地方高校校企合作碎片化困境及整體性治理

簡世德　簡鳴　占娟娟

[摘 要] 本文擬運用整體性治理理論的基本邏輯，分析整體性治理理論與高校校企合作碎片化治理的內在邏輯，提出了通過整合治理的政策制度、發展目標、組織結構與管理方式等，進而提出破解校企合作碎片化困境的思路與路徑。

[關鍵詞] 高校;整體性治理;碎片化

[中圖分類號]G646? ?[文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2020） 04-0029-03

高校校企合作是科技成果轉化的重要環節，是國家實施創新戰略的重要節點。自20世紀末，校企合作始終得到黨和政府的高度重視，在推動科技創新、人才聯合培養等方面成效顯著。進入新時代，黨的十九大報告指出：“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是建設創新型國家必須解決好的重要問題。”[1]這是國家對校企合作工作的再一次深化與戰略部署。然而，目前校企合作還存在不少問題，如政策法規不完善、合作制度、理念、機構設置與運行機制等方面分散交叉的問題比較突出，呈現明顯碎片化特征。這些碎片化往往使得校企雙方原先預設的合作目標偏離，且無法通過校企合作系統內部的自組織和反饋得到調整，導致合作難以達到預期的效果，嚴重制約著產教融合戰略的實施與推進。因此，要想從根本上改變校企合作存在的問題，必須對碎片化進行反思與治理。

一 理論導入：整體性治理的主要內涵解讀

（一）碎片化概念與整體性治理的主要內涵

碎片化（Fragmentation）本意是指完整的東西破碎成諸多零塊。20世紀80年代常見于后現代主義的有關研究文獻，如今已應用于政治學、經濟學、社會學、管理學和傳播學等多個不同領域。著名學者希克斯認為：“碎片化就是職能部門在應對共同的公共問題時，其權力和資源在數量上表現為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協調。”[2]反映在治理語境下，碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨立、治理政策制度零散、治理目標背離初衷的境況。校企合作存在的問題，如治理理念相互沖突，主體缺乏協同、主體機構裂化、功能缺乏協調以及流程不暢和手段落后等，也呈現出碎片化特征，導致校企合作停留在效果不佳的治理狀態。

整體性治理是英國學者希克斯針對20世紀末政府運作中權力分散、機構分裂、功能分解和服務分割等碎片化問題，提出的以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與重新整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。[3]

希克斯認為：“整體性治理解決碎片化的關鍵方式主要包括政策、管制、服務提供和監督。這些環節的整體性運作，是為了實現各部門之間及部門內部的協調與整合，而對公眾需求則貫穿整體性運作的全過程。”[4]

（二）整體性治理與碎片化治理的內在契合

整體性治理是一種強調整體與協調的治理理論，對公共領域中各類跨域、跨部門甚至跨行業的碎片化問題的治理有很強的指導與診治功能。作為公共管理活動中重要主體——地方高校與企業，它們在合作中出現的各類碎片化問題，特別是政策、目標、管理、手段等方面的碎片化的治理與整體性治理有著高度的內在一致性。主要表現為以下兩點：

從涉及的問題看：二者考量的重點都是跨區域問題的治理。整體性治理理論考量的核心問題是跨區域、跨部門甚至跨層次的某個問題，呈現零散、不完全相同的碎片化情況。而校企合作雙方就存在著跨區域、跨部門的勞動關系，其合作的價值取向、政策法規、管理方式等方面還存在碎片化現象。要想更好地順利推進校企合作，必須把跨域的零散的、分散的資源、機構以及政策法規整合起來，形成合力。因此，以協調、整合為內容的整體性治理與校企合作的整體運行存在一定的契合關系。

從涉及的目標看：校企合作碎片化治理與整體性治理的目標基本是一致的，都是想通過互利合作，在追求整體利益的基礎上實現共贏。盡管校企合作雙方出發點不盡相同，但培養人才的共同目標還是一致的。由于校企合作中管理、制度、政策等存在碎片化現象，需要借助現代信息技術手段加強雙方的整合與協調。整體性治理的根本目標也是通過合作主體之間的交流與磨合，通過構建系統的權責利相統一的整體機制，實現各自與整體利益最大化。因此，校企合作碎片化治理與整體性治理的目標存在契合。

通過上述分析，我們可以得知，整體性治理理論與校企合作碎片化治理之間存在邏輯關系。整體性治理理論一方面能夠為我們更好地認識與解決校企合作碎片化提高理論支撐，另一方面整體性治理理論對如何推動校企合作碎片化治理給我們帶來了若干啟示。這些啟示主要包括：管理理念上回歸公共性，組織結構上強調協同整合，公共服務方式上允許多元參與，技術手段上注重數字信息技術的應用等等。

二 深度剖析：校企合作碎片化表征

在治理語境下，校企合作碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨立、治理政策制度零散、治理目標背離初衷的境況。考量當下的校企合作，其實踐正面臨著陷入碎片化困境。歸納起來，主要表現在以下幾方面：

（一）政策制度碎片化

政策制度碎片化是指政府對校企合作政策、高校與企業規范性制度的不穩定、不完善、滯后甚至相互矛盾，導致校企合作的法律依據不足，難以形成制度合力，進而影響校企合作的有序推進。“傳統官僚制和新公共管理模式下出現的政策內容碎片化及政策利潤部門化等問題遠不是政策內容所主導形成的，而是有制定政策的體制所決定的。”[5]如何推進校企合作，國家層面雖出臺了一些法律法規和宏觀性的文件，但在高等教育法中只有少量涉及，還沒有相對完善的校企合作的政策法規。而高校與企業方面，其合作對象的選擇往往有隨機性、偶然性，因此一旦確定開始合作，雙方一般只是簽訂合作協議，涉及具體問題會依據自己過去制定的有關成果轉讓等零散的文件、通知，或者針對某個問題制定一些臨時性新的辦法。因此無論政策還是制度層面，都忽略了校企合作的整體性與系統性特征，存在政策缺失或重疊沖突、制度粗糙，缺乏較為明細的具體措施，系統性不強，嚴重影響校企合作效果。

（二）發展目標碎片化

發展目標碎片化是指校企合作中的高校與企業，雙方的價值取向、利益導向不完全一致或者有差異甚至相互沖突，導致校企合作的意識與行為難以統一，進而妨礙校企合作的有序推進。合作雙分由于屬不同的領域、其功能與文化均存在一定差異，必然反映在合作過程中追求的目標有所不同。他們往往以自身管理的便利為出發點，而不是以管理對象的利益為目標，造成目標異化。企業的本質是贏利，追求利益最大化是其根本目標，關注的是怎樣從合作中通過高校教師的科研成果轉化賺取更多的利潤，或者是臨時為獲取企業生產管理需要的長期或短期人力資源或政策優惠，而對學校具體實踐教學及其內容安排并不關心。學校的首要功能是培養合格人才，關注的是如何通過合作，完成相應的科學研究和實踐課程安排，同時為學生的就業打開新的市場，欠缺對市場需求、企業利益的關注與統籌。目標的差異導致雙方合作屬于臨時性或不固定，企業動力不足。

（三）組織機構碎片化

組織機構碎片化是指校企合作中的高校與企業沒有統一指揮的權威機構，或者有機構但作用沒有發揮，導致校企合作的機構不完善。具體表現為：國家層面沒有針對校企合作實際單獨建立一個權威的管理機構來統籌規劃并推進校企合作，同時協調、監督與評估校企合作中的各項事宜。高校大多也沒有設立對應的專門機構，有的在科技處設置一個成果轉化辦公室，配置1-2人進行日常事務協調;更有甚者，有些高校的校企合作機構起初往往是因解決某人的職務問題或為某個臨時性大項目的開展而設立的，使之校企合作方面的事情就由這個人具體聯系與溝通。企業一般更沒有為校企合作設置專門機構，一旦有這方面的合作也大都由辦公室臨時負責。由此，使得校企之間缺乏一個權威的組織機構，沒有一個協商與對話平臺，導致合作難以取得實質進展。

（四）管理方式碎片化

管理方式碎片化是指校企合作中的高校與企業，雙方在管理方式上缺乏統一的交流平臺，或者是管理方式陳舊、手段落后，導致校企合作的資源共享程度不高，進而影響校企合作的成效。由于高校與企業來自不同領域，管理方式有較大差異，他們往往從本部門的利益出發，各自為政，采用不同的標準規范，缺乏整體規劃、信息資源不能共享，出現信息孤島、數字鴻溝，使得信息資源難以共享，信息資源利用率低。具體體現：（1）政府缺乏校企合作動態的綜合性平臺，信息數據建設缺乏統一規劃。（2）校企合作雙方缺乏有效的溝通平臺與載體，如沒有建立起視頻會議系統，校企雙方無法進行信息的及時充分交流。（3）校企合作雙方缺乏合作主題互相同構與協調的機制。往往在合作中造成信息不對稱，信息的協調、協同都難以實現，校企合作就無從談起。

三 路徑選擇：校企合作碎片化治理

整體性治理是在信息化背景下，批判傳統公共行政、新公共管理理論基礎上產生并發展的，其核心思想是在公共事務治理的過程中，如何協調和整合治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等，提高治理效率和實現公共利益。[6]因此，破除校企合作碎片化，可以從政策制度、發展目標、管理方式和組織機構等四個方面構建整體性治理策略，實現校企合作關系的有機整合，形成合力，化解沖突。

（一）整合政策制度，營造合作良好環境

政策是方向，制度是規則。整體性治理理論十分注重制度治理。針對校企合作中政策制度碎片化，雖然局部改革能在某種程度上緩解這個矛盾，但是，為了在合作系統內推動每個要素實現合理流動和優化組合，進一步協調復雜的利益關系，有必要通過明確各監管機構的職責建立起完善的政策制度體系，營造良好的政策制度環境。宏觀層面，國家可結合國家的宏觀發展戰略，制定統一校企合作規范，包括指導思想、合作目標、信息公開、技術標準;明確校企合作雙方職責、任務、財稅政策等，使校企合作有政策可依。中觀層面，地方政府應結合本地區的實際，有針對性篩選一批有實力的企業，幫助他們對接高校，并制定較為具體、細致的政策體系與相關規定。微觀層面，校企雙方則可根據國家與地方的政策制定并完善相關的制度，包括人員流動、利益分配、責任承擔和獎懲制度。這樣，通過國家、地方政府與校企等三個層面政策制度的補充協調，實現國家政策目標與校企合作目標的最大化，從而在政策制度上解決碎片化問題。

（二）整合發展目標：實現合作互利共贏

希克斯認為：“當目標相互靠近到最佳時是整體性政府的整合、協調的治理模式。”[7]校企合作只有在利益上達成一致，才可能持久。互利共贏是校企合作的目標，利益關系是合作的本質關系。整體性治理的目標追求就是通過激發合作雙方的積極性，圍繞共同利益開展工作，實現互利共贏。雖然雙方在目標方面有差異，但對人才的培養最終都是為了滿足企業和社會所需，這就需要雙方協調一致。只有雙方目標一致，找到雙方利益結合點才能取得合作實效。具體來說，企業應認識到企業在人才培養中的社會責任，人才培養最終是為企業發展服務，企業有理由主動發揮自身的育人優勢，積極參與并推進校企合作。高校在確定培養目標時更應擔負起育人的第一責任，主動對接企業需要、市場需要，在安排課程體系、實踐環節時要盡可能符合企業實際和社會發展需要。

（三）整合組織機構：實現合作高效有序

從結構和工具的角度審視，整體性治理一般被看作是有意識的組織設計或機構重組。希克斯認為，整體性治理力圖將政府橫向（部門）結構和縱向（層級）結構有機整合，借助跨部門、跨層級組織機構的權威性合作主體走出各自為政的碎片化狀態，因此，整合機構是化解組織功能碎片化的有效途徑。[8]校企合作中的機構整合，就是要解決機構缺失、權責脫節、職責缺位、效能不高的碎片化問題。借助整體性治理組織理念，要想打破校企合作中組織結構上碎片化局限，可先由政府部門成立一個跨域的統籌的有權威的行政機構，全面統籌、協調、監督、評價校企合作的過程與成果。對于合作中的具體事務工作，企業應該設立專門的合作機構，負責協議審議、項目接洽、利益分配與風險責任等事宜;高校應設立專門的合作機構，負責與企業合作的主要項目、參與人員，組織會議等，重點做好高校內部教務、科技與就業等相關部門的聯絡。這樣，讓每個主體都參與其中，各自發揮自身優勢和作用。

（四）整合管理方式：實現合作協調共享

由于跨域、跨部門治理的復雜性及治理能力的差異，校企合作碎片化治理還需要以信息化為核心的整體性技術做支撐，整合各種資源要素。信息技術的迅速發展要求各個方面盡快實現“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[9]整體性治理理論對公共部門碎片化的干預，旨在有效地管理組織與結構間關系，平衡資源、分擔風險、減少沖突，實現從金字塔行政組織想扁平化、網絡狀組織結構的轉變。在校企合作領域，這種轉變表現為管理信息化，即強調在管理中利用現代信息技術手段，開發信息管理系統，搭建信息服務平臺。一是電子化政府的建立。“如果一個國家沒有高度發達的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機關單位予以電腦連接，為民眾提高整合型服務。”[10]在校企合作領域，應對各類業務應用系統進行連接整合，實現二者信息資源的共享共用。二是建立全面系統的校企合作碎片化治理的大數據庫。通過收集與分析與校企合作有關的信息資源，提供或獲得有價值的信息，實現決策的科學化與精準化。通過信息數據分析，科學選擇有價值的項目，及時對出現的問題進行糾偏，提高合作與監管效率。這樣，打破信息封鎖與信息割據，消除信息壟斷與信息孤島，實現信息共享。

參考文獻：

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[10]弗里德里.立法與法學的當代使命[M].許章潤，譯.北京：中國法制出版社，2001：32.

（責任編輯：張宏玉）