刺激，還是救助？

何治民

疫情仍在繼續，全球確診病例已超過70萬，各國經濟也因此陷入困境。各國在一輪貨幣寬松大比拼后，經濟并未出現好轉跡象。如今，全球經濟衰退或許是大概率事件，各國把希望寄托在財政政策上，紛紛開啟“直升機撒錢”模式，不少發達國家的救助總額占到2019年該國GDP的10%以上。

兩個月來，中國為應對疫情而引發的支出總額并不低，相比之下，中國經歷了馬拉松式的疫情防控，推出了一套頗有自己節奏的應對舉措，但任何宏觀刺激政策都會有成本。因此，我們有必要梳理抗疫賬本，以及思考接下來的應對。

基層財政雪上加霜

“我們大年初二就上班了”，劉波在中部省份某縣城財政部門工作，疫情期間，他和同事們除了做好本職工資，還總能及時審批和撥付采購防控物資所需的資金。欣慰的是，劉波所在的縣城，是全國經濟百強縣，財政收入“還算充裕”，當疫情來襲，“還能勉強應對”。

但對大多數縣城而言，現實是另一番景象。2019年4月，財政部旗下雜志《中國財政》曾刊發財政部預算司青年調研團隊的文章，該團隊走進重慶市石柱土家族自治縣調研基層財政，該縣財政局田副局長自稱該縣是“要飯財政”，約2/3收入靠上級轉移支付，“如果沒有上級的補助，連工資都發不出來”。

可以想象，疫情之下，該縣的財政將難上加難，而市級財政的財政狀況也會面臨新一輪的壓力，邏輯很簡單，地方政府增收受阻，剛性支出增加。首先，疫情勢必會影響政府的稅收收入，加上應對疫情出臺的減稅降費措施，加劇增收壓力。其次，近兩年，中央要求地方抓的“三保”（“保工資、保運轉、保基本民生”）、三大攻堅戰以及重點領域和重點項目投入等都是剛性支出，如果再疊加防控疫情的支出，財政剛性支出增加。南昌市財政局長萬昱原發表的文章《地方財政應對新冠肺炎疫情的實踐與思考》中稱，“市級財政已經連續幾年通過大量調入預算穩定調節基金來實現收支平衡。”

南昌作為省會城市尚且如此，何況是一般的縣城。不過，地方政府財力都與當地經濟發展水平相關，存在區域差異。以今年2月份財政收入來看，整體來看，中西部和東北地區受疫情影響，降幅更大。如2月份，山西一般公共預算收入同比下滑39.9%，遼寧降幅為25.2%，湖北降幅達到99%。

在上述文章中，南昌市財政局局長稱，據初步測算，此次疫情對經濟和政策的影響，預計將減少南昌市稅收收入30億元，非稅收入1億元，將拉低全年財政收入增幅2～3個百分點。南昌的情況絕非孤立。從目前情況來看，全國財政收入都不樂觀。1-2月，全國一般公共預算同比下降9.9%。其中，2月份全國財政收入同比下降21.4%，刷新2008年以來記錄。1-2月，全國公共財政支出同比下降2.9%，增幅較去年同期下滑15.7個百分點。值得一提的是，全國公共財政支出中，有四項支出實現正增長，即衛生健康、債務付息、節能環保和社會保障與就業，其中，衛生健康增速最大為22.7%，算是對疫情財政支出最直觀的反映。

分稅種來看，除個人所得稅、印花稅、房產稅有所增長外，國內增值稅、國內消費稅、企業所得稅、車輛購置稅等其他稅收收入均出現不同程度下滑，其中，車輛購置稅降幅最大，達到32.8%。

被地方政府視為“錢袋子”的土地出讓金也下滑不少。1—2月，地方政府性基金預算同比下降18.7%，其中，國有土地使用權出讓收入（即土地出讓金收入）同比下降16.4%。

即便如此，廣發證券宏觀分析團隊認為，考慮到1月整體受疫情影響不大，年后復工延遲、外需下降對于營收的影響可能會落在3月及以后，這一幅度尚未完全反應疫情帶來的財政壓力。

在疫情沖擊下，地方財政如何平衡進一步加劇的收支矛盾？萬昱原在上述文中建議，“只有通過調整優化財政支出結構，擠壓其他方面支出來統籌。”湖南某地級市公務員祝林向《南風窗》記者透露，目前該市正全力削減非必需、非必要開支，除了“三保”預算資金不受影響外，“其余預算普遍性削減10%”。

王振宇在接受媒體采訪時坦言，“這可能是1994年分稅制以來，地方財政最困難的一年。”

多年來，地方財政收支壓力一直不小，疫情之下，對地方政府財力而言無疑是雪上加霜。遼寧大學地方財政研究院院長王振宇在接受媒體采訪時坦言，“這可能是1994年分稅制以來，地方財政最困難的一年。”

約9萬億元的“賬本”

欣慰的是，面對地方財政的困難，地方政府在壓減開支、盤活存量財政資金的同時，中央政府也及時跟進了對地方財政的扶持政策。這些政策背后是各級政府在抗疫中的投入，合起來是一本沉甸甸的財政抗疫賬本。

簡單來說，這本抗疫賬本可分為兩部分，一是與疫情防控直接相關的財政支出，二是為應對疫情對經濟的沖擊，政府減收和新增投資而產生的資金。

抗疫賬本中對應的政策主要有中央加大轉移支付力度、提高地方財政資金留用比例、提前下達地方債額度等等。

在轉移支付資金方面，截至3月21日，中央政府已累計向地方預撥醫療衛生、促進企業復工復產、中央基建投資、財力補助等方面資金2071億元，加上2019年四季度已提前下達2020年轉移支付預算6.1萬億元，如此一來，今年轉移支付資金已達到6.3萬億。

為了緩解基層政府在應對疫情時“三保”的壓力，3月3日的國務院常務會議決定，階段性提高地方財政資金留用比例。地方財政資金留用比例，是指地方向中央國庫上繳中央收入時，按照一定的比例將部分收入直接劃入地方國庫，比收入上繳后再通過稅收返還或轉移支付撥付給地方，更直接高效。

此次階段性提高留用比例是指，3月1日至6月底，在當年既定的留用比例基礎上統一提高5個百分點。據測算，這將為地方將新增留用資金約1100億元。

不言而喻，中央加大對地方轉移支付力度、提高地方財政資金留用比例，主要有以下考慮：保障地方疫情防控支出、確保基層財政落實“三保”、為地方政府抓復工復產提供財力支持。

3月3日，財政部社會保障司司長符金陵在聯防聯控新聞發布會上稱，在支持企業早日復工復產時，政府通過社會保險費減免、減征部分職工醫保單位繳費，階段性減免企業社保措施合計約為企業減負6600多億元，也意味著政府減收6600多億元。

國內疫情基本穩定，經濟復蘇顯得尤為迫切，政府的投資拉動是必要手段，但錢從何而來？答案還是地方債。今年，中央提前下達了2020年部分新增地方政府債券額度約1.85萬億元，其中，專項債券12900億元。截至2020年3月20日，全國各地發行新增地方政府債券14079億元，占提前下達額度的76%。目前，北京、天津、遼寧、寧波、福建、江西、廣東、四川、云南等9個地區已全部完成提前下達新增地方政府債務限額發行工作。

此外，截至3月20日，各地發行的新增專項債券已達10233億元，全部用于新建和在建的鐵路、軌道交通等交通基礎設施，生態環保、市政和產業園區等領域重大基礎設施項目建設。

不難看出，從轉移支付（6.3萬億元）、增加地方財政留用比例（0.11萬億元）、減免企業社保（0.66萬億元），再到新增地方債額度（1.85萬億元），政府的抗疫賬本里已經有約9萬億元資金。

當然，這還只涵蓋了財政政策的抗疫資金，如果算上央行貨幣政策及銀行體系支持的資金，將遠遠超過10萬億元。因為僅央行在1月31日、2月26日和3月31日面向中小企業推出再貸款和專項信貸政策，三次政策的貸款額度已達到2.15萬億元。

刺激還是救助？

隨著疫情在全球蔓延，國際貨幣基金組織重新評估了2020年和2021年的經濟增長前景，宣布全球已進入衰退期，聯合國秘書長古特雷斯也呼吁，應對疫情的規模至少應占全球生產總值的10%。

3月以來，西方各國紛紛推出經濟救助計劃，據萬博新經濟研究院整理的一份圖表顯示，美國、英國、德國、日本、法國推出的經濟救助規模（含貨幣政策和財政政策）占各國2019年GDP的比例均超過10%，其中美國的救助總額最大，為22840萬億美元，德國救助金額占2019年該國GDP的比例最高，達到22%。

再看中國，如果按2019年GDP的10%來算，中國需要投入10萬億元，顯然如果按照貨幣政策和財政政策的統計口徑，中國的抗疫賬本已超過10萬億元。

但疫情對經濟的影響仍在繼續，美團研究院的研究表明，城市服務業復工比例只有35%左右，60%多的企業處于停業狀態，一些已經開業的企業也因為顧客大幅度下降處于歇業狀態。正當各方在討論未來財政政策將如何發力時，3月27日，中央政治局會議給市場吃了一顆定心丸。

美團研究院的研究表明，城市服務業復工比例只有35%左右，60%多的企業處于停業狀態，一些已經開業的企業也因為顧客大幅度下降處于歇業狀態。

會議稱“積極的財政政策要更加積極有為，穩健的貨幣政策要更加靈活適度”，為接下來政策定好了基調，并提到了具體措施：適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模，引導貸款市場利率下行。而前三個舉措被稱為是“財政的三駕馬車”。

多年來，中國財政赤字一直默契地控制在3%以內，近兩年，經濟下行壓力加大，業內時常有“財政赤字要不要破3%”的討論，隨著疫情對經濟的影響持續深入，業內對提高財政赤字率到3%以上形成共識，此次政治局會議提出“適當提高財政赤字率”，意味著財政赤字率提高到3%以上將是大概率事件，據眾多研究機構的預測，今年財政赤字率將在3.2%～3.5%之間。

特別國債相對比較陌生。實際上，中國歷史上曾發行過兩次，第一次是1998年為補充國有四大行的資本金，財政部發行2700億元特別國債；第二次是2007年發行1.55萬億元特別國債，向央行購買外匯儲備，用于境外投資。特別國債的一個“特別”之處在于，它一般針對特定用途發行，且不列入財政赤字，只是納入中央政府性基金預算，本質上中央政府加杠桿。

比較中國與眾發達國家在此次疫情中經濟應對政策，雖然各國政府的應對規模均占本國2019年GDP的10%左右，但西方各國政策更集中，而中國持續時間長，顯得更有計劃性。兩者另一個重要的不同在于，美國等西方國家的措施更強調救助性，即救助重點是直接給實體企業和居民提供資金。如3月27日，美國總統簽署的2萬億美元的經濟救助計劃中，有3000億為年收入低于9.9億美元的居民發放現金，有3500億提高給中小企業，用于支付工資與福利。

中國政策更偏刺激性，從上述中國抗疫賬本中可以看出，直接救助或讓利企業的資金并不多，但1-2月的各項經濟指標似乎在暗示，這種刺激政策的有效性不如預期。中美綠色基金董事長、曾任發改委財政金融司司長、發展規劃司司長的徐林建議，應該通過適當優化支出結構，更多體現“重人兼物”。

如今備受期待的報復性消費并未出現，疫情拐點仍未有期，不少經濟學家呼吁，接下來，應該把穩經濟或經濟救助的重點放在救助企業上。

邏輯很簡單，市場的大部分經濟活動均由企業具體實施，企業發展困難，將涉及千千萬萬個體的發展。

（文中劉波、祝林為化名）