中資金緊張問題，許多地方借助融資平臺來吸取社會資金，為了地方經濟的發展提供資金支持。融資平臺，地方政府投融資有很多好處，一方面幫助地方政府獲取了很多資金，在某種程度上拉動了我國的經濟增長，更提升了地方政府獲取發展資金的能力。另一方面融資平臺也面臨著多方面的風險，識別潛在的風險并加以控制，有利于為地方式的穩定發展創造條件。

1 地方政府融資平臺產生的背景

由于經濟飛速發展，社會對于公共產品的需求也越來越多，已經不再滿足于現在的這種基礎設施，對于基礎設施提出了更高的要求，地方政府在完善基礎設施的同時，城市基礎設施建設資金和投資商的投資需求不匹配，建設資金越來越少，地方政府財力是無法滿足當今的條件的，所以為了進一步完善當前遇到的問題，地方政府首先需要結合自己的實際情況為廣大投資商提供一個融資平臺，來解決基礎設施融資困難的問題。龐大的資金需求是地方融資平臺誕生的主要原因。其次，我國財稅制度的改革在某種程度上也促進了地方融資平臺的誕生，由于我國法律為了維護融資的公平性，要求地方政府不可以發行地方證券，地方政府為了能夠獲得基礎資金而衍生出投資平臺。最后，政府官員GDP考核制度和金融危機不斷深化的前提下，借助融資平臺可以在一定程度上解決地方政府在基礎設施建設方面資金缺乏的現實問題。

2 地方政府融資平臺的主要渠道

2.1 銀行貸款

地方融資的主要渠道是銀行貸款。相關調查表明，當前地方融資平臺與區域銀行保持著緊密聯系，從資金流向來看，融資平臺的貸款也主要投向了地方政府。融資平臺下拔的貸款項目依據還款性質來看可以分為三類 ：經營性項目的還款模式主要是依賴經營性還款項目，差不多25%;準經營性項目在某種程度上一部分會依賴財政還款;在地域分布主要集中于經濟發達地區;在抵押方面，信用貸款的比例較低，因此融資平臺的貸款還款有一定的保障。地方政府借助銀行信貸融資，解決了地方經濟發展中的資金問題，項目有了充足的資金。地方政府可以從銀行以較低的成本、簡化的程序來獲得銀行資金的支持。政府借助信用獲得融資后成為拉動地方經濟的有效方式。

2.2 債權融資

債券融資的主要方式有地方政府債券與城投債。地方政府債券政府名稱冠名，利息和利率都是按照相關標準執行，依據相關規定，可在債券市場或證券市場交易。城投債的類型包括企業債、短期融資、中期票據等。城投債是地方政府融資規模主要渠道之一。城投債發行過程中也會出現一些問題，比如存在“過分包裝”，評級被人為高估。部分地方政府為了提升城投債信用等級，會采取一些非法的手段，也就是會披露虛假信息、高估持有資產或偽造財務數據等，這些做法都在某種程度上增加了城投債的信用風險。另外，評級機構出于維穩的角度，為了維護和銀行地方政府之間的關系，在某種程度上會對信用評級采用人為放大的方式，會積累風險。

2.3 信托融資

銀信合作常用的方式是銀行發行理財產品，或是在地方融資平臺入股，將有限的資金投入政府指定的項目，這樣做的主要目的是看準了政府支持性項目的利潤，一旦持股期滿時，由政府制定，按照約定的價格溢價重新收回股權。信托模式同城投債與“打捆貸款”等這類貸款類型相比是沒有業績的硬性要求的，利用這種途徑政府不需要經過行政審批就可以直接貸款，尤其是一些地方政府沒有辦法申請城投債時，利用這種方式可以幫助政府退款融資渠道，解決資金問題。 政府基建類項目同銀政信產品相比，避險效果更好，無論是在經濟發展比較穩定的時期還是在經濟下行時期，政府基建類項目都可以穩定進行。信托產品的融資成本最高，并且政府所能夠使用的融資期限也是比較短的，無法進行長期持有，籌集規模也相對固定。

2.4 股權融資

就目前來說，很多大型企業已有了上市融資的資格，而上市公司在股利分配問題上還沒有嚴格的市場和政策限制，因此上市公司采用股權融資是成本最低的類型之一，那么此時城投公司就可以不需要過多考慮市場和政策因素，直接按照自身盈利情況將股利進行分配，這樣就減少了股利負擔。但是股權融資這種方式也具有一定的弊端，比如說我國市場設定的企業上市門檻比較高，只有達到嚴苛要求的企業才能上市，上市之前需要經過諸多審核過程，有很多經營及發展情況都比較好但是沒有通過上市審核的企業就無法上市，更不能利用股權融資滿足企業的資金需求。股權融資會出現產權出讓的問題，導致政府控制城投公司的力度減少。

3 地方政府融資平臺風險分析

3.1 債務規模大

從平臺的發展來看，數量在不斷增多。依據銀監會的數據，當前地方政府建立的融資平臺數量已超過了萬家。截至2017年年底，我國政府所負擔的債務中，融資平臺公司債務所占比重為37.44%，但是實際上出現了兩個不同的問題：一是債務統計范圍中未將融資平臺全部納入進來;二是即使是一些融資平臺列入了債務統計范圍內，但是一些融資平臺的部分債務卻未能在統計內。因此當前地方政府融資平臺的總體債務遠遠要高于實際上統計出來的債務。

3.2 融資平臺隱藏債務風險

相關調查表明，一些融資平臺存在違規發行債券行為。部分地方政府將市政道路公園等具有公益性質的資產以及儲備土地等違規方式注入融資平臺，并以政府名義進行擔保，在操作中借助財政資金償還發生的債務。情況嚴重的地方政府與金融機構相互勾結，借助虛假材料實現貸款。有些融資平臺的流動資金已現枯竭，存在較高的負債率，產生了潛在的債務風險。

3.3 融資平臺缺乏造血功能

地方融資平臺承擔了幫助政府吸收建設資金的職能，但是一些項目難以實現現金流。比如道路綠化、廣場景觀為非經營性資產投資，不能產生經濟收益，也不能交易變現。融資平臺的償債多借助于土地出讓金或財政預算，許多平臺采用借新還舊的方式，償債能力不足。而隨著拆遷安置成本的提高，土地出讓凈收入會減少，借助土地出讓償債增加了財務風險。

3.4 融資平臺治理機制問題

融資平臺的治理結構雖然沿用了公司制，但是主要成員由地方政府任命，有行政級別。行政化色彩非常濃厚。平臺采用的政府性質考核機制難以適用于市場經濟條件下的企業激勵機制。融資平臺的管理多注重政績，而非效益。融資平臺的決策失誤是由地方政府來最后埋單，治理機制蘊含了風險。

4 政府融資平臺風險控制建議

4.1 借助PPP實現公益事業投資

PPP模式采用了政府與社會合作的方式共同實現項目的開發，借助社會資本完成基礎建設的融資與運營。在平臺對存量債務加以償還后，可以轉為公益性質的實體企業，負責基礎設施與公用事業的管理運營。此類性質的公益事業可以采用使用者付費的方式獲得資金上的補償，還可以采用特許經營權來面向社會使用方收費，這樣平臺公司可以獲得部分“造血”能力，平臺公司可以繼續實現基建的社會功能。此外，還要實現公司制的運營方式，為社會提供高質量專業技術服務，實現自身業務的轉型發展，還可以引入專業化服務機構以提供精細化服務，以提高當地的社會服務質量與品質。

4.2 通過兼并重組成為控股平臺管理企業

部分政府區域內有較多的融資平臺，可以采用政府牽頭的方式實現平臺的重組，實現平臺間的兼并，業務相同或可以實現互補的平臺在合并后可以組建為新的平臺，變為綜合性平臺，平臺整合后有利于實現資源利用的最大化，互補短板，有利于實現規模效應，降低運營成本。特別是對于供水、供熱固定成本高的民生行業，相同業務的企業加以合并可以實現減耗增效，還有助于主管部門的管理，對口監管能提高監管效率。在平臺間整合的同時可以考慮引入社會資本方進行國有企業混改，但需要注意的是平臺企業間的股權并購涉及國有股權劃撥等國有資產處置，應按照《企業國有資產交易監督管理辦法》，履行國有資產評估、轉讓、信息披露的相關合規要求。

4.3 借助股權投資轉為產業孵化平臺

當前，政府通過產業轉型與發展有助于改變傳統條件下的基建融資方式，可以實現地方的產業升級。一些經濟發達地區的地方政府已對平臺公司加以轉型，變為專門的基礎建設公司，實現產業引導與資本管理。平臺借助政府注資后可以繼續進行融資投資，還可以與政府、銀行、企業組成產業投資基金，借助股權投資來優化產業的發展，將政府機構引入投資平臺，強化政府主導型的投資平臺在投資中風險控制作用，借助政府參與來保證投資平臺管理的規范性，合理引導企業在市場經濟條件下實現資源的優化配置，保證投資機構與社會資本可以推動地區產業的發展，為地區的產業升級給予資金支持，實現對地方經濟的推動作用。通過信托融資、債權融資或者是股權融資可以幫助政府項目撬動更多的銀行貸款。

5 結論

隨著城市基礎設施建設規模的不斷擴大，城市基礎設施建設資金和投資商的投資需求不匹配，地方政府財力是無法滿足當今條件的。為了解決地方經濟發展中資金問題，融資平臺得以出現。融資平臺的建立具有特定的背景，在發展中潛在著一些風險，為了保證融資平臺可以持久發揮作用，需要強化風險控制。地方政府要意識到風險控制的重要性，采取有效控制措施，將風險降低到最低水平，以利于地方經濟的健康發展。

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