公共安全事件下低空空域的管理

梅銳

摘?要：我國大力發展通用航空的今天，無人機等通用航空器在救援過程中發揮著越來越重要的地位，本文分析了通用航空去在突發公共安全事件中的應用及低空空域管理存在的問題及應對策略。

關鍵詞：突發公共安全事件;通用航空;低空空域管理

突發公共安全事件指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發公共安全事件具有災害性、突發性、復雜性、動態性等基本特點。在這類事件的應急處理中，我們需要選擇機動性好、效率高的救援工具。

通用航空自1951年在我國誕生以來，功能由單一型向多用途型、多功能化發展。通用航空活動包括從事工業、農業、林業、漁業、礦業、建筑業的作業飛行和醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、遙感測繪、教育訓練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動。

一、通用航空在救援中發揮了重要作用

通用航空器具有起降靈活、能低空近距離飛臨一些復雜地形等特點。世界各國在應對自然災害或者突發公共安全事件時，廣泛使用通用飛機開展救災工作。在不同的災害面前，通用航空器發揮著了高效決策支持、快速拯救人員、緊急輸送物資的作用。

我們以812天津港大爆炸事故為例來分析通用航空器在突發公共安全事件中的作用以及低空空域在管理過程中存在的一些問題及對策。

812災害發生后，工作人員攜帶無人機迅速展開了工作。一是由聯合指揮部組織召開協調會，無人機通過勘察飛行和爆炸毀傷評估來確定救援的空域范圍，救援所需要的通用航空飛行器的機型、架數。二是派出專人在指揮部現場負責協調各類飛行事項，通過評估來提供救援任務的飛行計劃;飛行任務結束后對一天的飛行情況進行小結。三是空管室對救援飛機的飛行計劃給予積極的支持。保障各項設備的正常運行，實時發布救援期間的天氣預報。四是積極協調救援空域。針對救援任務急、時限要求緊、飛行壓力大的特點，聯合指揮部及時召開內部協調會，決定救援期間所有飛行計劃簡化報批手續，上報飛行管制室。五是制定事故現場空域內無人機與有人直升機飛行高度分層管理。

二、在低空空域管理方面存在的問題

在這次爆炸救援中，無人機在救援方面起到了很重要的作用，但是低空空域管理方面也暴露出一些問題：

一是地方政府與軍民航空管部門溝通協調不夠。有些緊急任務飛行是由當地政府下達，但未能及時通告空管部門，導致空管部門對其飛行時間、線路、計劃等不了解，無法正常調度，極易造成航空器危險接近或空中相撞。

二是缺少有效的監控手段。災區作業的通用航空器多為“低慢小”目標，大都沒有加裝導航定位系統和電子身份識別系統，監控難度比較大，給救災工作帶來安全隱患。

三是黑飛問題突出。一些新聞、測繪、航拍單位，甚至個別外籍人士，使用無人飛行器在爆炸區上空進行違法拍攝。這些飛行器大都沒有適航證、無線電執照和國籍登記證，操控員沒有執照，也沒有向空管部門申報飛行任務和飛行計劃，嚴重干擾了災區正常救援飛行。

四是航空法規不健全。目前，我國沒有針對無人飛行器管理的專門法規，在無人航空器管理、低空空域使用申報、突發公共安全事件下的低空空域管理等方面缺乏法律規范，也導致了一些企業或個人擅自“黑飛”。

三、對策建議

為加強突發公共安全事件發生后對低空空域的管理，建議重點抓好以下工作：

一是建立低空空域管理協同機制。在突發公共安全事件后，建立低空空域管理協同機制尤為重要。軍民航空管部門應在災情發生后第一時間抽調人員成立空管應急指揮機構，實行聯合辦公，對災區低空空域實施統一管理，統一調度;對災區各類飛行器情況、航行情報、雷達、氣象信息等統一管理，實現信息共享;飛行計劃審定、飛行任務批復、飛行動態分析、飛行情報分析等要共同研究，統一部署，便于有效決策;空管部門要會同當地工商、公安、消防、武警、教育部門等對災區的通航飛機、無人機實施聯合管控，并根據各部門職責，賦予一定的管控職能，比如，地方軍事部門牽頭負責地面取證查處，公安部門負責對違法違規通用航空器落地后的秩序維護和現場處置工作，工商部門負責對未經批準私自生產銷售的違法違規行為進行查處等。

二是建立非常狀態下臨時航空管制制度。我國幅員遼闊，地質條件復雜，氣候異常多變，環境基礎脆弱，經常遭受多種自然災害的侵襲。此外，工業事故、公共衛生、公共安全事件也時有發生。在災難發生時，低空救援是最高效、快速的救援方式。但根據我國現行的《通用航空飛行管制條例》，使用通用航空器和低空空域審批程序多，時間長，影響救援效率。因此，可借鑒汶川、玉樹抗震救災的經驗，對非常狀態下的航空管制做出規范，明確非常狀態下的航空管制的基本原則、管理機構、職責分工、組織實施等問題，為依法管制非常狀態下的航空活動提供法律依據。

三是完善低空監控能力。隨著科技的發展，通用飛機和無人駕駛飛行器將會越來越廣泛地運用于災害監測、突發公共安全事件應急救援。為防止次生災害的發生，飛行器自身的飛行安全尤為重要。因此，要加強對低空通用航空器的監控力度。一方面，要加快低空監視、通信設備的建設，提高空管系統對低空的監控能力;另一方面，要通過立法強制各類通用航空器加裝必要的通信、導航、機載應答機等設備，利用計算機網絡技術對飛行器進行實時定位、監控、跟蹤，確保空管系統能有效監控各類飛行活動。

四是完善航空法律法規。應加快出臺和完善國家各類航空法律法規，通過立法，理清相關部門職責，強化對通用航空飛行活動的監督管理，嚴懲違法違規者;要規范航空器的研制、引進和銷售;要通過多種途徑，加強對使用通用航空飛機、無人機從事應急救災單位和個人的航空法律法規宣傳教育;通航企業要定期開展從業人員航空法規培訓;要建立通航企業飛行安全制度，增強從業人員知法守法意識;加大輿論宣傳和飛行安全知識普及，鼓勵社區居委會、個人對黑飛等違法行為進行舉報。

四、結語

在我國通用航空快速發展的今天，通用航空器在突發公共安全事件的救援過程中將會發揮越來越重要的作用，低空空域的靈活管理將會進一步提高我們應急救援的能力。