農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素分析
——基于ISM-MICMAC模型

薛佳敏，任 旭

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

0 引 言

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了飛速發(fā)展，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題卻日益凸顯[1]。如何有效推進(jìn)農(nóng)村污水綜合治理以實現(xiàn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，已成為我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所面臨的巨大挑戰(zhàn)[2]。

與城市相比，我國農(nóng)村的污水治理無論是在政府投入還是在治理效果上都存在較大差距，究其根源，在于我國農(nóng)村的污水治理具有特殊性，簡單地將城市污水治理模式照搬到農(nóng)村并不能取得令人滿意的效果[3]。一般而言，農(nóng)村污水是農(nóng)田尾水、農(nóng)村工業(yè)廢水、農(nóng)村生活與畜禽養(yǎng)殖過程產(chǎn)生污水的總稱。與城鎮(zhèn)污水相比，農(nóng)村地區(qū)由于區(qū)域分散、居民環(huán)保意識普遍欠缺等因素，其產(chǎn)生的污水水質(zhì)波動大、排放范圍廣，這使得污水收集處理難度大、污水治理項目總投資與運行成本高而規(guī)模效應(yīng)低[4]；其次，政府的治理與監(jiān)管能力有限，與城鎮(zhèn)相比在政策法律、財政投入、配套管網(wǎng)建設(shè)以及污水監(jiān)測與排放監(jiān)管等方面均存在嚴(yán)重不足[5]，同時農(nóng)村缺乏專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)施管護(hù)能力薄弱；此外，廣大農(nóng)民作為農(nóng)村污水治理的參與主體，參與意識普遍薄弱，加上實時監(jiān)督與即時治理渠道有限，基層的污水治理意見難以有效傳遞到項目決策層，導(dǎo)致污水治理項目績效低下[3]。結(jié)合以上分析，可總結(jié)出農(nóng)村污水項目主要有規(guī)模小、范圍廣、資金少、數(shù)量多、效益低、成本高、人才缺、監(jiān)管弱等特點，這些特點也是當(dāng)前農(nóng)村污水治理項目推廣實踐中的障礙所在。

1 農(nóng)村污水治理項目PPP模式分析

近年來，PPP(Public Private Partnership，政府和社會資本合作)作為一種提高公共產(chǎn)品供給效率、緩解政府財政壓力的重要手段之一，越來越多地應(yīng)用于農(nóng)村污水治理領(lǐng)域[6]。為將PPP模式規(guī)范推廣于農(nóng)村水污染防治領(lǐng)域，國家先后發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》、《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等一系列環(huán)境政策，試圖通過創(chuàng)新治理模式構(gòu)建農(nóng)村污水治理的政社互動格局，以期突破農(nóng)村污水治理中政府動員不足的困境。

PPP模式在中國農(nóng)村污水治理領(lǐng)域的發(fā)展，有其內(nèi)在必然性與邏輯一致性。首先，PPP模式可充分發(fā)揮社會資本在資金籌措與管理的優(yōu)勢，為農(nóng)村污水治理提供資金支撐；其次，PPP模式將農(nóng)村污水治理權(quán)利賦予社會資本，可有效解決農(nóng)村污水治理主體缺位問題，有利于提高農(nóng)村環(huán)境治理效率；再次，將PPP模式引入農(nóng)村污水治理領(lǐng)域契合國家政策要求，政府部門積極引導(dǎo)和鼓勵更多企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境治理，為企業(yè)介入提供了制度支撐和市場空間，在很大程度上降低了企業(yè)的交易成本和地方政府的財政風(fēng)險[7]。總之，PPP模式在資源配置、技術(shù)管理和明晰主體等方面具有效能性、整合性與合法性，逐步成為在農(nóng)村污水治理領(lǐng)域克服政府失靈、市場失靈和自治失靈的有效模式[8]。國家政策導(dǎo)向下，各地政府對農(nóng)村污水治理需求不斷增強(qiáng)，越來越多的企業(yè)向農(nóng)村污水治理市場發(fā)力，農(nóng)村污水治理PPP項目建設(shè)前景廣闊。

相較于農(nóng)村污水治理PPP模式在實踐中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)界對它的理論研究卻相對較少。當(dāng)前對農(nóng)村污水治理領(lǐng)域引入PPP模式的相關(guān)研究主要分為三類：一是研究農(nóng)村污水治理的機(jī)制與對策，如陳潤羊與德國潔[5]從理論上分析了農(nóng)村污水問題產(chǎn)生的制度根源，并提出完善農(nóng)村環(huán)保政策體系、構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保籌資機(jī)制與覆蓋農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管空白三個著力點，從制度層面著手縮小城鄉(xiāng)之間的環(huán)保差距；于法穩(wěn)與于婷[4]基于農(nóng)村污水治理的現(xiàn)存問題，提出應(yīng)從制定科學(xué)規(guī)劃、加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、選擇適合模式、加大資金投入、建立完善機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任意識六個方面采取有效對策。二是從社會資本角度探究農(nóng)村污水處理模式創(chuàng)新，如肖永添[6]通過研究得出由于人際信任與非正式規(guī)范的存在，社會資本在小范圍污水治理中優(yōu)勢明顯，同時可極大降低治理成本和監(jiān)督成本，從而有效提高政府的治理能力；胡中應(yīng)[12]研究得出社會資本能通過增強(qiáng)社會信任、健全社會規(guī)范和拓寬社會網(wǎng)絡(luò)三種途徑對農(nóng)村污水來源進(jìn)行控制與治理。三是研究農(nóng)村污水治理PPP模式的可行性與有效性，如傅晶晶[10]提出通過建立具有一定排他性的產(chǎn)權(quán)制度、同儕生產(chǎn)模式以及金字塔型的規(guī)制策略，以提升PPP模式的可行性；杜焱強(qiáng)等[7]基于我國農(nóng)村污水治理PPP模式的6個典型案例從效率、公平性和可持續(xù)性的角度對PPP模式的有效性進(jìn)行剖析，研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式在農(nóng)村污水治理項目實踐中面臨諸多困境，如欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場競爭不足、社會資本方過度以利潤為導(dǎo)向而忽視社會責(zé)任、地方政府監(jiān)管不足以及農(nóng)民參與性不足等。

綜上所述，當(dāng)前研究較多局限于從實踐與制度層面分析PPP模式在應(yīng)對農(nóng)村污水治理中政府與市場失靈困境中的作用，對其自身面臨的直接或潛在風(fēng)險缺乏系統(tǒng)梳理。而準(zhǔn)確識別與分析項目風(fēng)險，是農(nóng)村污水治理項目PPP模式成功的關(guān)鍵所在[10]。鑒于此，本文以農(nóng)村污水治理PPP項目為研究對象，通過文獻(xiàn)梳理與德爾菲法識別出項目的風(fēng)險因素，并運用ISM-MICMAC模型對項目的風(fēng)險因素分層與歸類，以針對性地為不同類別的風(fēng)險提供相應(yīng)的防范建議。

2 農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素識別

為辨識出影響農(nóng)村污水治理PPP模式發(fā)展的風(fēng)險因素，本文主要依據(jù)近三年發(fā)表的與之密切相關(guān)的16篇文獻(xiàn)，初步辨識出18個共性風(fēng)險因素。在此基礎(chǔ)上，采用德爾菲法通過對20位在工程項目管理及農(nóng)村污水治理PPP項目方面有豐富經(jīng)驗或研究經(jīng)歷的專家進(jìn)行直接函詢，并經(jīng)過4輪專家意見，將初步得到的風(fēng)險因素調(diào)整后，最終得到包含21個風(fēng)險因素的項目風(fēng)險清單，如表1所示。

3 基于ISM-MICMAC構(gòu)建農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險模型

ISM(Interpretative Structural Modeling)是將要素間復(fù)雜模糊的關(guān)系轉(zhuǎn)化為直觀清晰的多級遞階結(jié)構(gòu)的模型，MICMAC(Matriximpacts Cross-Reference Multiplication Applied to a Classification)則是通過系統(tǒng)中各因素的反應(yīng)路徑和層次循環(huán)分析其重要性與關(guān)聯(lián)性的方法。農(nóng)村污水治理PPP項目的風(fēng)險種類繁多且存在相互作用關(guān)系，將ISM與MICMAC方法相結(jié)合，能對風(fēng)險因素進(jìn)行有效的層級劃分與屬性判別，從而進(jìn)行風(fēng)險因素評價。

表1 農(nóng)村污水治理PPP模式的風(fēng)險清單

續(xù)表1 農(nóng)村污水治理PPP模式的風(fēng)險清單

3.1 農(nóng)村污水治理PPP項目ISM模型的構(gòu)建過程

(1)建立農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素鄰接矩陣。基于文獻(xiàn)與專家意見，對表1所列的21個影響因素的相互關(guān)系按照有無關(guān)系兩種情況分別賦值1和0，并用鄰接矩陣A表示。

(2)生成農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素的可達(dá)矩陣。基于布爾運算，對矩陣(A+E)進(jìn)行冪運算，并借助MATLAB工具得到描述元素間直接或間接影響的可達(dá)矩陣M=(A+E)5=(A+E)6≠(A+E)4。對比M的行列可知，F(xiàn)5、F14和F15行列對應(yīng)的元素相同，表明3個因素對系統(tǒng)風(fēng)險的作用等同，因此可看作一個因素，同理將F11、F12以及F17、F18分別看作一個因素。

(3)確定風(fēng)險因素階層結(jié)構(gòu)。確定各個風(fēng)險因素的可達(dá)集R(Si)、先行集Q(Si)和共同集T(Si)=R(Si)∩Q(Si)，并在此基礎(chǔ)上對風(fēng)險因素進(jìn)行層次劃分。具體的，根據(jù)規(guī)則Lj={Si|T(Si)=R(Si)；i=0，1，…，k}，確定最高層因素集；再將可達(dá)矩陣內(nèi)最高層因素集所在的行和列劃掉，繼續(xù)求解剩余因素集合中的最高層因素；依次類推，直到所以因素級位劃分完畢。在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步繪制ISM模型圖，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素的解釋結(jié)構(gòu)模型

3.2 基于MICMAC的風(fēng)險因素分類

在運用ISM模型對農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素分析后，進(jìn)一步使用MICMAC分析法進(jìn)行矩陣迭代運算，計算出每個風(fēng)險因素的驅(qū)動力和依賴性的數(shù)值，將各因素作為一個點繪制于直角坐標(biāo)系的4個象限中，分別為自發(fā)集群、依賴集群、獨立集群和聯(lián)動集群，如圖2所示。

圖2 農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素驅(qū)動力-依賴性分類

4 農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素分析

4.1 風(fēng)險因素遞階層次結(jié)構(gòu)分析

由圖1可知，風(fēng)險因素ISM自上而下分為6個層級，且各層級因素之間存在遞進(jìn)關(guān)系，位于高層次的風(fēng)險因素受低層次的因素影響。結(jié)合農(nóng)村污水治理PPP項目的實際情況，本文將風(fēng)險因素進(jìn)一步劃分為直接因素層、核心因素層與深層因素層。

(1)決策失誤、審批延誤、完工與資產(chǎn)不達(dá)標(biāo)風(fēng)險是處于最頂層的四個風(fēng)險因素，是影響農(nóng)村污水治理PPP項目的最直接因素，也是項目風(fēng)險失控的主要表現(xiàn)形式，下級因素通過它們才能夠影響農(nóng)村污水治理PPP項目，意味著規(guī)避這四項風(fēng)險是項目的最終目標(biāo)。這些因素分別發(fā)生在項目評估、籌備、建設(shè)與移交階段的最后一步，是項目運作的關(guān)鍵節(jié)點，因此，應(yīng)將這4個影響因素列入重點監(jiān)測范圍。

(2)核心因素層是連接直接因素層和深層因素層的中間環(huán)節(jié)，在系統(tǒng)中起傳遞影響的作用，包括位于第二層至第四層的影響因素，基本覆蓋了項目的全壽命周期。項目的融資、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)管與施工安全風(fēng)險位于第二層，市場預(yù)測、運營成本、運營管理、不可抗力風(fēng)險位于第三層，運營技術(shù)、再談判、收費回報風(fēng)險位于第四層。這些因素主要通過三條傳導(dǎo)途徑影響農(nóng)村污水治理PPP項目，其一是以政府為主要責(zé)任主體，即由于市場預(yù)測偏差導(dǎo)致的統(tǒng)籌規(guī)劃不當(dāng)；其二以社會資本為主要責(zé)任主體，即由運營技術(shù)不足、再談判不成功與收費回報未達(dá)到預(yù)期三個風(fēng)險因素通過對運營成本與管理兩方面的影響進(jìn)而造成監(jiān)管缺位；其三則是由不可抗力風(fēng)險引發(fā)的施工安全風(fēng)險。

(3)深層因素層包括位于第五層的合同不合理、政策變更、政府失信、民眾參與度低以及技術(shù)設(shè)計風(fēng)險和位于第六層的合作單位選擇不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，這些風(fēng)險因素主要發(fā)生在農(nóng)村污水治理PPP項目的締約與運營階段。深層因素直接或者通過傳遞影響著其余各項因素，是項目風(fēng)險系統(tǒng)內(nèi)的根本因素，因此是農(nóng)村污水治理PPP項目運行中需要關(guān)注的首要因素。

(4)在ISM結(jié)構(gòu)模型中有三個強(qiáng)關(guān)聯(lián)的風(fēng)險因素集，分別是位于L3的運營成本與運營管理風(fēng)險、位于L4的再談判與收費回報風(fēng)險與位于L5的合同、政策變更以及政府信用風(fēng)險。強(qiáng)關(guān)聯(lián)的風(fēng)險因素集意味著內(nèi)部風(fēng)險因素之間相互影響，具有反饋效應(yīng)放大的作用。因此在對農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險管理過程中，將強(qiáng)關(guān)聯(lián)的風(fēng)險因素集視為一個整體，可以有效提升風(fēng)險管理效果。

4.2 風(fēng)險因素MICMAC分析

由圖2可知農(nóng)村污水治理PPP項目的21項風(fēng)險因素可歸為自發(fā)、依賴與獨立三個集群。

(1)自發(fā)集群中的風(fēng)險因素有市場預(yù)測、規(guī)劃統(tǒng)籌、決策、融資、施工安全、運營技術(shù)與不可抗力風(fēng)險，這些因素驅(qū)動力和依賴性都較低、相對獨立，不易受其他因素的影響，易于掌控。在ISM中，除決策風(fēng)險屬于直接因素外，其余風(fēng)險因素均屬于核心因素層，是風(fēng)險控制中的主要內(nèi)容。

(2)依賴集群中的風(fēng)險因素有審批延誤、完工、運營成本、運營管理、再談判、收費回報、資產(chǎn)不達(dá)標(biāo)與監(jiān)管不當(dāng)風(fēng)險，這些因素受系統(tǒng)中其余因素影響較多，多處于解釋結(jié)構(gòu)模型的直接層與核心層的上層，可以通過對其關(guān)聯(lián)風(fēng)險因素的管理而被有效控制。其中再談判與收費回報風(fēng)險的依賴性與驅(qū)動力均較高，兩因素之間具有相互影響關(guān)系，在ISM中位于接近深層的核心因素，因此應(yīng)予以足夠的重視，以緩解這兩個因素的聯(lián)合效應(yīng)對系統(tǒng)的負(fù)面影響。

(3)獨立集群中的風(fēng)險因素有合作單位選擇、合同、技術(shù)設(shè)計、法律政策、民眾參與度低與政府信用風(fēng)險，這些風(fēng)險驅(qū)動力很強(qiáng)，對系統(tǒng)中其余因素的影響較大，位于解釋結(jié)構(gòu)模型的底層與核心層的下層，重視對獨立風(fēng)險因素的管控，可以對農(nóng)村污水治理PPP項目的風(fēng)險預(yù)防起到顯著的效果。其中合作單位選擇不當(dāng)風(fēng)險的驅(qū)動力最大，并且根據(jù)ISM分析可知，選擇優(yōu)質(zhì)的合作單位可以有效推動對合同、法律與政府信用風(fēng)險的控制，因此這是項目成功的關(guān)鍵因素。市場與技術(shù)設(shè)計風(fēng)險的驅(qū)動力位于第三層，但根據(jù)ISM的分析結(jié)果可知，這兩個因素是必須獨立解決的關(guān)鍵性風(fēng)險因素。

5 結(jié)論與政策建議

目前，對于農(nóng)村污水治理PPP項目風(fēng)險因素的分析缺乏一個清晰的層次，且往往忽略不同風(fēng)險因素間的內(nèi)在聯(lián)系。本文通過文獻(xiàn)梳理與專家經(jīng)驗識別了在項目運行不同階段的21個風(fēng)險因素，運用ISM模型分析了各風(fēng)險因素的層次結(jié)構(gòu)關(guān)系，再通過MICMAC方法分析風(fēng)險因素的驅(qū)動力與依賴性，并對其進(jìn)行分類。研究結(jié)果表明，導(dǎo)致農(nóng)村污水PPP項目失敗的風(fēng)險因素間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在進(jìn)行風(fēng)險管理時應(yīng)分層次有重點管理，首先控制最根本的風(fēng)險，再依次控制下一個層級的風(fēng)險；風(fēng)險控制的投入也應(yīng)隨風(fēng)險層級而變化。基于此，提出農(nóng)村污水PPP項目風(fēng)險管理政策性建議如下：

(1)吸引并嚴(yán)格篩選社會資本，健全政策法律保障體系。首先通過多項目打包、捆綁其他盈利資源、設(shè)置污水保底量等政策優(yōu)惠提升項目效益，結(jié)合宣傳企業(yè)社會責(zé)任等手段引入足夠數(shù)量且具備農(nóng)村污水PPP項目運作能力的投標(biāo)人，增強(qiáng)項目的競爭性；同時依據(jù)農(nóng)村污水項目特點優(yōu)化招標(biāo)程序，選擇具有較強(qiáng)融資、技術(shù)能力和較高信譽(yù)的社會資本方，以減少項目的融資、建設(shè)、運營維護(hù)風(fēng)險以及項目公司違法違規(guī)風(fēng)險等。政府部門應(yīng)盡快制定適應(yīng)農(nóng)村污水PPP項目的相關(guān)政策法規(guī)，保護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益和PPP項目規(guī)范化操作和實施，增強(qiáng)社會資本方的投資信心。

(2)提高政府前期決策能力，合理設(shè)計PPP合同條款。農(nóng)村污水項目數(shù)量多、規(guī)模小、范圍廣，政府部門應(yīng)重視項目前期論證，做好項目的物有所值評價，建立并完善項目決策機(jī)制，避免政府決策審批風(fēng)險；合同條款中應(yīng)兼顧公私雙方的權(quán)利和義務(wù)，通過明確爭議解決途徑、利益風(fēng)險分配以及再談判機(jī)制等條款規(guī)范雙方行為。

(3)加強(qiáng)政府監(jiān)管，調(diào)動民間參與積極性。應(yīng)結(jié)合農(nóng)村區(qū)域特征與發(fā)展需求建立對農(nóng)村污水PPP項目的評估、考核與監(jiān)督機(jī)制，并落實縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村環(huán)保主體責(zé)任，確保項目實效；通過宣傳標(biāo)語、廣播、電視和鄉(xiāng)村表演等途徑加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，并結(jié)合典型示范引導(dǎo)教育，切實提高農(nóng)村居民的責(zé)任意識與參與意識。

本文主要采用定性研究方法，對識別出的21個風(fēng)險因素間聯(lián)系程度未展開研究，在后續(xù)研究中，可以通過實證研究的方法進(jìn)一步檢驗ISM模型中各風(fēng)險因素的關(guān)聯(lián)性及其作用機(jī)理，以彌補(bǔ)定性研究分析中的不足。此外，可以進(jìn)一步結(jié)合實踐經(jīng)驗研究風(fēng)險應(yīng)對的具體措施，以提高項目運作效率，促進(jìn)農(nóng)村污水治理PPP項目的順利推廣。

□