促進培育新型農業經營主體的財稅政策研究①
——以江蘇省為例

寇方超，季亞雯

一、研究背景

我國一直以來實行的以家庭聯產承包責任制為主的基本經營制度，有效地調動了勞動人民的生產積極性，激發了農村生產活動發展的活力。 但隨著改革的不斷深入，我國農業經營方式正面臨諸多新挑戰，經營規模效益低、勞動力素質與結構不夠優化是其突出表現。 通過科學有效的財稅支持政策構建專業化、組織化相結合的具有集約規模特征的農業經營體系，促進專業大戶、農業龍頭企業、專業合作社等新型農業經營主體的培育，發展多種形式的農業規模經營和社會化服務的舉措，有利于深入化解農村矛盾，進而推進農業供給側結構性改革的主線工作，保障我國農業健康發展。

在20 世紀初國外已經有專門的農業規模化經營，運作方式類似于我國新型農業經營主體的生產模式且發展較為成熟。 對于組織化集約化的農業經營，管理、土地、勞動力和資本是John G.Thompson(1921)認為的影響農業生產的四大因素。 Cook(2003)通過對比傳統農業和現代農業、傳統合作社與現代合作社之間的區別，深入探討了現代農業與合作社制度的改變。

當前我國對新型農業經營主體的研究，主要集中在基本概念的界定、發展的現狀與面臨的難題以及財稅等一系列扶持政策方式的討論。 苑鵬和張瑞娟認為在農產品買方市場的硬約束和政策誘導創新的外部激勵下，各類新型農業經營主體以市場為導向，以現代科技為支撐，以訂單生產為保障，以適度規模經營為前提，開展集約化、組織化、社會化的生產經營活動。 構建農產品供應鏈，促進了產業融合發展和現代農業產業體系的建設步伐。 新型農業經營主體的發展所面臨的問題，王國敏等指出近年來，我國支農惠農的力度雖然有一定加大，同時也制定了相應的農業補貼政策，但是新型農業經營主體缺乏專門的專項資金扶持政策和稅收優惠，大部分惠農轉款是用于農場基礎設施建設和對傳統農戶支持方面。

對于用于補貼新型農業經營主體的資金，崔寧波認為政府應該加大對新型農業經營主體的財政補貼扶持力度。 通過對中外現代農業發展的研究，魏志甫指出對新型農業經營主體的培育要從兩個方面來進行，分別是正向激勵即常規地進行稅收優惠與財政補貼和通過提高土地稅等反向激勵政策來抑制土地非糧化和非農化。 另外，汪發元還指出應將現有普惠制的財稅補貼政策改為針對不同經營主體有一定條件的扶持政策，重點關注那些發展前景較好、輻射帶動能力強的新型農業經營主體。

目前對于新型農業經營主體發展的財稅政策補貼的改進，主要側重于提高補貼的專門性和針對性，激勵的方式也要不斷創新，打破以往慣有的補貼激勵，也可以通過提高稅收來進行生產發展方向的引導。

二、新型經營主體的相關概念界定

(一)新型農業經營主體

對新型主體概念的界定需要區分兩個重要的方面。 首先，與新型農業經營主體的概念相對應的是小規模農戶家庭，它克服了其在生產要素利用效率和規模經濟方面的缺陷。 其次，新型主體所要求的不僅是較高的經營管理水平和物質技術裝備，更要做到規模經濟、資源利用與產出效率并重，真正將農業經營從以往的“規模經營主體”變為“新型經營主體”。

(二)新型農業經營主體的特征

新型農業經營主體與傳統生產經營方式相比其特征主要概括為以下四個方面：一是以集約化為標志。 和現代企業的高速發展不同，新型農業經營主體在生產要素利用方面具有有利優勢，通過與現代企業經營方式接軌的管理意識和高水平的生產技術，來大幅度提高經營規模效益、產出效益。二是以市場化為導向。 對新型主體來說，市場需求發展商品化生產是其內生動力，并且與工業化城鎮化的大生產背景相適應的，因而它們的商品化程度和經濟規模效益都有大幅度的提高。 三是以專業化為手段。 隨著生產力水平的提高和分工的專業化，新型主體都將自己的生產活動集中于農業生產經營的某一個領域，更加注重規模化的效益。 四是以規模化為基礎。 新型主體利用不斷改善的農業基礎設施、技術裝備水平和空閑的大量土地資源，不斷擴大自身規模，追求較高的經濟效益。

(三)新型農業經營主體的主要類型

現有關于新型農業經營主體的文獻資料中，其普遍被分為：家庭農場、農業龍頭企業、農民專業合作社和專業種養大戶四種類型。 或者可以簡單地分為三類：家庭農場、農業企業、農業合作社(圖1)。 其中家庭農場是不斷推進市場化、現代化建設下的產物，是農業生產逐步邁向規模化的有力代表；專業種養大戶生產經營規模一般要高于初級的家庭農場的生產，雖然涵蓋不同地區、不同行業的專業大戶所設置的標準相差很大，但它最終歸屬的范疇仍屬于家庭經營；農民專業合作社是一種互助性生產經營組織，它是在家庭聯產承包責任制基礎上，按照自愿聯合和民主管理原則組織起來的。

三、江蘇省新型農業經營主體財稅支持政策的實施現狀

(一)近年來江蘇財稅支持新型農業經營主體發展的實踐

1.調整財稅政策，增強農業新型經營主體的吸引帶動能力

增值稅方面。 農民合作社自產自銷以及分類、加工包裝等初加工所獲得的收入免征增值稅；農民專業合作社銷售的農副產品和銷售給合作社內部的農用產品、大型機械免征增值稅。 龍頭企業外購農產品再加工的成品仍屬于農產品使用低稅率，銷售自產農產品所得收入免征增值稅。

所得稅方面。 一是針對龍頭企業的企業所得稅，采取公司和農戶合作的模式從事與種植或養殖業相關的行業，可以免征或減征企業所得稅；二是針對合作社成員的個人所得稅，如果屬于其從合作社內部獲得的自產自銷的產品，對相關人員免征個人所得稅。

2.設立專項資金，支持新型經營主體發展

針對新型農業經營主體的發展，省財政先后設立了農業產業化、農業專業合作、家庭農場等支持其發展的專項資金。一是家庭農場，江蘇省財政新增專項扶持示范家庭農場發展資金1000 萬元。 二是農民專業合作社，省財政自2006年起已經設立了農民合作社專項扶持資金。 三是農業產業化龍頭企業，自2002年起開始設立專項資金扶持農業產業化發展，每年的投入也是逐年增加，極大地推動了農業產業化、社會化的步伐。

(二)江蘇省新型農業經營主體的發展現狀

隨著社會市場化的不斷深入，江蘇省的農業經營活動及組織的發展也經歷了不同的階段：農戶主體的確立、農戶主體的分化和新型農業經營主體。

農業經營主體的隊伍逐漸擴大。 目前，江蘇省全省的新型農業經營主體的數量中，專業大戶占據首位，有23.5 萬，隨后依次是農民專業合作社6.9 萬、農業龍頭企業3.7 萬、家庭農場3.4 萬。 江蘇省13 個市的耕地面積和省級以上的龍頭企業數量情況大致如圖2 與圖3 所示。

圖2 各市耕地面積

注：數據來源于《江蘇統計年鑒2016》。

圖3 各市省級以上農業龍頭企業個數

注：數據來源于《2015年省級示范家庭農場名錄》。

四、績效評價體系

根據江蘇省發展的實際，加強對新型農業經營主體發展的全面統計指標體系及其評價指標體系的建立，采用IMD 綜合評價方法與面統計和抽樣調查方法來開展研究，避免出現對新型主體農業經營規模與生產運營效益了解不夠深入的問題。

1.研究方法：根據政策支持環境、農業科技應用、農業經營效益、組織化水平、生產能力五個方面建立指標評價體系。具體做法是以新型農業經營主體資料為準，把當年的各項統計數據作為實現值，目標值是參加測評對象指標的平均值，目標值的基本得分是60 分，超過此標準按權重加分。

其中Ai為一級指標實際總得分，Ai為一級指標實際得分，Wi是一級指標所占總分比重；Bi為二級指標按權重實際得分，Sji為二級指標所占總分權重，Wji為二級指標實現值與目標值的比值；T是針對某地區新型農業經營主體綜合評價的最終實際得分。

2.通過理清江蘇省現行新型農業經營主體的財稅支持政策以及利用實地調研數據，把握新型主體財稅政策的實際需求。 績效評價指標內容包括規模指標、投入產出指標、運營狀況指標和滿意度指標的四個一級指標及其下設的一系列二級指標；指標權重設定采取德爾菲法；具體的績效評價分析方法是采用其他行業通用的層次分析法，逐步細化評價指標。

五、新型農業經營主體財稅支持政策的優化建議

(一)增加財政扶持和稅收優惠力度

地方政府要利用財政收入建立合理有效的長期投入機制，保證在支持新型農業經營主體發展方面有充足的資金。積極構建以政府財政資金投入為主、社會資本投入為輔的多元化專項基金來支持其發展。 增加財政支農補貼項目和扶持力度，擴大各類稅收涉農的優惠范圍，特別是增加對保險機構涉農保險業務的稅收優惠，以降低農業保險機構的市場風險。

(二)完善支持農業發展的基礎設施配套建設

支農財稅政策必須補充健全相關的基礎配套設施。 保證土地規模化較集中的優勢區域得到農業基礎設施建設項目更為集中的支持。 完善與農業生產經營密切相關的農田水利等基礎設施，進一步改進農業生產活動的條件，增強農業生產抵御自然災害風險的能力。 在農產品交通運輸、農業生產設施用電等方面，財稅政策也要積極落實針對新型農業經營主體的專門優惠政策。

(三)優化現有的財稅政策扶持方式

首先，逐步將對農產品傳統的價格直接補貼、救災補貼和農業機械設備購置補貼改為農業保險補貼，這是對現有的財政扶持農業的結構的優化。 其次，針對不同類型的主體采取不同的項目扶持方式。 采取公開、公平與公正的方式，重點扶持有發展潛力的規模化社會化的新型農業經營主體。最后，要取代部分過去傳統的補貼方式，采取獎勵的方式來鼓勵高效能的農業經營主體，以此激勵一些發展滯后不注重生產效益的農業企業。